第一节 中国与西方援非历史阶段演变

本书对中国与西方对非洲援助的研究，限于第二次世界大战结束至今的时间范围内。因此，对中国与西方对非洲援助的历史阶段划分也基于这一时间段内。中国与西方对非洲援助的历史基本与双方对外援助的历史相一致。

一 中国对外援助阶段与援非历史阶段

关于中国对外援助历史阶段，国内外学者基于不同的时间，从不同角度出发有多种划分。周弘在《中国对外援助与改革开放30年》一文中认为，中国对外援助大致分为三个历史阶段：第一个阶段始于新中国成立初期，主要经历了爱国主义与国际主义统一和计划经济条件下中国对外援助的实践；第二个阶段始于改革开放初期，主要经历了新形势下中国对外援助新的认识和政策调整；第三个阶段始于21世纪初，主要基于进入21世纪以后，中国与世界对外援助的活跃形势，特别是《中国对非洲政策文件》(2006年1月) 和中非合作论坛北京峰会 (2006年11月) 的召开及其推出的“八项措施”。李小云、唐丽霞、武晋编著的《国际发展援助概论》一书将中国对外援助分为六个阶段：第一，起步阶段 (1950~1963年)，以初步形成援外方针政策和管理体制为标志；第二，发展阶段 (1964~1970年)，以中国提出“八项原则”(内容见后——笔者注) 及其实践为标志；第三，高峰阶段 (1971~1978年)，以中国援外数量、规模和范围扩大为标志；第四，调整阶段 (1979~1994年)，从援助规模、布局、结构和管理体制等方面进行调整；第五，改革深化阶段 (1995~2005年)，援外方式和资金多元化的深化改革，援外成为带动中国企业参与国际合作的重要渠道；第六，全面推进阶段 (2006年至今)，以《中国对非洲政策文件》的发表和“八项措施”(内容见后——笔者注) 的提出为标志。石林主编的《当代中国的对外经济合作》一书将1980年代 (含) 之前中国的对外援助分为四个阶段：一是初始阶段 (1950~1963年)，主要经历新中国成立初期对朝鲜、越南的援助以及“万隆会议”后对亚非民族主义国家的援助；二是发展阶段 (1964~1970年)，主要经历“八项原则”提出后中国对外援助的迅速发展；三是急剧增长阶段 (1971~1978年)，主要经历对外援助规模急剧扩大以及被迫停止对越南和阿尔巴尼亚的援助等；四是调整改革阶段 (1979年以后)，主要经历对外援助工作的方针和援助结构进行反思和调整。

对中国援助非洲的历史阶段，也呈现不同划分。吴兆契主编的《中国和非洲经济合作的理论与实践》一书将中国对非洲援助划分为三个阶段：一是初期阶段，经历万隆会议召开为中国援助非洲奠定基础，1956年中国援助埃及，1963年中国宣布对外援助“八项原则”；二是发展阶段，主要经历60年代中期到70年代中期中国对非援助的发展，中国与诸多非洲国家建立经济技术合作关系；三是调整、改革、稳定阶段；主要经历中共十一届三中全会后中国同非洲国家经济关系的调整和对外援助政策与方式的调整、改革。黄梅波、郎建燕在《中国的对非援助及其面临的挑战》一文中将1956年以来的中国对非援助划分为两个阶段：第一阶段是新中国成立至1978年改革开放；第二个阶段是改革开放至今 (即2010年)。

上述各种划分尽管切入点不同，但在主线上都有一致性。比如都考虑到新中国成立初期阶段、发展阶段、改革阶段等。中国对非洲援助作为中国对外援助的重要组成部分，其阶段性与中国对外援助的阶段性基本上是一致的。

笔者以为，鉴于援助与国家利益紧密结合的特性，特别是在新中国成立之初的10年里，尽管中国物质资料还相当匮乏，但西方国家政治上的打压和经济上的封锁，使得这一时期的中国对外援助与新中国的命运紧密联系在一起。其中，1950年代初中国对朝鲜和越南的援助，以及这一时期对其他社会主义国家的援助就是例证。可以说，1950年代的中国援助一开始就与中国所处的国际环境和相关国家的关系联系在一起。从这个意义上说，中国对非援助的各个阶段是与中非关系的发展阶段联系在一起的。

中国对非援助与中非关系共同经历了四个阶段的发展。第一阶段：从1949年10月1日中华人民共和国成立到1956年5月30日中国与埃及建立外交关系之前，是中非双方探索和开创中非关系新纪元的初始阶段，也是中国对非援助的准备阶段。这一阶段，新中国的成立和万隆会议的召开为中国援非提供了最初条件。1949年10月1日，毛泽东主席在宣告中华人民共和国中央人民政府成立的公告中宣示：“凡愿遵守平等、互利及相互尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。”在1954年9月召开的第一届全国人大第一次会议上所作的《政府工作报告》中，周恩来总理表达了与非洲国家“发展事务性的关系，以增加互相的接触和了解，并创造建立正常关系的有利条件”的愿望。1955年的亚非会议 (又称“万隆会议”)《最后公报》通过的“十项原则”融合了中国首先倡导的“和平共处五项原则”，为后来中非关系的发展奠定了原则基础。亚非会议使中国“同许多亚非国家建立了初步的相互了解”,而且重要的是，《最后公报》中还包括了有关亚非“经济合作”的决议。这些都为中国向非洲国家提供援助奠定了基础。

第二阶段：从1956年5月30日中国与埃及建交，至1983年1月中国提出对非洲经济技术合作的四项原则之前，是中非关系迅速发展与奠定基础的时期，也是中国对非洲援助正式开启并快速发展的时期。本阶段中非关系在形式上发生了质的飞跃。中国与埃及建立外交关系，标志着中国与非洲国家的关系由民间走向政府间的官方，由一般性关系上升到主权国家间关系。以中埃建交为起点，贯穿20世纪六七十年代，中国与非洲国家的建交可谓“连绵不断”，截至1983年1月 (含)，与中国建交的非洲国家已有46个。1956年为支持埃及收回苏伊士运河的合法斗争，中国向埃及提供2000万瑞士法郎现汇无偿援助。之后，中国对阿尔及利亚的民族解放战争予以支持，并提供经济和军事援助，还对几内亚提供了援助。1963年12月14日至1964年2月4日，周恩来总理访问非洲10国期间，提出中国政府对外经济技术援助的“八项原则”：

第一，中国政府根据平等互利的原则对外提供援助，从来不把这种援助看作是单方的赐予，而认为援助是相互的。

第二，中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权。

第三，中国政府以无息或者低息贷款的方式提供经济援助，在需要的时候延长还款期限，以尽量减少受援国的负担。

第四，中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路。

第五，中国政府帮助受援国建设的项目，力求投资少，收效快，使受援国政府能够增加收入，积累资金。

第六，中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价。如果中国政府所提供的设备和物资不合乎商定的规格和质量，中国政府保证退换。

第七，中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术。

第八，中国政府派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和享受。

“八项原则”是中国对非洲援助走向正式、规范的重要标志。直到1980年代初，中国向绝大部分非洲国家提供了包括工业、农业、交通运输、文化卫生和体育等多方面、多领域的真诚援助。其中，70年代坦赞铁路的建设是中国援助非洲的标志和丰碑 (见本书后续内容)。截至1980年，中国已与44个非洲国家签订经济技术合作协定。基于冷战环境的影响，这一阶段中国对非援助的基本特点是以政治意识形态为主导，以单向经济援助为特征。

第三阶段：从1983年1月中国提出对非洲经济技术合作的四项原则至2000年10月中非合作论坛成立之前，是21世纪国际政治多极化趋势和经济全球化迅猛发展时期中非关系的调整过渡阶段，也是中国对非援助政策调整、援非方式趋于互利多元化的时期。

20世纪八九十年代是国际政治、经济环境发生深刻变迁的时代。冷战的结束加快了经济全球化、区域化和一体化趋势。其间，欧洲联盟成立(1993年11月)，具有广泛代表意义的区域合作组织如亚太经济合作组织(1989年11月)、北美自由贸易区 (1992年8月) 和环印度洋地区合作联盟 (1997年3月) 等也相继成立，非洲统一组织加速向非洲联盟过渡。在此国际环境下，中国和非洲都经历了重大调整与转变。中国开始奉行独立自主的外交路线，不再突出意识形态，强调“谁搞霸权主义就反对谁”。经济建设成为“解决国际国内问题的基础”。非洲方面，1990年7月召开的第26届非统组织首脑会议确定：今后非洲国家工作重点将转向经济方面，努力加强区域合作和实现一体化。这一时期，覆盖西非、北非、中部非洲、东非及东南非和南部非洲的主要地区性合作组织也相继成立。

本阶段，随着中非关系的调适，中国对非洲援助也经历了调整改革的过程。1982年底至1983年初中国领导人访问非洲时，提出“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”的中非经济技术合作四项原则。1992年中国国家主席访问非洲时提出的6项原则中，在强调支持非洲国家维护主权和反对外来干涉的同时，重点提出支持非洲实现一体化和中非间发展形式多样的经济合作等内容。1996年中国国家主席访问非洲6国时，提出了“真诚友好、平等相待、互利互惠、加强磋商、面向未来”的加强中非关系的五点建议，得到非洲国家的广泛的认同。五点建议完全超越了政治制度和意识形态，从政策或认识层面完成了中非关系从注重政治意识形态向发展经济和互利合作关系的过渡。80年代，在力所能及的前提下继续对非洲提供无偿援助的同时，中国与非洲开始探索并逐步实践新的援助形式与方式，其中能够带来互利互惠的承包工程、劳务合作、合资和合营等成为最早探索改革的方向。除双边合作外，还通过第三国和联合国等国际组织进行多边互利合作。90年代，在“两种资源”和“两个市场”战略下，中国进一步将援非形式与中非在贸易、投资和减债等领域的合作结合在一起，使中国对非援助呈现出全新局面 (参见后续内容)。

第四阶段：以2000年10月“中非合作论坛”成立为标志，中非关系进入全方位、机制化的新型战略伙伴关系时期，中国对非洲援助纳入中非合作论坛机制化框架。其特点是：第一，明确战略关系定位。按照合作论坛《北京宣言》的精神，中非双方决定在21世纪进一步巩固和拓展中非在各层次、各领域的合作，在“南南合作”的框架内建立长期稳定、平等互利的新型战略伙伴关系。第二，规划和制定发展战略关系的具体内容。包括第一次部长级会议以来的《中非经济和社会发展合作纲领》和后续行动计划，以及2006年11月北京峰会和2009年11月第四次部长级会议上中国领导人提出加强中非合作的两个“八项措施”。第三，建立保证战略关系长期发展的机制。即每三年举行一次部长级会议，每两年召开一次高官会。本阶段中国对非洲的援助形式更加多样，运作更加稳定、成熟，互利互惠特点突出，可持续性更强 (具体参见第六章第二节内容)。

二 西方对外援助阶段与援非历史阶段

西方对非洲援助是国际援助的重要组成部分。如果以第二次世界大战结束划界，对当代国际援助的阶段划分可以有多个不同角度。本节内容主要从特定的国际政治、经济环境入手，分析国际援助和国际对非洲援助的发展阶段。

第一阶段：从第二次世界大战结束到1950年代末，是国际援助兴起的阶段，也是冷战政治开始影响西方援助的阶段，西方对非洲援助同时受到这两个因素的影响。二战刚结束时，包括英国、法国等老牌殖民国家在内的世界经济遭到严重破坏。早在1942年1月，包括苏联在内的26个联合国家便发表共同宣言，强调经济合作的必要性。1945年布雷顿森林体系框架下成立的“国际货币基金组织”和“国际复兴开发银行”(世界银行)，成为国际多边援助的最初框架。1947年美国开始执行的“马歇尔计划”(Marshall Plan，或称“欧洲复兴计划”European Recovery Program) 是战后最早的双边援助计划。在“马歇尔计划”下，1948~1952年美国总计拨款131.5亿美元，其中英国32亿美元，法国27亿美元，意大利15亿美元，联邦德国13.9亿美元，四国共获全部援助总额的60%。据统计，“马歇尔计划”实施后，西欧国家的国民生产总值增长25%，其中英、法、意三国的工业生产到1952年时分别比战前增长13%、29%和48%。正是在“马歇尔计划”成功的鼓舞下，1949年美国当选总统杜鲁门在就职演讲中宣布，将对外援助作为美国外交政策的组成部分。1950年6月，美国第81届国会第二次会议通过《对外经济援助法案》，确定援助经济不发达地区开发资源和改善当地劳动、生活状况。1950年代后半期，随着欧洲国家经济状况的好转，欧洲共同体开始对外提供援助。

这一时期，国际对非洲援助基本处于起步阶段。从1940年代至整个50年代，非洲大陆取得独立的国家仅有埃及、几内亚、加纳、利比里亚、利比亚、摩洛哥、苏丹和突尼斯等8个国家，因此国际援助在非洲的选择限于少数国家。1957年欧洲经济共同体成立时，为了保持和协调与20多个海外殖民地 (多数在非洲大陆) 的关系，当时共同体成员国在制定《罗马条约》(Treaty of Rome) 时，制定了“欧共体与海外国家和领地联系专约”，主要内容为：欧共体成员国以相互间的贸易条件与联系地区进行贸易，联系地区之间也应按照同样条件进行贸易；欧共体承诺取消从联系地区进口产品的所有关税；欧共体设立“海外国家和领地发展基金”即“欧洲发展基金”(EDF)，作为对海外国家和领地发展的投资援助。这一时期美国对非洲的援助主要着眼于自身战略利益，在地缘和政治、军事上与苏联进行争夺，在经济和政治上与英国和法国等老牌殖民国家争夺在非洲的影响力。在此期间，美国给一些非洲国家提供了军事和经济援助。埃塞俄比亚是接受美国军事援助最多的非洲国家，双方曾签订《共同防御援助协定》。根据美国总统杜鲁门提出的《第四点计划》(1949年), 1950~1955年6年间美国与利比里亚签订8个、同利比亚签订14个经济技术合作协定和换文。1946~1948年美国对非洲的援助为760万美元，1953年为2720万美元，到1958年时增加到9970万美元。伴随着苏联和美国势力的渗透和英语非洲和法语非洲独立运动的发展，英国和法国更加担心失去在非洲的影响力，于是援助成为两国维系在非洲传统影响的重要手段。从1950年至1955年，美国和法国分别援助非洲39.61亿美元和23.25亿美元，英国援助8.88亿美元，整个经济合作与发展组织援助非洲78.97亿美元。

第二阶段：1960~1970年代是冷战进一步加剧、国际援助深化发展的阶段，也是西方对非洲援助快速发展的阶段。到1960年代，美国与苏联争夺霸权的格局基本形成，第三世界不结盟运动和“77国集团”兴起，亚洲、非洲和拉丁美洲的民族独立运动进入高潮。为进一步加强对第三世界“中间地带”的争夺、影响和控制，这一阶段国际援助的重要变化是在规模和范围上都有所扩大，呈不断增加趋势，这一趋势一直贯穿整个六七十年代。非洲国家独立高潮的出现也为国际援助非洲提供了机遇，从1960年到1979年，非洲共有41个国家取得独立。欧洲共同体于1963年和1969年分别与18个非洲国家签订了两个《雅温得协定》，在强调贸易、金融和技术合作的同时，对非洲援助不断加强。1975年2月28日欧共体9国与46个非加太国家在多哥首都洛美签订了第一个《洛美协定》(Lomè I), 1979年10月签订第二个《洛美协定》(Lomè Ⅱ)。在关注贸易问题的同时，《洛美协定》框架下对非、加、太国家 (非洲、加勒比和太平洋国家) 的援助进一步增加。从1960年代开始，联合国推出“发展十年”决议。1961年推出的第一个“联合国发展十年”号召帮助发展中国家实现自主经济增长和社会发展。1970年的第二个“联合国发展十年”的目标是推动经济特别是发展中国家经济持续增长；确保较高生活水平和缩小发达国家与发展中国家的差距等。这些十年计划从客观上推动了国际援助的发展，也推动了对非洲的援助。从1960年至1970年经合组织对非洲的援助趋势看，美国、英国和法国的援助比较稳定持续，德国对非洲援助经历了急剧增加的过程。1960年和1961年德国对非援助分别为283万美元和873万美元，1962年急剧增加到6408万美元，此后至1970年处于持续增长期。日本对非援助由1960年的6万美元增加到1970年的845万美元 (见图2-1)。

第三阶段：1980~1990年代是美苏由对抗走向缓和、国际政治环境出现新的变化、国际援助政策和方向趋于调整的阶段，也是西方对非洲援助作出调整和重新认识的阶段。尽管在80年代冷战尚未结束，东西方对立仍然存在，但西欧国家经济的发展和第三世界发展中国家的兴起，已经在一定意义上改变了世界经济、政治的单一性两极格局。1990年代，经济全球化、区域化迅速兴起，世界经济合作与发展的新方向和角色的多元化趋势在很大意义上决定了国际援助的丰富和发展，也影响到西方对非洲援助的趋势和方向。这一阶段西方援非调整主要表现在：其一，开始从经济、政治上规范包括非洲国家在内的发展中国家。在经过1970年代石油危机后，进入1980年代时的西方国家和发展中国家经济都遇到困难，国际货币基金组织和世界银行给非洲国家提出结构调整方案。从90年代初起，为促进西方价值的广泛胜利，西方国家开始对援助附加民主、良政和人权等政治条件。在1990年6月法非首脑会议上，时任法国总统的密特朗宣布：法国将把对外援助与民主改革和尊重人权联系起来。同时，法国也将对中等收入国家的减债与民主选举联系起来。从80年代末到90年代初，法国先后对贝宁、中非、扎伊尔(现为刚果民主共和国)、多哥、尼日利亚和乍得等非洲国家的援助附加政治条件。同样在1990年6月，英国外交大臣在讲话中谈到：英国鼓励多元的、尊重法规、尊重人权和市场原则的国家。英国将不会对实行压制政策、管理腐败和缺乏信任度的经济制度的国家提供援助。从1991年到1995年，英国先后对索马里、苏丹、马拉维、塞拉利昂、尼日利亚、肯尼亚和赞比亚等非洲国家的援助施以政治条件。其二，到90年代中期之后，传统上一直侧重对非洲援助的欧盟，其援助战略方向也发生变化，对非洲援助有所减少。其特点：一是冷战结束后将援助重点转向东欧国家；二是欧盟在外部世界的利益较冷战期间普遍扩大；三是经过80年代非洲经济危机后，欧盟对非洲的兴趣有所减少。欧盟援非战略的变化也体现出整个西方援非战略的变化。从经合组织统计数据可以看出 (见图2-2)，西方国家对非洲的援助在1990年达到158.26亿美元，之后各年便迅速下降。其三，80年代中期后新自由主义理论和“华盛顿共识”的实践，使西方对外援助出现一些新的理念 (如良政和可持续发展等)，更多从受援国治理的角度衡量和看待援助 (参见本书第一章第二节)。

第四阶段：进入21世纪以来，随着国际社会对资源需求的提升、国际反恐和应对非传统安全问题，以及全球化、一体化迅速发展等形势的发展，同时随着中国、印度等新兴经济体与非洲关系快速发展以及非洲战略地位的提升，以联合国千年大会和“千年发展目标”的提出为标志，西方国家通过欧盟、八国集团峰会等平台重新重视并加大对非洲的援助力度。这一阶段的国际援助更关注非洲的人类安全和民生问题 (本阶段内容参见第六章第三节第一部分)。