五 机构性质与司法体系的演化

按照惯常的理解，秦汉时期“公卿为中央，郡县为地方”。安作璋、熊铁基在讨论秦汉官制时，将公卿全都放在中央官制部分。孟祥才的表述是“中央在丞相、御史大夫和三府之外，还设立了一系列职能部门，分理各项事务，在习惯上与三府合称三公九卿”。若公卿的关系果真如此，那么“公卿为中央”自然成立，然而事实并非如此。

所谓“职能部门”，是指在中枢领导下（分工）具体承担各项事务的执行部门。若廷尉府是两府领导下的中央司法“职能部门”，则中央司法事务应由廷尉府具体执行；两府本身不具体承担司法运作，只要授意廷尉府即可。这就与前引《二年律令·具律》相抵触：

罪人狱已决，自以罪不当欲乞鞫者，许之……二千石官令都吏覆之；都吏所覆治，廷及郡各移旁近郡。御史、丞相所覆治，移廷。

本文第二节已证明《具律》讲的“廷”是廷尉府。两府“覆治”后才将结果移交给廷尉府，这分明是两府自己承担司法运作，并没有授意廷尉府执行司法任务。换个角度讲，廷尉府在秦与西汉前期是京畿地区的二千石司法机构，若当事人不服廷尉府判决（这和在京外不服郡守府判决性质相同）上诉或申诉到两府，两府又让廷尉府承办，岂不是毫无意义？廷尉府和两府必然是两级不同的司法机构，廷尉府不可能是受两府领导的中央司法“职能部门”。

除了审理上诉或申诉案件，中央还负责复核二千石司法机构一审的案件，针对二千石司法机构的奏谳发布政策性宏观指导。廷尉府也属于二千石司法机构，若相关事务由廷尉府上谳到中央后，又发给廷尉府承办，岂不成了廷尉府的独角戏？在这些常规中央司法事务中，没有一项可以由廷尉府承办，廷尉府也不具有中央的资格。

现代汉语“中央”一词有两个含义：第一，中心地方；第二，特指国家政权或政治团体的最高领导机构。首都是一个国家的“中心地方”，廷尉府既然驻在首都，从地域意义上讲算是“中央”，但“中央政府”的“中央”显然是取“最高领导”之意。现代汉语还有“地方”一词，其行政含义是各级行政区划的统称，相对“中央”而言。至少在中央集权的体制下，中央的“高级”之处体现为高于地方，亦即中央统辖地方。因此，层级的高低是判断行政意义上中央和地方的唯一标准，至于“驻在首都”应不能作为判断标准。

在上诉或申诉、复核、上谳三项关键性司法运作中，郡守府之上是两府和皇帝；廷尉府只在县道和都官之上，和郡守府平级。《后汉书·百官志》记载廷尉府的职能是“凡郡国谳疑罪，皆处当以报”，仅看“郡国”二字，廷尉府貌似高于地方。但“郡国”本身有两重含义：一是机构意义的“郡国守相”（郡国守相府）；二是空间意义的“郡国地区”。廷尉府在上谳运作中能（取代郡守府）指导全国的县道，而非指导郡守府，所谓“郡国”其实是指分布在“郡国地区”的县道。基于此，如果将廷尉府认定为中央机构，那么郡守府是中央还是地方机构？如果认为郡守府是地方机构，则廷尉府就不可能是中央机构。

司法运作中的“廷尉—县道都官”和“郡守—县道都官”分别是中央政府之下两个并行的体系。尽管二者都是二级体系，但并不完全相同。廷尉府相对于郡守府，还是比较特殊的存在，不能简单地视之为地方高级司法机构。现在需要一个关键概念，用于描述中央之下，而又不同于地方的体系。这个概念就是“中央直属体系”，它有两方面含义：第一，这种体系本身不是中央，而是“属”中央；第二，这种体系不同于地方，另成体系。“廷尉—县道都官”即中央直属体系，“郡守—县道都官”即地方体系。秦与西汉前期的状况如图4所示。

图4中，实箭头表示中央到中央直属体系，小箭头表示中央到地方。中央直属体系遍布全国，并且和地方体系相互交织，从而形成“垂直管理”与“属地化管理”混融的组织体制。基于这种组织体制，廷尉府（尽管不是中央机构）可以对全国的司法形成影响。

设置中央直属体系的目的，通常是凭借垂直管理加强或挽回中央在某方面的集权，但在司法方面，设置中央直属体系并不能达到这个目的。在第一类一审流程中，县道的运作由律令授权，不受二千石司法机构控制；在第二类一审流程中，县道和都官的运作依据二千石司法机构的授权，二千石司法机构的运作则由律令授权，不受中央控制；仅在第三类一审流程中，中央直属体系和地方体系的运作才是依据中央的授权。第一类和第二类都意味着中央与中央直属体系、中央与地方体系采用“分割性分权”（decentralization），只有第三类意味着中央与中央直属体系、中央与地方体系采用“分工性分权”（deconcentration）。中央直属体系获得的分割性分权不比地方体系少，甚至还略多（廷尉府能“取代”郡守府），这种分权方式恰与中央集权（centralization）相反。而在上诉或申诉运作中，中央直属体系和地方体系没有区别，所以使用中央直属体系运作同样不能保证中央加强集权。

中央若要在司法方面加强集权，真正有效的办法就是变更管辖权，尽量采用分工性分权的第三类一审流程（不论是否使用中央直属体系）。按《后汉书·光武帝纪》：

（建武三年七月）庚辰，诏曰：“吏不满六百石，下至墨绶长相，有罪先请。”

当事人为“吏不满六百石”的案件的一审流程改为第三类，司法权限上收到中央。其实不只是中央集权，整个司法体系都表现出集权趋势。东汉郡国守相“秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法”，这和汉初《二年律令·兴律》“二千石官令毋害都吏复案”性质相同，也是二千石司法机构对县道的复核，但复核对象已不限于死刑案件：

（应奉）为郡决曹史，行部四十二县，录囚徒数百千人。及还，太守备问之，奉口说罪系姓名，坐状轻重，无所遗脱。

既然区分“坐状轻重”，必然不止死刑。这意味着至迟东汉时期，大量当事人为平民的案件（非死刑）的一审流程已由第一类改为第二类：二千石层级也以同类手段加强集权。

既然司法方面的中央直属体系不能切实发挥垂直管理的作用，那么垂直管理与属地化管理混融的组织体制恐怕就不是刻意所为，而是战国时代的遗存。秦国在商鞅变法时就已组建了县，但当时还没有设置郡或郡守府，只有县是依区域分工的政府机构，县级就是地方的上限。廷尉府也在郡守府之前出现，司法上统辖县级机构的，曾经是中央机构（中央的司法职能部门）。随着秦的扩张，新领土上的司法体系是：基层复制县级机构；高层由廷尉府横向派生郡守府，此时郡守府可以视作“中央派出”。秦武王二年“初置丞相”，形成比廷尉府更高级的新的中央（或者说中央政府变更重组）机构。政府向上增加一个层级，郡级也相应正式确定为地方的上限。“郡守—县道都官”成为地方体系，而最初的“廷尉—县道都官”成为中央直属体系。司法体系的（逻辑）发展过程如图5所示。

随着时代的推进，中央直属逐渐体系衰落：在京畿，“廷尉—县道”的中央直属体系率先改成了“三辅—县道”的地方体系；在京外，廷尉府对县道的影响力也从与郡守府合作司法减弱到只“报谳”。廷尉府职能削弱，郡守府相对强化；中央直属体系淡出主流，通常仅凭借其专业性对地方体系有所补充（而不是中央用来加强控制的工具）：司法体系在二千石层级呈现“地方化”的趋势。这种趋势是战国以来横向派生二千石司法机构的延续，本质上是廷尉府的司法职能向郡守府“转移”，或者说二千石司法机构重新分配职能的过程。

从汉代司法体系演化的结果来看，属地化管理更适应广袤的统治区域，秦与西汉前期那种混融的体制则滞后于现实：中央直属体系的颓势已经不可挽回。尽管西汉中后期大量出现的“诏狱”一度激活了中央直属体系，相当数量的案件涌入中央直属体系，但也只是中央直属体系的回光返照而已。司法体系的发展方向终究还是在属地化管理的基础上，采用改变管辖权的手段来加强集权。