三 均平赋役——开始推行一条鞭法
江南各地的赋役制度，自嘉靖时起，大体上赋税征收已不分官田、民田，扒平为一则，徭役征发则采用归并诸役的征一法，人丁逐渐摊入地亩中。海瑞出任应天巡抚之时，江西、浙江、福建等地正实行明代赋役制度史上的大改革——一条鞭法。海瑞于嘉靖末年担任江西兴国知县时，就实行过此法，现在巡抚江南，深切感受到江南赋税钱粮之重，谓“江南粮差之重，天下无有，古今无有……江南巡抚完钱粮是一大苦事”。
重赋得以征收，唯改革征收办法使负担尽量合理别无良法，海瑞就在江南各地推行一条鞭法。
海瑞在《督抚条约》中说：“均徭银、力二差，近日题准总一条鞭概编银，不得已而为补偏救弊之法，一时良法也。”明人刘仕义说：“海公瑞巡抚南畿，慨小民困于徭役之不均也，乃立划一之法，以一县繁简适中为准，总计徭役几何，当用雇值几何，于是概一县之田，除一切优免外，总计田亩几何，一亩当出雇值几何，不论官、民，惟按户计亩，按亩收值，其编差徭，官自办雇。遂以其式，颁诸郡县，一体行之，名为一条边。”由此可知，海瑞实行的一条鞭法的前提是为了解决繁重不均的役法，其主要内容：一是以概县之田，承当概县之役，从而废除均徭法长期实行的排甲轮役制；二是按亩征银，将承役费用向田亩转移；三是差徭由官府自行雇募，既免除了百姓的力差，又减少了卖富差贫的作弊可能。这种改革，与万历年间推行于全国的一条鞭法已相当接近了。
由于各地经济发展不平衡，赋役改革的进程也有快慢。苏州、松江和镇江等地在嘉靖十六年欧阳铎任应天巡抚时，已前后扒平田则，海瑞就在那些地区直接实行一条鞭法。苏州人伍袁萃论述道：“自庞惺庵（指浙江巡抚庞尚鹏——引者注）倡行条编法，而两浙积困为苏，海刚峰、蔡春台取而斟酌润色焉。凡吴中重役如斗库、斗给、里长、办当各官，自占柴薪、富户之类，一切裁革，倒悬之解未足喻也。以后各省遍行之，遂为划一之政，三公所施远矣。今吴中惟白粮一役，动至倾家，最为民害，而事关内府，议者咋舌。方今圣明在上，得一贤辅力请而归之司农，毋经阉竖之手，则江南二百年疾苦悉除矣。”苏州除了白粮一项重役后来一直存在到清代，其他杂役均已纳入一条鞭法之中。在镇江，府志记载：“隆庆三年，巡抚海瑞行文，议将概郡合用均徭、均费等银，不分银、力二差，俱以一条鞭征银在官，听候支解，嗣是，名为条鞭。民至今便之。”可见，该府落实了海瑞《督抚条约》的指令，实行了一条鞭法，民享其利。
在应天府，较之苏、松、常重赋区，赋役改革的进程则稍慢一些。南京乡绅顾起元说：“隆庆中，中丞海公计以官田承佃于民者日久，各自认为己业，实与民田无异，而粮则多寡悬殊，差则有无互异，于是奏请清丈，而官民悉用扒平，粮差悉取一则，革现年之法为条编，考成料价，一应供办，俱概县十甲人户通融均派，而向来丛弊为之一清，优免之家不失本等恩例，而细民偏累之病一旦用瘳。于是田价日增，民始有乐业之渐矣。”海瑞先清丈田亩，扒平田则，不分官田、民田，一则征收。应天府附郭县上元县志也载：“往昔田粮未均，一条编未行之时，有力差一事，往往破人之家，人皆以田为大累，故富室不肯买田，以致田地荒芜，人民逃窜，钱粮拖欠，几成敝县矣。赖巡抚海公均田粮，行一条编法，从此役无偏累，人始知有种田之利，而城中富室始肯买田，乡间贫民始不肯轻弃其田矣。至今田不荒芜，人不逃窜，钱粮不拖欠，而价日贵一日，亦由富室买田之故也。”江浦县，县志载：“隆庆三年巡抚都御史海瑞奏行一条鞭法……条编之法，一切差役计丁田而收其庸，称最便矣。”大约也实行了一条鞭法。溧阳县，县志载：“隆庆三年，知县邹学柱量田，适当隆冬之时，低洼田水深至数尺，只因催督甚严，承役人不及沿坵丈步，止将草绳绕塍围转，便将丈尺计，以见亩数，殊未的确……报申巡抚朱，洞见此弊，驳题量田人役，将诘其非，知县亲押赴院，则人人愿保自家，莫肯出一言以蹈危机，竟成溧阳之冤阱矣。通将官民合为一则，每亩均粮捌升有零，刻成碑石，以示永久。”巡抚朱，即朱大器。高淳县，县志载：官田、民田“至隆庆四年复行均丈，始为官民一则矣”。溧阳、高淳两县，大约推行一条鞭法均起始于海瑞，而完成于继任巡抚朱大器。
常州府，万历《常州府志》记载：“隆庆四年，巡抚朱大器行条编法。先是，江西诸郡行条编法，人皆称便，至是，兵宪蔡国熙广询而力行之。其法，先总概州县每年银差若干，其力差应出顾役银若干，其繁苦而应加增者明为加增，共该银若干；次总一州县实在丁田若干，除优免外，将一岁合用之数均派丁田，并入秋粮征办。应解者官自发解，应顾者官自给值，并里甲每田一亩，大约共输银一分五厘有奇。百姓不知有徭里之差矣。至今永为例矣。”该府实行一条鞭法，是在海瑞去任、朱大器任巡抚与蔡国熙改任苏松兵备道的隆庆四年。
海瑞在应天巡抚任上，大力推行一条鞭法改革，或即时实行，收效良好，或开始实行，由后任竟其绪，也有些地区，因其离任尚未来得及布施，似不免遗憾。可见何良俊批评他“第一不知体，既做巡抚，钱粮是其职业，岂有到任之后，不问丈田均徭，不清查粮里侵收，却去管闲事”，实在是不实之词。无论如何，他的改革举措，造福赋役特别繁重的江南着实不浅。时人伍袁萃感慨地说：“予自有知识以来几五十年，阅地方诸公多矣。清风高节，惟中丞忠介海公、兵宪春台蔡公，然不独风节超卓而已。吴中所最苦者，无如赋役之重，二公同心共事，调停而均节之，犹解倒悬也。匪直造一方之福，抑亦垂百世之利，所谓功在民社者，二公有焉。”巡抚海瑞和先为苏州知府后为苏松备兵道的蔡国熙，敢于担当、勇于任事，前后继起推行一条鞭法，谋求制度更新，为江南经济发展和社会稳定做出了重要贡献，也在江南百姓中留下了不朽的形象。