第三节 走统筹城乡发展的城市化道路
1．两种不同的城市化道路
1949年中华人民共和国成立以后，随着工业化的启动，人口城市化的序幕便拉开了。然而受经济发展几起几落影响，20世纪六七十年代的城市化总体上处于徘徊状态，1978年改革开放前夕还停留在50年代末的水平。进入80年代城市化步伐开始加快，80年代至90年代前期，延续积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模“重小轻大”的城市化方针，走的是以“乡村城市化”为主的道路。即大力发展乡镇企业，农民大多离土不离乡，当时在很大程度上解决了农业剩余劳动力的就业问题；农民的收入增加了，生活水平提高了，创造了苏南模式、温州模式等不同类型，“小城镇，大问题”是说小城镇的快速发展，解决了当时农村发展的大问题。然而到了90年代中后期，由于一般乡镇企业处于高消耗、低产出、低效益粗放型经济发展阶段，能源和其他原材料浪费严重，产品质量得不到应有的保证；环境保护意识差，废水、废气、固体废物大量排放，造成某些地区的污染由点源式向面源式扩散，导致环境质量迅速下降；加上相当多的乡镇企业产权不明、经营管理不善等，遂走到难以为继的地步。这时对“小城镇，大问题”的诠释变为：小城镇的膨胀真的成了大问题——面对能源和其他资源的日益短缺，空气、土壤和大面积江河湖海污染的日益严重，如此高耗、低效的乡镇企业再也不能继续下去了，“乡村城市化”走到了尽头。
在这样的背景下，世纪之交强调发展大城市的“重大轻小”的城市化理论逐渐抬头。该理论源于20世纪中期法国和意大利地理学家和经济学家，尤以戈特曼的“大都市圈”理论和佩鲁的“增长极”理论为代表，提出并论证了像美国东部纽约经济中心圈，中部芝加哥五大湖经济中心圈，日本东京东海道经济中心圈，英国伦敦经济中心圈，法国巴黎经济中心圈。这些由超大城市主导同时吸纳了相当数量的大城市、中等城市组成的城市产业链经济带，一般占到本国GDP的65%～80%，成为最重要的经济“增长极”，称之为“都市圈”式城市化。然而由于该理论被看作是对发达国家经济发展过程中的一种区域性解说，并没有引起更多的注意。20多年过后正当我国“乡村城市化”诸多问题暴露出来、寻求新的城市化道路的时候，这一理论迅速在我国升温并作为“重大轻小”城市化的理论依据，获得广泛传播。在这一理论和思想的指导下，开始了小城镇向中等城市、中等城市向大城市和超大城市的过渡和升级。大城市特别是超大城市一圈又一圈“摊大饼”式地向外扩张，急于圈土地、造草坪、盖高楼、修广场、拓宽道路等，一个个亮丽工程纷纷登场，凸显发展“政绩”效果。结果违法圈占农民土地屡有发生，失地农民大量增加；市区内各种工程尤其是广场、草地一类形象工程大量占地，拆迁户居民得不到应有补偿，引发不少新的矛盾和问题。
上述两种不同的城市化模式，是特定历史发展阶段的产物，有其产生的必然性并且都曾起到过一定的积极作用。虽然这两种模式表现形式截然不同，但在实质上却有着相同点：都将城市与乡村割裂开来，仅就城市自身的发展推进城市化。“乡村城市化”的重点是在乡村发展小城镇，如前所述，这在20世纪七八十年代曾经起到过不小的作用；但是终因人、财、物资源的浪费，“三废”污染的加剧，技术和管理的滞后而不能使乡村农民变成真正的城市市民，农民、农业、农村“三农”问题不能得到有效解决，难以担当起城市化主力军的重任。片面追求超大城市发展的“重大轻小”的城市化，由于侵害到农民的根本利益，特别是“圈地运动”造成数量相当可观的失地农民，他们种田无地难，进城做工难，同样不能解决“三农”问题。而且，随着城市“摊大饼”式地不断扩大，失地农民越来越多，谁能保证他们不沦为城市中的贫民，城市化不重蹈“拉美陷阱”的覆辙？！因此，将城市发展与农村发展割裂开来，甚至用牺牲农村、农业的发展和农民的利益换取的城市化，不管是“乡村城市化”还是超大城市为主的“都市圈”式城市化，尽管一定时期可能带来一定区域的产值的增长；但是其对土地等资源的破坏，环境污染的加剧，农业劳动力不能顺利转入城镇工商业等人力资源的浪费，总体上付出的代价和成本是昂贵的，同人口与经济可持续发展的要求是背道而驰的，是跨越“中收陷阱”应当扬弃和避免的。
2．当前的决策选择
总结国际社会正反两方面的经验，要想不跌入像拉美那样的“城市化陷阱”，实现对“中收陷阱”的成功跨越，走包容性统筹城乡发展的城市化道路，不失为治本的方略。从实际出发，当前要走出这样一条道路，尤其要注重以下三个方面的“准确定位”，采取科学的决策选择。
第一，准确定位城市化内涵，谋求城市化同社会经济发展水平相适应的发展。从人口学角度看待城市化，是农村人口向城镇转移的一种过程，是人口的城乡结构问题；从劳动学角度看待城市化，是就业在一、二、三次产业之间的分布，是就业结构问题；从经济学角度看待城市化，是农业、加工业、服务业等三次产业结构变动问题；从社会学角度看待城市化，是工业社会取代农业社会的生产和生活方式，用工业文明、现代文明取代农业文明的问题。因此，城市化绝不仅仅是变农村人口为城镇人口纯人口地理迁移的一种过程，而是人口转变、产业结构升级、现代社会文明进步的本质体现，城市化进程要同这些转变、升级和进步的步调相协调，城市化水平要同社会经济发展水平相适应。如果城市化发展滞后，就会拖累经济、社会、科技和文化的发展；相反，如果超前也会造成这样那样的社会问题，二者均不利于人口、经济、社会的可持续发展。从总体上观察，当前我国矛盾的主导方面，还在于人口的城乡结构落后于三次产业就业结构，三次产业就业结构落后于按产值计算的三次产业结构，因而要适当加快城市化的步伐。不过不能盲目地加快，加快的速度和节奏要同经济、社会发展的速度和水平相协调。而且，总体上滞后不等于每个区域都滞后，对于区域发展而言，是否滞后要做出具体的分析和评价，且不可一说滞后就大干快上，搞高指标式的城市化。
第二，准确定位城市化方针，谋求大、中、小城市和乡村的协调发展。如前所述，20世纪90年代中期以前奉行的是“重小轻大”、以发展小城镇为主导的城市化方针；世纪之交发展大城市呼声日高，逐渐走上“重大轻小”、以发展超大城市为主导的“都市圈”式城市化道路。从我国人口多、耕地少基本国情，幅员辽阔、资源不足且分布不均衡、工业化处于由重化工业向现代工业转型阶段实际出发，笔者赞同21世纪走以大城市为主导的“都市圈”式城市化道路。据测算，同样城市化水平小城镇占地面积大约是大城市的1倍，大城市具有的中心、主导、辐射等功能是中小城镇所不具备的，积聚效应更是中小城镇无法比拟的，目前大珠三角、长三角、海三角（京津冀）三大都市圈面积占不到全国的5%，人口约占12%, GDP已经占到1/3左右；在信息化和经济全球化过程中，大城市在科学、教育、信息、文化方面显示出来的优势，更是多少中小城市相加也无法取代的。不过需要明确，一是我国是世界人口最多的发展中国家，实现人口零增长还要10多年时间，在全面建设小康社会近20年时间里，笔者仍然坚持农村人口“三三制”转移方略：以农业种植业为主体的农村劳动力和人口向城市转移1/3，向包括乡镇企业以及林、牧、渔业转移1/3，农业种植业留下1/3。如能实现这样的人口转移，在目前城镇人口占比超过51%以后，2020年可达60%左右，将顺利超过世界平均水平。当前在加速城市化和“都市圈”式城市化升温情况下，切忌人为炒作的“加速”，一哄而起地打起城市化“升级战”。即使是走以大城市为主导的“都市圈”式城市化道路，也不意味着城市规模越大越好，而是要有大有小，大、中、小城市要有一个合理的布局和结构，谨防感染“大城市病”。当前三大三角洲都市圈式城市化被炒得火热，从发展上看珠三角都市圈最具活力，长三角都市圈最具实力，海三角都市圈最具高科技潜力，可以认定三大三角洲都市圈经济将有一个相当巨大的发展。然而受自然、经济、政治、文化、民族等多种因素的限制，三大三角洲都市圈经济发展再快，也难以达到像纽约、芝加哥、伦敦、巴黎、东京五大都市圈GDP占到全国2/3以上的比例。在全面建成小康社会和21世纪中叶基本实现现代化过程中，中国的区域人口与经济可持续发展格局将是立体层次的：第一层次为三大三角洲超大城市都市圈人口经济区，情况如上述；第二层次为双向“增长极”式经济带，如以济南—青岛为轴心的山东经济带，以沈阳—大连为轴心的辽东经济带，以福州—厦门为轴心的海西经济带，以西安—咸阳为轴心的关中经济带，以重庆—成都为轴心的四川盆地经济带等。第三层次为一个中心城市带动的区域人口经济区，行政与经济相结合是其基本的特征，中西部多数省、自治区以省会城市为中心的城市化，都属于这类人口经济区。这类人口经济区不宜人为地再划分为几个区域，事实上这样的划分并没有多少实际意义。如1996年7个跨省经济区划分中，将江西划入中部五省区，而实际上江西与河南、湖北、湖南、安徽四省并没有多少人口经济上的往来，而与苏南、上海、浙西、广东等往来却要密切得多。
第三，准确定位农民工地位，谋求城市建设包容性新发展。无论是发达国家还是发展中国家出现的“大城市病”，其原因根本的一条是没有给农民工进城以应有的地位和待遇。当前，“包容性增长”使用频率颇高，有的也有炒作之嫌；但是用在大批农民工进城后的城市化发展，倒是名副其实，真的需要包容性发展，脚踏实地地为进城农民解决生存和发展必须解决的一些根本性问题。
一是给农民工同城市居民一样的地位和权利。目前农民工进城务工经商所受限制有所减少，但是许多城市尤其是大城市和特大城市，设置的一道道门槛还有待拆除。如一些招工限于本市户口，将农民工拒之门外；买房尤其是经济适用房要职工单位出具证明，农民工被排除在外；青少年入学限于本市甚至是本区的常住人口，一些农民工子女的受教育权利被剥夺等。然而居住、劳动就业、上学等是人人应当享有的基本权利，进城务工农民和他们的子女不能享有这些权利，这与统筹城乡发展的城市化方针是背道而驰的。
二是给农民工更多的居住和就业的机会。居住和劳动是农民工进城最基本的两大需求，也是维持劳动力再生产的基本条件。拉美国家“城市化陷阱”的一个最主要的教训，就是农民进城后，由于收入低或者长期失业，租用不起城市一般的住宅，只好强占山头或公共用地，用废旧砖瓦搭建起简易住房，形成缺少安全用水、缺少公共卫生设施、缺少必要的通信设备封闭和半封闭的贫民区，成为高犯罪率甚至成为黑社会窝点，对社会治安构成严重威胁。我们要防止拉美式贫民窟现象发生，就要运用“看不见的手”和“看得见的手”，即市场和政府两种力量、两种机制，帮助农民工解决居住问题。居住同就业密切相关，就业问题解决得好就可以为居住问题的解决创造必要的条件，解决不好就很难保证有稳定的住所。当前尤为突出的是，由于一般农民工文化教育素质较低，没有受过专门的技术训练，一个时期以来城市里在出现有活无人干“民工荒”的同时，也出现有些农民工进城无活可干的尴尬局面。统筹城乡发展的城市化，必须把吸纳农民工就业放在首位，要通过职业培训等形式，尽力为农民工就业多创造一些机会。
三是为农民工来去自由开辟绿色通道。拉美贫民窟形成和扩大一个带有根本性的原因，是农民进城后彻底失去了土地，断了他们的归路。我国城市尤其是大城市的急剧扩张，已经造成不小数量的失地农民，他们成了必须依靠城市为生的准城市市民。因此，在城市化过程中，要尽量少占用农村耕地，进了城的农民也依然要为他们保留一定时间的责任田，一旦他们在城里无法生存下去，还可以打道回府，返回故乡重新种田，保持一定期间内的来去自由。对在城市征用土地过程中失去土地的农民，一要给予合理的补偿，不能采取不等价交换剥夺农民；二要安排好失地农民的就业，要签订劳动就业合同，确保失地农民在城里有较稳定的劳动就业岗位和相对稳定的收入。
四是将农民工生产生活纳入城市规划视野。要想不落入“城市化陷阱”和“中收陷阱”，就要从长计议，将农民工在城市的劳动就业、住房建设、学校教育、文化生活、社区管理等纳入城市建设规划，使进城务工经商农民及其家属享受到同其他市民一样的待遇。政府在组织规划实施时，在力所能及范围内还应向进城农民工及其家属作必要的政策倾斜，使他们分享城市建设的成果，坚定他们融入城市政治生活、经济生活和社会生活的信心，努力提升自己以成为合格的新市民。