第一章 美国百年税制改革历程回顾

第一节 美国进步时代的社会改良与税制变革

一、美国进步时代总体情况

美国进步时代是指从19世纪90年代到20世纪20年代（1890—1920年），在这个时期，美国进行了广泛而深刻的变革，其中的税收制度、政府预算制度建设是重要组成部分，从而为美国日后崛起为世界头号强国，实现近百年的振兴奠定了制度基础。19世纪90年代初，美国城市中产阶级首先以纽约等大城市为中心，掀起了一场实质性变革政府体制和政治体制的运动，随后改革推进到州，再到联邦，并最终于1912年演化成一场全国性的改革论战，提出了“进步主义”（progressivism）口号。

（一）美国进步时代的经济社会情况

美国进步时代的初期，经济已有蓬勃发展，但形成了高度垄断，分配不均，政治腐败盛行，社会问题频发。

以电气化为标志的“第二次工业革命”后，美国工业高速发展，一跃成长为全球第一的工业大国。工业发展中资本日趋集中。1898年以前，美国资本在1000万美元以上的大企业有20家，1900年达到73家。在高关税和保护主义政策的庇护下，垄断资本主义独占原料和市场，排挤竞争对手，肆意提高价格，疯狂攫取超额利润。

工业化促进了财富的积累，却带来了严重的贫富分化。19世纪末期，美国1%的家庭占有的财富比99%的家庭还要多；城市病严重，工人阶层遭受资本无情剥削。历史学家佩琦·史密斯（Page Smith）称之为“资本与劳动之间的战争”。同时，随着千百万移民涌入美国，城市挤满了数百万贫困劳动者，变得拥挤且不健康，工作条件恶劣，学龄儿童被迫辍学去工厂工作。商业资本操纵着国家政治和经济，大资本收买政客，党魁政治猖獗，腐败盛行。独立企业主和农场主地位下降，垄断资本家势力崛起，新型中产阶级力量不断壮大，劳动者与资本之间的矛盾趋于激化。

从1892年美国人民党在奥马哈召开的民粹党大会上发表的部分演讲中，可以窥探当时美国社会的窘境。“我们在一个道德、政治和物质损坏的国家中相遇。腐败占据着投票箱、立法机关、国会。人民士气低落，大多数州被迫在投票地将选民隔开，以防止普遍的恐吓或贿赂。报纸大部分是言论受限的，社会舆论保持沉默，商业堕落，我们的房屋贴满抵押贷款，劳动者贫困，土地集中在资本家手中。城市工人被剥夺组织自我保护运动的权利。数百万人的劳动成果被大胆地盗用，用来创造人类历史上前所未有的巨大财富。而这些拥有者反过来鄙视共和国，危害自由。我们滋生了两个伟大的阶级——流浪汉和百万富翁。”

学者王绍光在其颇具影响的文章《美国进步时代的启示》开篇即说：美国在19世纪末面临的问题与中国今天面临的问题非常相像。那时的美国社会图景是：

第一，腐败横行。亨利·亚当斯（Henry Adams）在小说《民主》（Democracy）中借主人公雅可比（Jacobi）的嘴说：“我已经活了75岁，这一辈子都生活在腐败中。我走过很多国家，没有一个国家比美国更腐败。”

第二，假冒伪劣。1906年，厄普顿·辛克莱尔（Upton Sinclair）描写屠宰业黑幕的小说《丛林》（The Jungle）出版后，很多美国人连肉都不敢吃了。这本书所引发的讨论促使美国政府建立了“食品与药品管理局”，并通过了1906年的《肉品检疫法》。

第三，重大灾难屡屡发生。当时影响最大的灾难是“三角衬衫厂大火”，由于工厂老板无视建筑物防火标准，导致145名女工被活活烧死。

第四，其他社会矛盾异常尖锐。对此，斯蒂汶·丁纳（Steven J·Diner）在他的《非凡年代——进步时代的美国人》（A Very Different Age：Americans of the Progressive Era）中有过很恰当的描述。

危机也是转机，美国在这个时期进行了一系列深刻的制度建设（state-building），其现代国家的基础就是在这个时期奠定的。到20世纪20年代，美国建立了一个高效的现代国家机器（regulatory state）。如果没有在进步时代打下的基础，罗斯福的“新政”不可能成功，“福利国家”（welfare state）不可能出现，美国资本主义的命运也许完全会是另外一种结局。

（二）美国进步时代的改革

在这一时期，为应对现实生活中的突出问题，美国进行了全方位的改革。

第一，政治上引进倡议制、公民投票制、召回制。为了确保政府忠实地代表人民的意愿，政治上引进了倡议制，也就是允许公民在州或地方一级通过请愿书提出立法建议，要求政治机构处理关切的问题，或公民直接在选票上提出问题；实行公民投票制，即允许选民对立法提案作出判断，比如，可否发行债券募集资金，以改善公共服务；实施召回制，允许选民要求举行特别的评选会，召回或“罢免”不称职的官员。

第二，民主改革。许多进步人士试图让公民更直接地管理政府机构及政客。主动机制（initiative）和全民公投（referendum）可以直接实现立法的功能，而不需要依靠立法机关。召回制度可以罢免不称职的官员。直接原则允许选民直接投票选出候选人，避免了由专业人士主导的惯例。在俄勒冈州州议员威廉·S·悠伦（William S. U’ren）和他领导的直接立法联盟的努力下，俄勒冈州的选民批准了1902年的投票机制，为公民创造了主动和公投程序，以直接引入或批准提议的法律或宪法修正案，使俄勒冈州成为第一个采用这种制度的州政府。威廉·S·悠伦还协助1908年的修正案通过，使选民有权罢免官员，并在国家一级建立美国参议员和美国总统候选人的大众选举。这些渐进式的改革很快在包括加利福尼亚州、爱达荷州、华盛顿州和威斯康星州在内的其他州运行，今天美国约有一半的州在其州宪法中规定主动机制、公投和召回制度。联邦宪法第十七修正案于1913年获得批准，要求所有参议员由人民选举产生（他们以前由州立法机构任命）。

第三，实施城市改革。以改革为导向的中产阶级选民、学者和对政治机制厌倦的改革者在19世纪90年代开始结成联盟，并在美国城市进行了一系列改革，旨在通过引入科学方法、推行义务教育、实施行政创新来减少浪费和低效率。在密歇根州底特律市，共和党市长黑曾·S·平格里（Hazen S. Pingree）首先组建了改革联盟。之后，许多城市设立了市参考局，研究地方政府的预算和行政结构。在进行城市改革时，进步人士首先攻击“隐形政府”——那种幕后操纵的政治机器破坏民主进程。政客被专业的公务员取代，相应市政府内部行政官员不再受政治风向的影响。进步人士也鼓励地方政府采用科学管理技术，市政厅开始将精准的预算和会计应用于行政管理中。经选举的地方官员以大学教授，工程师和其他专家为顾问，与商人进行合作，进行公益事业的改革。同时，进步人士推动政府更好地参与公共事务，希望能够改善公共服务，建设学校发展强制性义务教育，便利贷款，修路，加强环境保护和卫生服务，推动公共卫生、社会福利、残疾人护理、农业援助和运输安全的改进。

第四，妇女选举权运动。妇女取得选举权也是19世纪初数十年努力的产物，1919年最终批准的联邦宪法“第十九修正案”终于确定了妇女的选举权。爱丽丝·保罗（Alice Paul）和露西·伯恩斯（Lucy Burns）在英格兰参与了争取该国妇女权利的斗争。两人都参加了支持妇女平等的公众活动，因此在伦敦多次被关押。随后，爱丽丝·保罗到美国，于1912年加入美国全国妇女选举协会。1913年，她和露西·伯恩斯成立了国家妇女选举联合会，国会很快也成立了全国妇女党，与国家妇女选举联合会一起游说国会通过宪法修正案。在1916年总统选举期间，妇女运动大力反对伍德罗·威尔逊（Woodrew Wilson）的拒绝支持妇女选举权修正案。他们在白宫前游行示威，最终因阻碍交通而被捕。在美国参与第一次世界大战之际，媒体关于这件事的报道给威尔逊总统施加了压力。1918年初，为了维持战争期间全国统一作战，总统屈服并支持妇女选举权运动，他敦促国会通过这项修正案，作为对战争事业的援助。1919年6月4日，《纽约时报》（The New York Times）报道：经过长期坚持不懈的斗争，女性选举权的倡导者今天赢得了参议院的胜利，以56∶25的投票通过了苏珊·安东尼（Susan Anthony）起草的修正案。

第五，对商业实施管制。进步时代初期，强大的商业集团干预政府决策，大资本家在很大程度上取代了政府作为美国社会的主导力量，这引起了美国人对资本主义放任态度的反思。进步人士认为，政府需要对商业行为进行监管，以确保自由竞争。为此，国会于1887年制定了一部管理铁路的法律——《州际商业法》，并于1890年执行《谢尔曼反托拉斯法》，阻止大公司垄断单一行业。然而，这些法律并没有得到严格的执行，直到1900—1920年，共和党总统西奥多·罗斯福（1901—1909年任职），民主党总统伍德罗·威尔逊（1913—1921年任职）和其他认同进步派观点的人上台执政。今天美国许多监管机构，包括州际商业委员会和联邦贸易委员会，都是在那几年创立的。同时，在各种进步立法下，联邦和州的企业都被要求遵循同等的价格政策，杜绝回扣或其他地下低价交易。随着更严厉的控制措施出台，不法行为举证责任开始由政府转向商业。例如在发生工伤事故时，要求工厂主证明工作场所是安全的，而不是由工人证明受伤不是他们的错。

第六，社会公平改革。资本的垄断带来了巨大的贫富差距，当时私人慈善是解决城市内部收入差距的主要方式，但随着富人移居郊区以及贫民窟的增长，私人机构和市内教会已无力解决城市问题。为此，进步人士倡议出台各种形式的福利立法。如《劳动者报酬法》确保工作场所更加安全，为受伤的工作人员提供救济。《劳动法》在国家和地方都获得通过，以此来保护妇女和儿童，另外还要求学龄段的孩子应该接受基础教育，而不是被迫上班务工。为了确保所有公民都有平等的基本生活条件，天然气和水以合理的价格平等地分配给所有公民。消费者保护也是整个改革运动的一部分，1906年，《纯粹食品和药物法案》要求对肉类和其他产品进行联邦检查，禁止掺假食品或有毒药品的制造、销售或州际运输。进步人士也大力打击卖淫和滥用酒精之类的道德弊病。1910年，美国出台的《曼恩法》，禁止州与州之间贩卖妇女。进步主义者的道德运动促进了联邦政府宪法的第十八修正案的通过，控制酒类生产、销售和运输。

第七，农村改革。1920年底，美国有一半人口生活在农村。他们经历了自己的进步改革。在1910年，大部分农民都订阅了农业报纸，旨在提高农业的生产效率。以前把道路维护交给当地土地所有者负担的做法日渐乏力——尽管铁路系统已经建立，但是仍需要更好的道路体系。为此，1898年，纽约州率先改革，至1916年，道路维修的责任归州和地方政府负担。1910年成立的美国高速公路管理局，资金来源于汽车登记、汽车燃料税以及联邦政府的转移支付。在政府的支持下，1914年改善了240万英里（约等于386万公里）的农村土路，混凝土公路也于1933年首次被使用，到20世纪30年代成为主要的铺面材料。针对农村学校发展滞后问题，进步运动的解决办法是推行现代化学校，由全国师范学院毕业的全职专业教师授课。

第八，教育改革。进步党试图改革地方层级的学校。这个时代以学校和学生数量的急剧增长为主要特征，尤其是在快速发展的大都市。1910年以后，小城市开始设立高中。到1940年，50％的青年人获得了高中文凭。受过教育的中产阶级数量迅速增长，他们一般是进步措施的基层支持者。在进步时代，许多州通过了义务教育法。在教育方面强调卫生习惯的培养，体育和健康教育变得更加重要。

第九，降低关税及联邦储蓄银行的建立。威尔逊总统于1913年10月3日签署的《安德伍德关税法案》，首次大幅度降低了进口货物的税率，旨在降低生活费用。自从安德鲁·杰克逊于1832年否决了国家银行后，美国就没有了一个全面的国家银行体系。1913年12月，威尔逊总统通过了《联邦储备法案》，明确“银行和货币的控制权应由政府掌握”。该法案将该国划分为12个区，每个区都有自己的联邦储备银行，所有这些银行都由联邦储备委员会（今天简称为“美联储”）控制。从此以后，美国恢复了中央银行体系。

二、美国进步时代的财税改革

财税制度联系政治、经济和社会的方方面面，相应成为国家的基本制度体系。进步时代实现了美国财税制度的重构，为美国未来百年的繁荣奠定了稳固的基础。

在20世纪之交，美国的公共财政体制经历了一个显著的、结构性的变革。19世纪末期，美国的主要税制包括：关税以及对烟、酒征收销售税，在1880年，联邦政府90%的收入来源于关税（56%）以及销售税（34%）。

20世纪之初是美国税制改革的敏感期。那时进步主义者正试图用一个更加公平的直接税制度取代以进口关税和消费税为主体的具有间接性和累退性的税制，并于1909年开征了企业所得税。1913年实施的个人所得税法案很快发挥了替代性作用。到1930年，所得税给联邦政府贡献了59%的收入，关税和销售税的占比不到25%。所得税也同时挑战了地方政府的主体税种——财产税。美国税制朝着具有直接性且累进性的所得税方向转变。1919年是美国税收法律与政策发展的关键转折点，在那一年，国会执行了全国性的企业所得税，同年，提出了修宪议案，赋予联邦政府征收个人所得税的权利。在这里我们将对企业所得税和个人所得税分别论述。

（一）开征企业所得税

关于美国联邦政府为什么对公司征税的说法不一。学者们试图从国家立法者的高层政治辩论中找到答案。其中一部分学者认为，民粹主义者和进步人士对于企业权力扩大的忧虑影响着国会领导人和总统威廉·霍华德·塔夫脱（Williarn Howard Taft），希望将税收作为监管工具，从而控制企业经理和资本所有者的财富和权利。另一部分学者认为，当时大多数法学理论家认为公司只是个人的聚集，而不是作为一个独立的法律实体，立法者主要利用公司对股东征税，来增加收入。根据这种观点，公司只是收款代理人或扣税手段。

自美国诞生以来，大型企业公司也有所发展。这些早期的大公司不仅具有提供交通运输等公共服务的职能，还承担着各种各样的地方税负，特别是作为州和地方政府收入来源的一般财产税。20世纪之初，许多大型工业企业合并，垄断特征愈加明显，这种垄断兼并一方面让美国人看到了对公司资本主义的希望，另一方面也带来诸多焦虑。因为大规模的商业企业开始主导美国的法律制定、经济和社会生活。以标准石油公司和美国钢铁公司为首，这种庞大的工业企业在美国公共生活中拥有了巨大的权力和权威。这些大规模的官僚化企业雇用了数十万人，并控制了大量的美国私人财产。事实上，到20世纪20年代末，小型的当地私人家族企业似乎已经不复存在。基于美国长期以来的反垄断传统，批评者把大公司描绘成贪婪的金融大亨，无视法制和普遍的道德规范，贪婪地扩大和巩固其经济帝国。民粹主义者基于深厚的反垄断传统，担心现代商业企业正在迅速消除许多自耕农的传统生活方式，并将他们遗弃。同样，各地的商人也担心垄断力量集中在东北工业精英手中，将威胁到共和国的价值观和自由民主的核心思想。因此，利用税收控制公司资本主义的兴起和日益增长的经济精英力量成为美国政治的当务之急。尽管企业税最终的税负转嫁并不明晰，但是许多学者将企业税视为控制大企业日益增长的权利滥用的一种有效的方式。正如现代学者所指出的那样，关注税收来源及征收便利，意味着企业所得税是对股东财富征税的一种有效且间接的方式。

从税收运作的本质来看，征收企业所得税有两层经济意义。首先，从战后重建的结束至大萧条的开始，美国的经济经历了巨大的变化。大规模的移民、快速的城市化和工业化、快速的经济增长，重新塑造了美国的经济社会。这些结构性变化对于美国公共财政具有重要意义。随着城市工业化的步伐加快，越来越多的产出和收入通过市场，尤其是借助大型工业企业的市场运作来实现。企业的扩张、现金交易的增长、市场主体和社会成员的“致富过程”，是美国现代所得税的重要基础。市场的现金纽带使越来越多的个体从劳动或配置资产等方面获得财富。法律制定者能够轻易地估测日益扩大的税基，因此整个国家的税制结构得以逐渐从对间接税的依赖转向对所得和财富征税的直接税体制上。其次，美国经济结构的转型促进经济组织和管理程序的改变，这赋予了政府当局评估和征收个税和企业所得税一种新的税务处理方式。当收入和经济能力向大机构聚集时，便利了政府对税收收入的鉴别和征收。而且，这些新的庞大的组织实施了更加合理和常规化的会计制度，可较准确地计算出它们的利润和投资回报。虽然这种先进和系统的计算方法本来是用于核算内部生产和分配效率以及吸引额外的金融资本，但这种在收集和处理信息上的革新也帮助税务机关减少征税成本。当美国财政部官员尝试着采用税收扣缴形式时，大型企业的会计记录被证明是非常宝贵的。当大型工业企业日益成为税收收入的重要来源时，这些企业的高度一体化，似乎也缓解了税务机关的行政负担。因为在创建和发展一体化、高效率的商业组织过程中，企业业务经理也为政府税务机关提供了大量的个人所得税信息。简而言之，大规模生产和分配的组织模式及其信息系统便利了所得税的征收。

1909年的《关税法》包含了对以企业形式开展业务的实体征收所得税的内容。当时的《关税法》规定：“所有公司，包括股份制企业、以营利为目的的组织等，在从事商业活动时，需要支付特定消费税。”净收入在5000美元以上时，年平均税率为1％，此法案也适用于在美国从事经营活动的所有外国公司。

企业税对联邦财政收入产生了即时而适中的影响。1910年，企业税收入2100万美元，占总财政收入2.89亿美元中的近10%。虽然企业税增加了一部分财政收入，但是直到第一次世界大战之后，当新的战争税和超额利润税叠加到普通企业所得税上时，商业公司的税款才成为财政收入的重要组成部分。1916—1919年，国会颁布了一系列税收法律，旨在从战争中获利最多的行业和个人中征收税款。1918年，公司利得税和所得税产生了31亿美元的财政收入，此时总财政收入约43亿美元，占总收入的近3/4。其中，引领管理资本主义新时代的大型工业企业，很快成为企业所得税和利得税的最大税源，特别是在“一战”时期。“制造业和机械工业”的企业税收几乎占所有企业所得税收入的一半。1916年，该收入占整个国家税收收入的1/4左右。

（二）开征个人所得税

美国近代开征所得税的时间可以追溯到1913年，但是美国最初推行所得税是在其内战期间。随着美国内战的结束，一方面所得税收入下降，另一方面源于政治势力的反对，所得税在1872年停止征收。之后，美国再一次将收入来源重点放在传统的关税上——对进口物品征收关税。关税在内战结束后的数十年间贡献了大量的财政收入，给联邦政府带来了大量预算盈余。然而，关税引起了紧张的政治分歧，主要表现在深层次的部门利益纠纷。东北部的制造业和中西部的城镇工业中心从高保护主义关税中受益匪浅，而南部和中西部地区的农场以及城镇职工由于购买含有高税负的制造产品而承担大多数的税负。正是由于税负分配不公平，共和党的高保护主义关税引起了包括民主党在内的政治力量的反对。进步主义人士以低关税导致的财政缺口为契机，适时提出所得税议案。在民主党和进步人士的努力下，1913年第十六次修宪赋予议会征收所得税的权利，同年，在参议院多次讨论所得税法案后，1913年9月9日，参议院以44∶37的票数通过了个人所得税法案，随后，众议院于1913年9月29日通过了互让法案，至此，1913年的收入法案在得到威尔逊总统签字后，正式生效。经过多年的政治纠纷与冲突，美国再一次开征了个人所得税。

个人所得税的开征主要有两层意义。第一，弥补了低关税导致的财政缺口。第二，实现直接税税负的再分配。在19世纪以间接税为主的税制下，工人阶层承担了过重的税负，因为作为一名消费者，他们是实际的负税人，运营商通过制造和分配环节将税负转嫁给最终消费者。1883年，纽约州的一名裁缝讲述了关税是如何恶化工薪阶层原本已经糟透的居住环境，“间接税主要由工人来承担，工人需对租金、食品供应等纳税。在我看来，在整个美国，只有工人才是纳税人。”这说明，美国个人所得税的改革不但要满足政府收入的需求，更要考虑平等和社会公正。

推行之初，所得税产生的财政收入微薄，绝大多数的联邦收入主要依靠关税和消费税。对于个人所得税而言，单身人士超过3000美元的收入，已婚夫妇超过4000美元的收入，收取1％的所得税，换言之，单身人士可以免征3000美元以下的收入，已婚夫妇可以免征4000美元以下的收入。个人所得税开征之初的这种免征额很高，因为1913年，美国仅有不足4％的家庭每年收入超过3000美元。当收入超过2万美元时，附加1%的税负。当收入超过50万美元时，附加6%的税负，因此，当收入超过50万美元时，最高的税率仅为7%。在1913年，只有少量的纳税人处于最高纳税级别。但是，第一次世界大战彻底改变了个人所得税的相关规定，从1916年的《收入法案》开始，国会降低了免税额，并大幅度提高了税率。在第一次世界大战期间，免税额下降到1000美元（已婚夫妇为2000美元）。对于免税额以上的4000美元收入，税率飙升到6％；超过4000美元的所有收入，征税12%，附加税率最高可达65％。几乎1/5的家庭支付所得税（征税之初是不到2%），高收入阶层（收入超过100万美元）的实际税率高达65%。

（三）预算改革

美国公共预算改革运动最早出现于20世纪初的纽约市，并随着1921年《预算与会计法》的通过和执行而在全国推行。在19世纪70年代，纽约有343万多人口，成为美国第一个步入现代化大都市的城市。1898年，合并后的纽约市的支出是纽约州的5倍，比其他所有州的总和还要多1/3，几乎比联邦政府的支出多1/7。同时，它的债务总和也超过了其他所有州的总和。因此，管理如此庞大的财政收支，无疑是一项巨大的挑战。1905年2月，纽约市长组建了税收与财政顾问委员会，1906年，市政研究局在对卫生局全面调查后，发布了《制定地方预算》的最终报告，在报告中建议卫生局采取职能划分、会计分类和常规记账方式。1907年，市政研究局为4个主要部门准备会计分类方案，结果1908年出台的城市预算成为美国以部门职能系统分类为基础的预算。市政研究局继续将预算改革推进到全美的各级政府中。行政预算要求州政府各部门的负责人向州长提交来年预算需求的逐项评估，州长可以就这些评估举行公开听证会，随后向立法机关提交一份预估收支的综合预算计划。1911—1919年，44个州通过了预算法，到1929年，除阿肯色州外，每个州都采纳了基于行政模型的预算制度。

州一级的预算为联邦预算改革提供了经验和样板。美国内战后的几十年，联邦政府处理大量的商业申请，而政府部门行政效率的拖沓和混乱，引起了诸多抱怨。1887年，参议院成立了行政部门工作方法调查与检查特别委员会。国会成立了行政部门法律地位联合调查委员会，以提高政府的效率。总统也有所行动，1909年，威廉·塔夫脱就任总统后成立节约与效率委员会，邀请著名的市政预算专家克利夫兰（Stephen leveland）任主席，该委员会将预算作为改革的核心，随后提交《国家预算的必要性》报告。预算改革并没有得到国会和下一任总统威尔逊的支持，但克利夫兰等人并没有放弃预算改革的初衷，成立了政府研究学会，继续推行预算改革。在威洛比（William Willoughby）等人的努力下，1921年6月1日，哈定（Warren Harding）总统签署了《预算与会计法》，该法赋予总统编制预算并向国会提交年度预算的职责。《预算与会计法》的颁布标志着美国终于在联邦层面构建了现代意义上的公共预算制度。

专栏

税收、预算制度的进步与美国现代财政制度的成形期

“进步时代”也是美国现代财政制度的成形期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想象得出的名目都可用来向民众征税。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。

在进步时代，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。

在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然，引入所得税曾遭到保守势力的顽强抵抗。最耸人听闻的说法是，所得税体现的是共产主义和社会主义的原则。最高法院也宣布这种税违反美国宪法。但到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第十六条修正案，“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”。

相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势：一是简单，用一个税种替代了—批税种；二是公平，税负是依据经济能力分配的；三是高产，这一类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战，急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事实上所有发达国家都或早或迟经历了引入所得税的过程。现在，所得税在所有这些国家都是最重要的税种。

在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。马寅初先生1914年在其英文著作《纽约的金融》中指出了这些制度缺陷。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。

人们对腐败的厌恶和愤怒成了改革的动力。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”（the Brookings lnstitution）便是由它演变而来的。这些预算改革者指出，预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”（invisible government），而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”（irresponsible government）。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”（visible government）。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”（institutional method of control without violence）。改革派的意思很清楚，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和阶级冲突。

那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？弗里德利克·克莱文兰德（Federick A Clveland）1915年在他的《美国预算观念的进化》（Evolution of the Budget Idea in the United States）一书中，提出了以下几条：

第一，它是—个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。第二，它是—个统一的计划，包括政府所有部门的开支。第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。第六，这个计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

注：引自王绍光著，《美国进步时代的启示》，中国财政经济出版社，2002