三 “村改居”社区居委会建设存在的问题

（一）一些地方忽视条件，人为推进“村改居”

作为我国城市化发展战略的举措，“村改居”突出表现了强制性制度变迁中政府能动的主导作用和推动作用，但是，像任何社会历史进程一样，“村改居”的实施也需要一定的客观条件。最主要的条件即是，村民的土地基本上被征用完，产业不再以农业为主，村庄基本上纳入城市规划区。客观条件具备后，经过科学的考察论证，“村改居”工作才能进行。

但是，近年来，一些地区和城市在推进城镇化过程中，却出现了忽视甚至不顾客观现实条件和村民意愿而片面追求城镇化的倾向。有的村庄，产业基本上还以农业为主，村民的土地只有少量被征用，但地方政府出于“土地城市化”的需求，甚至为了提高当地的“城镇化率”而人为地“撤村建居”，并不顾差别“一刀裁”。在政府的强力推动和各级干部多方“动员”下，一些本不具备“村改居”条件的村庄也走上了“被城市化”之路。从表面统计数字上看，城市户籍人口的比例的确提高了，但城市化的其他内容并没有实质性的进展。

（二）“村改居”工作难度大、发展不平衡

“村改居”工作涉及原村级集体资产处置和原村民利益的再分配、失地农民的就业与社会保障等一系列问题，是一项涉及多方面政策协调并需要多个部门协作的复杂工程，工作难度大。其中清产核资和原村集体资产如何处置的问题，不仅涉及村民之间的利益，而且涉及村民与过渡性集体经济组织、政府等方面的关系，这是“村改居”过程中难度最大的工作，实施过程远比预想的要复杂。一些“村改居”社区在清产核资过程中暴露出许多问题，如产权不清、政府征用农村土地未补偿的问题，土地等集体资产处置问题，宅基地上的房屋产权问题，村民资格如何确认，股份如何划分，乱占集体土地形成的违章建筑如何对待，等等，许多问题往往又纠结在一起，难以化解，以致影响了“村改居”的进程，一些“村改居”社区甚至进退两难。XM市政府原来定出的“村改居”过渡期为5年，但5年后，多数“村改居”社区的改制任务远未完成，依然处于非城非村的状态。2003年，FZH市选择了55个村进行了改制，一直到2006年，才改了38个。而这38个也多数采用撤销村委会、保留经济合作社以管理集体资产和未被征用的土地的模式。实际上，这种模式仍然是过渡性的，许多关系没有理顺，以致一位从事基层政权和社区建设多年并一直关注其进展的退休老处长ZXG这样直率地对我们说：

“市政府主张村改居经济组织搞股份制，我们觉得难做。我认为，城中村改制和村改居集体经济改制在中国，大气候还没有形成。”（11FZMZS）

（三）村委会向居委会职能转换不到位

首先，在农村管理体制下，村委会既是基层群众自治组织，又是集体经济管理组织，还是协助乡政府开展工作的准行政组织，经济、社会与准行政职能合一，但城市社区居民没有土地等集体资产，作为社区主体组织的居委会自然没有对集体经济管理的职能。因此，“村改居”过程中就面临集体资产处置和集体经济管理职能剥离的问题，它们涉及原村民的实际利益和收益分配。在“村改居”的初期，许多社区居委会不得不承担起原村集体资产的经营管理职责，并继续依靠集体经济的财力、物力和人力支持为“村改居”社区特别是原“村籍”居民提供公共物品。城市化的发展要求“村改居”社区居委会实现工作职能与城市基层社会管理和服务接轨，在协助基层政府及其派出机关——街道办事处面向居民开展工作的同时，组织居民开展自我管理并向社区居民提供服务。但受集体资产改制进展缓慢、体制掣肘、政策落实不到位等因素所困，再加上长期以来形成的农村管理方式的惯性影响，许多“村改居”社区居委会向城市社区管理和服务职能转向不到位。一些“村改居”社区居委会依然集准行政性、社会性与集体经济管理于一身，居委会与经营管理原村民集体资产的经济合作社（或公司）人员重合，有些甚至是党组织、居委会、合作社主要成员三交叉。这种重叠现象难以保障“村改居”后居委会管理服务职能转变的到位。因为，经济合作社或集体资产经营公司是经济组织，其成员为原村民群体，而社区党组织、社区居委会是社区组织，居委会还是以社会性为底色的居民自治组织。如果经济合作社的经济事务与社区居委会的社区管理和服务事务纠缠不清，就会在相当程度上妨碍各自的建设和目标的实现。

其次，城市化发展要求“村改居”社区居委会走向开放，凡居住在本社区的常住人口，都是社区居民，都应是社区居委会管理服务的对象。但目前，居委会管理和服务的对象仅限于户籍在本社区的人口。居住超过6个月以上的外来人口虽然登记为本城市常住人口，但在“户籍”身份上依然不是本市居民，当然也不是本社区的居民，自然无法享有作为社区居民所应有的权利，如社区居委会的选举权和被选举权。即便是新迁入商品房小区的居民，虽然户籍在本社区，在正式身份上是新建社区的居民，但不享受原村民集体资产的收益和相关福利，又因居住格局上的区隔、缺少共同的集体记忆、生活方式的不同等，与原村民群体之间的界限明显。再加上“村改居”社区居委会是从原村委会脱胎而来的，居委会成员多为原村民，新迁入的居民较少参与居委会的工作和组织的活动。这表明，“村改居”社区居委会的开放性和代表性还不够，新的社区生活共同体的真正形成尚需时日。

再次，“村改居”公共服务尚未与城市完全接轨，社区公共管理经费不足且来源不明确，使社区居委会承接社区公共服务面临尴尬。“村改居”以后，社区公共设施的建设和维护需纳入城市市政管理，公共服务的支出也应由上级拨付。但在实际工作中，往往未将“村改居”社区公共设施建设和公共服务经费等列入政府财政支出。这就导致政府把财政责任推给“村改居”社区，既增加了“村改居”社区的经济负担，也难以实现“村改居”过程所要求的不同类型组织之间的职能分离。

另外，一些“村改居”社区居委会乃至“两委”对如何加强“村改居”社区建设缺少清晰的思路，依然按照村委会时期的工作方式来管理“村改居”后的社区，再加上政府部门和街道办事处的指导和支持没有及时跟进，致使“村改居”社区居委会的工作还不能很好地适应城市化发展的要求。这在我们进行的问卷调查的统计中也得到了证实。[10]

您认为，“村改居”后社区组织与原来的村级组织相比，是否有大的区别？

［1］区别很大；［2］区别较大；

［3］区别较小；［4］没有区别；

社区居民问卷统计结果：

居民认为区别很大的占24.0%，区别较大的占33.3%，区别较小的占20.7%，没有区别的占22.0%。

社区工作人员问卷统计结果：

“村改居”社区工作人员认为区别很大的占17.7%，区别较大的占40.3%，区别较小的占29.0%，没有区别的占12.9%。

比较以上两张统计表可看出，尽管“村改居”社区居民和社区专职工作人员因所处的位置、工作经历、现实感受等不同而在具体评价上有差别，但认为“村改居”后社区组织与原来的村级组织相比区别较小和没有区别的依然占有相当的比重。

相关链接 厦门“村改居”：换“面子”还要换“里子”[11]

厦门市岛外各区的村改居建设发展并不均衡。在基础最为薄弱的一些地方，村改居工作往往流于形式，居民评价为“换汤不换药”。

作为我市最新成立的一个行政区，翔安区在2003年建区时没有社区，城市化率不足5%，整个村改居工作于2004年启动，目前全区共有社区81个，占78%，翔安区大嶝、马巷、新店三个镇、街已全部完成村改居工作。不过，由于市政基础设施建设滞后，社区居民的生活环境仍存在一些问题。

今年我市“两会”期间，民进厦门市委提出关于《厦门岛外“村改居”过程中存在的问题及解决对策》。民进厦门市委开展的调查显示，由于资金投入不足，岛外不少村改居社区的过渡期转型步伐缓慢。岛外一些村虽然改成了居委会，但医疗卫生、公共交通、文化娱乐以及购物场所等公共设施明显供给不足，社区环境脏乱，居民并没有得到社区式的服务。

民进厦门市委组宣处处长乐智强说：很重要的一点就是要加大投入，因为像村改居的社区，包括社区用房、基础设施的建设、公共设施的建设以及环卫的管理，都是需要资金投入的，所以村改居要搞好，资金的投入非常重要。村改为社区，那社区就是城市的一部分。那么配套的基础设施，比如水、电、路，特别是一些排污的，居民的生活环境要改善，要以城市的标准来建设，这样才是一个村改居。

在岛外一些“村改居”社区，组织架构和工作模式尚未完全按照城市社区建制设立。“村改居”只是换了块牌子，社区委员会和居民对如何加强村改居社区建设，思路还不是很清晰。社区的一些公共支出，如社区卫生保洁、治安、计生、社区工作者工资仍由村集体负担。而在一些社区，基础设施建设由居民集资解决，不少道路至今仍是黄土朝天。

翔安区政协常委、民进翔安支部主任陈胜珍说：主要是由于资金的投入不足，所以比如办公用房建设，还有相当的社区沿用原来村委会的办公用房，不符合社区的标准；第二个，社区的基础设施尚未纳入市政的管理范围。由于资金投入不足，社区干部的待遇没有办法得到落实，老百姓普遍认为是换汤不换药，居民只是由农民变成居民，他们的生活方式以及收入等并没有发生根本的改变，居委会的工作班子还是老班子，他们的工作方式还是跟原来村委会一样。

（四）“村改居”社区居委会行政化色彩浓重，自治功能不足

我国的居委会和村委会从产生之日起，就具有组织群众自治和协助基层政府开展工作的双重任务，这在村委会组织法和居委会组织法的相关规定中反映得十分明显。有的学者就曾指出：“中国农村的村民委员会并不是完全意义上的群众自治组织，它具有一定的基层地方行政功能，即政府的目标和任务要通过村民委员会这一基层组织来实现。”[12]其实，居民委员会也是如此。多年来，我们一直也把居（村）民委员会形象地比作党和政府联系群众的纽带。应该说，这种制度设计有利于加强党和政府与群众的联系，克服国家与社会的二元对立，但由此带来的问题是，居（村）民委员会缺少了应有的自主性，自治组织的地位难以落实，甚至成为基层政权组织的变相延伸，因而被戏称为政府的“腿”。近年来，随着城市化的迅速推进，城市社会管理的任务和公共服务日趋繁重和复杂，面对压力，城市管理的重心下移，社会管理和公共服务的任务相当一部分下移到基层，街道办事处和社区居委会便成了社会管理和公共服务任务的主要承接者，而街道办事处又往往以“准政府”的姿态出现，更多的是在布置工作，扮演“二传手”的角色。再加上社会服务机构发育严重不足，于是社区居委会成为“漏斗”的底端，变成承接各种下派任务的“筐”，不仅要承担许多常规性任务，而且要完成政府部门和街道办事处下派的大量临时性工作，还要接受各种检查评比和考核。于是便出现了这样的现象：一方面，强调居民自治，强调居委会作为群众自治组织的法定地位；但另一方面，居委会的行政化倾向似乎有增无减。事实证明：法律的规定和居民的选举（即便是直选或海选），还不足以保障居委会真正成为居民的自治组织。

在“村改居”社区，居委会行政化色彩也十分严重。具体体现在：①“村改居”社区居委会被纳入城市管理体制后出现行政科层化倾向。居委会成员的人数、任职条件、待遇由街道确定；来自政府部门和街道办事处的各种检查、评比和考核，使居委会动作变形，甚至唯上面的要求马首是瞻；转制之前居委会办公经费等还主要靠原集体经济负担，转制后改由街道拨付，但办公经费普遍偏少，且缺少使用自主权，有缺口就需专门打报告向街道申请，希望街道再批一些，为了争取支持还要向街道主管部门“领导”求情，这也增加了居委会对政府和街道的依赖。②居委会组织群众自治和协助基层政府开展工作主次倒置。原来的村委会尽管也要协助乡政府开展工作，但毕竟以自主处理村内经济、社会事务为主，而“村改居”后，社区居委会的工作重心转向社区管理和公共服务，协助政府及其街道办事处的工作增加了许多，如社区的计划生育、综合治理、环境卫生工作、社区文化教育、精神文明创建、失地农民的社会保障和再就业服务、“双拥”工作、困难居民的低保与救助、外来人口服务和管理、协助政府开展征地和拆迁工作及拆迁居民的安置，等等。尤其需要指出的是，在压力型管理体制下，原本是协助基层政府部门和街道办事处开展的“协管工作”在时日的累积中习惯成为居委会的“任务”，加班加点也要完成，而自治事务则成了可多可少、可做可不做的事。如相当数量的“村改居”社区居委会都面临着协助政府征地、拆迁等任务，这项工作涉及多方的利益关系，基层政府也无法超脱，工作难度很大，居委会扎根居民，配合政府做群众的“工作”变成不可推卸的责任，甚至成为一些“村改居”社区特定时期居委会工作的“重中之重”。③居委会作为群众性自治组织，从法理上说，其权力来源于居民及居民会议的授权，在授权范围内办理社区居民自治的事项；但“村改居”后，这一自治组织在相当程度上是在协助政府开展社区管理和公共服务工作，“协管工作”甚至成为其“第一要务”。这就难免让居委会角色错位。居委会犹如政府在社区的代理人，接受基层政府委托或下放的权力开展工作；而基层政权和街道办事处成了居委会的授权方或“庇护者”。这样一来，基层政府及其街道办事处与居委会的关系名义上是“指导与被指导”，实际上成了变相的“领导与被领导”。在调研的访谈和问卷调查中，78.2%的社区居民都表达了大体接近的看法。

社区居民问卷调查统计：

目前社区居委会的性质

“村改居”社区居委会成员对社区居委会的行政化倾向感受更深。我们在调研中，许多受访对象强烈地反映了这方面的问题。

我们这些工作人员其实就是政府的“腿”。现在，街道所有的工作，几乎都与社区相关，现在都将任务下派到社区，社区事事都要有个交代。台账很多，许多统计本来是交叉重复的，可政府部门都以各自的标准做软件系统，比如，和谐社区建设和党建，这两项就有很多重复。能不能统一搞一套软件来让我们统计。社区工作人员本来就偏少，哪能应付过来？！（编号11FJXL）