日本增长战略述评

——兼论安倍经济学中增长战略的继承性与独特性

崔健

【内容提要】 由于具有深厚的计划经济思想基础，日本有制订经济计划的历史传统，到20世纪末，随着内外环境的变化，经济计划逐渐被结构改革战略所取代。为了更好地处理改革与增长的关系，从21世纪初开始，日本历届内阁都制定了增长战略。从自民党政权重视供给，到民主党政权重视需求，这些增长战略既具有历史逻辑联系，也呈现出鲜明的时代特点。这种继承性和独特性在新安倍政权的增长战略中得到了充分体现。

【关键词】 日本 增长战略 演变 继承性 独特性

2013年6月14日，安倍内阁公布了名为“日本再兴战略”的增长战略。增长战略不是安倍内阁的独创，从小泉内阁以来，无论是自民党政权还是民主党政权都在不断制定增长战略，以至于在日本出现了随着政权更迭必然会出台新的增长战略的现象。到目前为止，从广泛意义来看，日本政府总共公布了9个增长战略。综观这些增长战略，既具有历史逻辑联系（继承性），也呈现出鲜明的时代特点（独特性）。对这些关系和特点进行深入研究，有助于我们正确理解当下安倍政权的增长战略。

一 从经济计划转向结构改革战略

自民党政权也好，民主党政权也好，都是出于自由主义经济的日本当中，为什么要制定某种程度体现计划经济特点的增长战略呢？这就要追溯到在日本经济发展中起到重要作用的经济计划的制订上。

日本虽然属于西方自由主义经济的一分子，但其却具有深厚的计划经济思想（即国家担负着促进经济增长的责任的想法）基础，这主要是由日本经济的历史背景所决定的。

（一）战后日本制订经济计划的历史背景

首先，在1937年侵华战争开始以后，为了维持战时体制，日本在经济方面统制经济的色彩增强。1945年战争结束后，日本又必须举全国之力才能从战争废墟中复苏，采用了集中生产在经济恢复中必需的煤炭、钢铁的“倾斜生产方式”，为了供给复兴所需资金还设立了“复兴金融公库”。这样，虽然表现形式不同，但在经济恢复时期还是一定程度沿承了为维持战时体制而进行的统制经济思想和做法。

其次，1950年朝鲜战争爆发，“战争特需”促使日本营造出了经济增长的环境，树立了使经济有计划地增长和发展的思想，随后一系列经济计划被制订出来。日本政府为了明确经济运营状况，从1955年“经济自立5年计划”开始不定期地制订经济计划，从鸠山一郎内阁开始直到20世纪末，历代内阁都提出了各自的经济计划。经济计划提出目标，明确实现目标的具体措施，用增长率、物价上涨率、就业人数、贸易收支等数值体现计划期间国民经济状况。

（二）经济计划逐渐被结构改革战略所取代

20世纪80～90年代，接连发生了柏林墙倒塌、苏联解体等事件，市场经济几乎覆盖了全世界。与此同时，在日本，经济的主体也向民间转移，政府能够控制的余地逐渐变小，再加上20世纪90年代初泡沫经济崩溃后日本经济增长基本停滞，这时确立并计划地实现经济社会目标的做法不再适用了。关于日本政府何时停止制订经济计划的时间有两种说法：①“计划”作为名词在国家战略中最后被使用的是村山富士内阁制订的“为结构改革的经济社会计划”（1995年）; 注1②1999年7月小渊惠三内阁制定的“经济社会应有状态与经济新生政策方针”成为日本政府最后制订的经济计划。注2

注1：鈴木明彦「成長戦略は必要なのか——成長戦略が済成長率を高めるという幻想」、“季刊 政策·研究”、2013、Vol.1、第20頁。

注2：三橋規宏等 “ゼミナール日本済入門（第25版）”、日本済新聞出版社、2012、第97頁。

随着经济计划退出历史舞台，在日本取而代之的是开始使用“（结构）改革”这样的名词。2001年小泉纯一郎内阁府设立了“经济财政咨询委员会”，主要任务是讨论和制定日本经济的中期愿景。该委员会制定了作为结构改革起点的“经济财政运营及经济社会结构改革的基本方针”，随后又制定了中期经济财政运营的基本方针“结构改革和经济财政中期展望（改革与展望）”。这样，通过推进结构改革来提高经济增长力就成为日本政府的基本思想，代表这种思想的口号是“不改革就没有增长”。但是，在实践中改革与增长常常被对立起来，即要改革就得牺牲经济增长，而追求经济增长就难以推进改革。所以，为了统一思想，以改革促增长，致力于推进结构改革的小泉内阁开始制定增长战略，随后的自民党内阁也都制定了相应的增长战略，这个潮流在民主党政权中也得到继承。

二 自民党政权重视供给的增长战略

在经济财政咨询委员会制定的经济全体运营基本方针等的指导下，自民党政权制定的增长战略从2001年2月的“产业结构审议会新增长政策分会报告”到2009年4月的“未来开拓战略”总共有6个。2009年9月民主党上台执掌政权以后，停止了经济财政咨询委员会的活动，2012年12月安倍代表自民党重新执掌政权后，又重新恢复了该委员会的活动。

在日本经济增长持续乏力和尽管反复采取经济对策但依然不能预见持续经济增长的状况下，日本政府不得不多次制定中长期的增长战略。2001年4月诞生的小泉纯一郎内阁为了解决财政问题和实现经济增长，在组阁之初还是非常重视需求的，认为日本经济停滞的原因是“需求不足”，尽管如此，政策并没有向需求方面倾斜，当时追求的是供给结构改革与创造需求一体化推进。在第二个任期后，随着日本经济状况逐渐好转，小泉内阁把提高生产率的制度改革放在最重要的位置，彻底转向了以供给为主的经济政策。在小泉内阁之后的第一次安倍内阁中，实施了削减公共事业费实现财政再建、经济活性化不依赖财政、通过规制缓和来提高企业生产率等供给结构的效率化来实现经济增长的增长战略。

2006年以后，世界经济增长减速，世界资源、粮食价格高涨，日本经济受此冲击也开始呈现不景气的局面。尽管自民党政权沿承了重视供给的政策路线，但是严峻的现实课题亟须解决，所以福田内阁和麻生内阁的增长战略具有课题解决型特征。为了强化增长力，福田内阁实施了“为了实现安心的紧急综合对策”，并提出了全球化战略和以健康、医疗产业为主导的技术创新战略。伴随2008年9月“雷曼冲击”上任的麻生太郎内阁马上相继制定了“生活对策”和“为保护生活的紧急对策”，并在此基础上于2009年4月决定了“经济危机对策”，这个对策由避免景气破底的“紧急对策”和应对世界经济结构变化的“增长战略”等构成，既体现出对短期课题的解决，也具有中长期课题的对应，其提出的低碳革命、健康长寿、发挥魅力等重点领域都为后来的增长战略所继承（参见表1）。

三 民主党政权重视需求的增长战略

2009年9月实现政权更迭的民主党鸠山由纪夫政权面临“雷曼冲击”后的世界经济危机，在实施紧急经济对策的同时，为了消除对未来的不安，通过“增长战略制定委员会”制定了“新增长战略（基本方针）——走向光辉灿烂的日本”。在这个基本方针中提出了“创造新需求、领导权宣言”，强调与自民党时代增长战略的差别。除了向国民展示出在政治的强力领导权基础上实现“为了人的经济社会”的明确愿景以外，还提出要取代20世纪六七十年代高速增长时期依赖公共事业和财政的“第一条道路”、21世纪初在结构改革名义下从供给方面提高生产率的“第二条道路”，走向以创造新需求为主要目标的重视需求的“第三条道路”，即提出通过到2020年在环境、健康、旅游3个领域创造出超过100万亿日元的新需求而创造出就业需求的增长目标，最终提高国民生活水平。这样，与自民党政权时代主要通过供给方面的改革实现经济增长的指导思想相对照，民主党政权则转向通过需求方面的改革实现经济增长。

为了提高增长战略的实效，进而汇集国民的声音，在“基本方针”中从需求创造效果、就业创造效果、知识活用的观点出发进一步深化目标、措施，民主党政权时期的“增长战略制定委员会”多次召开会议，不断追加新措施。

2010年6月，菅直人内阁通过了“新增长战略—— ‘强健日本’复活的愿景”。该战略提出“强经济”“强财政”“强社会保障”3个课题。其中，为了实现“强经济”，在“通过绿色创新的环境、能源大国战略”“通过生活创新的健康大国战略”“亚洲经济战略”等7个战略领域中推进增长战略。进而，在这7个领域选定21个对经济增长有特别贡献的措施，制订了“为了21世纪日本复活的21个国家战略计划”。通过这些战略计划的实施来创造新需求和就业。除了提出经济增长的目标之外，还提出摆脱通货紧缩的目标。其实，在2009年选举时民主党的纲领中没有关于通货紧缩的内容，但在“新增长战略”中摆脱通缩却成为重要的政策课题。在“新增长战略”中摆脱通货紧缩的思想继承了前自民党政权时代的政府见解。因此，在这方面，民主党的宏观经济运营与自民党时代的政策运营相当接近。

2010年9月，在推进、加速实现“新增长战略”的目的下，以内阁总理大臣为议长的“新增长战略实现会议”开始启动。2011年3月发生了东日本大地震和核泄漏事故，给日本带来了巨大影响，在结合震灾的影响对“新增长战略”进行验证的基础上，开始讨论促进日本再生的战略。2012年7月，野田佳彦政权制定了“日本再生战略——开拓前沿，迈向全民创新国家”。“日本再生战略”在延续“新增长战略”的问题意识的同时，根据发生的新危机，对其进行强化和重新设计。“日本再生战略”提出的战略领域增加到11个，宏观经济目标基本与“新增长战略”相同（参见表2）。

四 安倍经济学中增长战略的继承性与独特性

（一）安倍经济学中增长战略的继承性

第二次安倍内阁提出的“日本再兴战略”一方面继承了以往自民党政权重视供给的政策思想，另一方面由于民主党政权政策的变化及面临主要问题的相似性，安倍政权几乎完全接受了民主党在增长战略中提出的重要战略领域。

1．重拾重视供给的政策路线

目前，对日本来说，摆脱通货紧缩是其实现经济增长目标所要解决的主要问题之一，为此，从需求方面入手来缩小供需差距是较好的政策选择，但是民主党政权在这方面的实践效果并不理想。所以，新的安倍政权要重拾自民党政权重视供给的政策路线，通过在劳动和资本投入、生产率提高等供给方面发挥作用来提高潜在增长率，提高经济的增长余力。日本再兴战略的指导思想是首先通过供给方面的措施改善企业的收益状况，然后再通过增加就业、提高工资增加家庭收入，实现与拉动家庭消费和刺激企业投资等需求相联系的“增长的良性循环”（参见图1）。

日本再兴战略由“日本产业再兴计划”“战略市场创造计划”“国际展开战略”3个行动计划构成。新安倍政权把最大限度激发民间活力作为实现经济增长的最主要任务，而促使企业活动更加活跃是重中之重，这方面的政策和措施集中在“日本产业再兴计划”当中。该计划的主要目的是唤起民间投资，核心内容是围绕今后5年的“紧急结构改革时期”制订的“紧急结构改革计划”，在这个计划当中明确了唤起民间设备投资和促进产业新陈代谢的目标和具体措施。关于唤起民间设备投资，把今后3年确定为促进企业设备投资的“集中投资促进时期”，并设定了在3年间设备投资增加10%、年间规模提高到70万亿日元（雷曼冲击前的水平）的数值目标。关于促进产业新陈代谢，设定了把开业率和倒闭率提高到美国、英国的水平（10%以上，而日本现在仅有5%）和消除国内“过度竞争”结构的目标。在日本，因为促进企业进出行业的制度不完善，所以失去竞争力的企业退出和向新事业进入基本是停滞的。这样，日本企业的事业重组就无法取得进展，国内同行业因为竞争消耗实力，并且在国际竞争力上也落后于海外势力，很多行业存在所谓的“过度竞争”结构。

所以，这次增长战略呈现出了引入促进企业设备投资的政策，以及促进规制改革等营造有利于企业活动的环境的变化。这是在提高增长率以促进民间活力这一最重要的思想基础上所做出的决定。民主党政权下虽然实施了降低法人税率的措施，但除此以外没有表现出营造便于企业活动的环境的清晰态度。

2．涉及的战略领域与民主党政权基本相同

日本再兴战略所涉及的主要战略领域及相应的政策措施与民主党政权没有太大差别，其原因主要有以下两点。

第一，从民主党政权的政策变化来看，执政以后，民主党的政策主张逐渐与自民党趋同，成为名副其实的“第二自民党”。民主党与自民党有着深厚的历史渊源，其骨干力量基本都是从自民党中分离出来的。所以，民主党自身体现出一定的矛盾性，一方面，出身于自民党的民主党人深知自民党的政策缺陷，试图另辟蹊径，提出新的政策主张，由此实现政权更迭；另一方面，民主党与自民党基本上是“同根同流”，其难以彻底摆脱“第二自民党”的阴影，夺取政权后，其政策主张又逐渐与自民党趋同。

2009年9月上任之初，民主党政权并没有提出相应的增长战略。从民主党实现政权更迭的2009年总选举时的纲领来看，主张在“国民生活第一”的优先顺序基础上组织预算，在“育儿、教育、养老金、医疗、地区主权、就业”等方面集中使用税收，具体措施包括儿童补贴发放、公立高中实质性免费、农业的户别收入补偿等。从中可以看出，民主党当初的政策重点是对增长果实（税收）的再分配，并没有表现出提高增长率的想法。另外，在竞选纲领中也没有提出摆脱通缩等口号。但是，民主党政权想通过消除浪费和重新组合预算来保证财源的做法在实践中马上就遇到了困难，其缺少增加作为分配来源的增长果实的增长战略也受到了猛烈的批判，为此，民主党开始认识到必须要实行政策提高增长率从而增加税收。

在2012年的总选举纲领中，民主党就加进了“到2020年度名义与实际GDP分别平均增长3%和2%”“政府和日本银行共同大力推进应对通货紧缩对策”等目标。同时，在同样的2012年选举中，自民党的政权公约中也提出“实现名义GDP 3%以上的经济增长”“设定明确的 ‘物价目标’（2%）”。尽管具体表现和目标数字存在差别，但在提高经济增长的同时摆脱通货紧缩的基本思想下，自民党和民主党之间并没有多大的不同。

第二，新安倍政权上台后所面对的主要经济问题与民主党政权时期基本相同，课题的相同性决定了政策涉及的战略领域也不会有太大差别。在民主党政权提出的“日本再生战略”当中，充满了农林渔业的“六次产业化”、农业出口金额增加1万亿日元、推进绿色能源、观光立国、通过促使女性活跃来搞活经济、推进“酷日本”、把医疗作为增长领域的“生活增长战略”、培育全球化人才等战略领域和相应措施。同时，关于经济增长率目标，提出在10年间年均名义增长率达到3%，实际增长率达到2%的水平。这些内容同样出现在安倍政权的“日本再兴战略”当中，以往没有被实施领域的新政策在安倍政权的增长战略中并没有太多体现（参见表2）。

（二）安倍经济学中增长战略的独特性

1．系统性

增长战略不是独立的经济政策，而是组成安倍经济学的经济政策三大支柱之一，日本再兴战略是安倍政权经济政策即“安倍经济学”的“第三支箭”。“三支箭”的“第一支”是“大胆的金融政策”。2013年1月22日，政府和日本银行为了实现尽早摆脱通货紧缩和在物价稳定下的持续经济增长目标，在共同声明中明确设定了物价上涨率2%的目标。随后，日本银行在4月的金融政策会议上决定实施在2年间实现2%的通货膨胀和基础货币增加2倍的量和质的金融缓和政策。“第二支箭”是“灵活的财政政策”。2013年1月11日，政府决定实施规模达13万亿日元的“日本经济再生紧急经济对策”，这是在雷曼冲击后非常时期以外规模最大的。

到现在为止实施的“两支箭”是通过在需求方面直接或间接地发挥作用来活跃经济的政策。安倍政权上台后，因为股市上涨和日元贬值，已经放出的“两支箭”在提高国内外对日本经济再生的期待方面取得了初步成效。但是，对摆脱通缩和使经济步入持续增长的轨道来说，只有这“两支箭”是远远不够的。鉴于日本的财政状况，大规模财政支出不具有可持续性。就像安倍政权表现出的意图那样，通过第一、第二支箭赢得时间的同时，要关注制定具有实效的“唤起民间投资的增长战略”。

这样，以需求政策为主的第一、第二支箭和以供给政策为主的“日本再兴战略”相结合，体现出安倍经济学及其增长战略的系统性（参见图2）。

2．全面性

“日本再兴战略”中罗列出涉及许多领域的政策，这些政策通过3个行动计划体现出来。①“日本产业再兴计划”中主要包括促进产业新陈代谢、支援劳动力转移、提高女性就业率、促进科学技术创新、普及IT、强化基础竞争力、援助中小企业等政策；②“战略市场创造计划”中包括支援健康和医疗相关产业、与能源相关的援助、建设新一代基础设施、农业出口和观光等政策；③“国际展开战略”中包括以参加TPP为契机扩大自由贸易圈、获取海外市场的各项政策、吸引对日投资、培养人才等政策。

这些政策清单反映了中央政府各部门的负责领域，除了具有安倍政权特点的产业新陈代谢和劳动力转移、为增加女性就业而加强保育所建设、把TPP作为国际经济展开的契机以外，还可看出中央政府各部门对各个领域的动员。由于要体现各方面的利益，其内容必然要全面。“战略市场创造计划”中特别提到医疗和农业战略，但其意义与民主党政权的“日本再生计划”相比并没有多大变化。所以，有些日本学者把安倍的“日本再兴战略”称为“普惠式的政策剪贴集”。

3．谨慎性

以往，政府从诸如老龄化背景下发掘新需求的必要性、研究投资和人才培养的重要性等方面出发选择了若干有望增长领域，为这些领域的特定产业支付补助金等“盯住特定领域”的政策成为增长战略的核心。但是，由于实践效果并不理想，于是，对政府能否真正发现并正确选择增长产业的怀疑和批判的声音逐渐增多。所以，这次的增长战略在选择特定领域方面非常谨慎，尽管在“战略市场创造计划”中残留一些“盯住特定领域”的政策色彩，但优先采取措施不再局限于特定行业，而是体现在以强化广范围行业的竞争力为目标的“日本产业再兴计划”上。

从这点可以看出政府根据对其指定特定增长产业政策的批判而做出的改变。但是，为此，安倍政权的增长战略也受到了没有体现政策优先顺序及没有实现优先课题的具体措施的指责。

4．透明性

这次增长战略比以往更强调透明性和官民目的共同性的意识。关于各行动计划的主要项目，制作并发表了比过去的增长战略工程表内容更加具体的中短期工程表。作为与以往的增长战略的最大差别，政府提出“不仅在纲领中罗列出实现的目标及其实施措施，还要以工程表的形式尽可能明确到什么时候结束为了使这些措施得以实施的必要程序（修订法律、预算和税收措施、修改制度、审议会讨论等）”。其目的是通过工程表能够获知什么时候能够做什么的信息，便于民间采取行动。重要的是，为了如愿以偿地达到这个目的，在实施以工程表为基础的政策的同时，还必须要定期对工程表进行更新。

5．法律保障性

2013年7月自民党获得参议院选举的绝对性胜利后，以往“扭曲”国会（执政党占众议院的多数席位，而在野党占参议院的多数席位）的状况彻底消失，这不仅保证了安倍政权的稳定性，而且为增长战略的顺利实施提供了更多的法律保障。以往，受“扭曲”国会的影响，执政党的一些法案难以在众、参两院全部通过，所以，保障增长战略实施的一些制度尽量避免通过法案的方式，更多通过预算案的方式（只需众议院通过即可）。现在安倍政权可以尝试通过法案的方式保障增长战略的实施，这在2013年10月开始的第185次国会上得到了体现。安倍在国会开始的演讲中提到“这次国会是体现增长战略实行力的国会”，在这次国会中通过了旨在唤起民间投资的《产业竞争力法》、作为规制改革突破口的《国家战略特区法》、推进电力自由化的《电气事业修正法》、完善再生医疗的《药事法等修正法》和《保证再生医疗等安全法》、改变农业结构的《农地集聚“银行”（农地中间管理机构）法》等与增长战略相关的法律，这些法律无疑会有力地保障增长战略的实施。

Review of Japanese Growth Strategy

—An Analysis of the Inheritance and Uniqueness of Growth Strategy in Abenomics

Cui Jian

Abstract Japan has a historical tradition of making economic plan because there is the profound ideological basis of planned economy. Along with the change of internal and external environment, the economic plans have been replaced with the structure reform strategy in Japan by the end of the 20th century. In order to better deal with the relationship between reform and growth, since the beginning of the 21st century Japan's each cabinet has made the growth strategy. From the LDP regime pays attention to the side of supply to the DPJ regime attaches great importance to the side of demand, the growth strategies have presented both historical logic connection and distinct characteristics of the times. The inheritance and uniqueness have been fully embodied in growth strategy of new Abe regime.

Keywords Japan; Growth Strategy; Evolution; Inheritance; Uniqueness