第一章 理论篇

政府机关工作效率标准研究

政府机关工作效率标准的拟订和检查，即绩效管理，是一项极为复杂的系统工程。1999年初，国务委员兼国务院秘书长在中国行政管理学会呈送的一份报告上批示：“建议行政学会与人事部、中编办研究，在适当时候对机关工作效率拟订标准，进行检查，是一件很有意义的事情，也是为机构改革提供根据。”中国行政管理学会即与有关部门成立了联合课题组，课题组由学会和人事部、中编办、北京大学、中国社会科学院、国家信息中心、中国国际工程咨询中心等单位的同志组成。

本文试图提出适用于建立我国政府机关的绩效评估标准的基本原则、指标设置方法、指标体系要素要求等。目前此项研究还是初步的和阶段性的。建立全面科学有效的绩效管理是一项渐进工作。

一 “政府机关效率标准”的涵义与实践意义

政府机关工作效率标准，是政府管理过程中监测、考察、衡量、评价机关绩效的一种“指示标的”“前进方向”。现代政府管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效，必须首先了解现有绩效水平，要评估绩效高低就需要建立评估的标准。没有标准就不能测定，不能测定，就无法改善。抓住了标准就是抓住了改善行政管理的“牛鼻子”。

效率标准体系不是孤立的，它是行政管理大系统中的一个组成部分，与绩效评估体系有机联系，是绩效管理制度的核心。效率标准体系是动态的，是随着社会经济政治文化的变化而变化的，特别是随着行政管理体制改革的深化而不断变化，研究机关效率标准必须与时俱进、不断创新。因此，本课题组把“政府机关效率标准”放在行政管理现代化的大视野中进行分析，放在绩效管理的范畴来研究，且把侧重点放在总结国内外有关经验，提出进一步研究的思路上，而不是也不可能给出一堆没有操作价值的所谓具体评判“指标”。

政府机关效率，是行政管理学100多年来研究的老问题。但是，随着人类社会现代化的推进，近30年来，这方面的研究取得了突破性进展。理论创新的重要成果之一就是确立了“政府绩效”这个范畴。西方国家又称“公共生产力”“国家生产力”“公共组织绩效”“政府业绩”“政府作为”等。它是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。政府机关工作效率分为宏观、中观和微观三个层次，其绩效要求是不同的，但有一点在当代国际行政管理实践中是形成共识的，即“三E”标准：经济、效率和效益（这三个词在英语中都是以E开头）。“三E”涉及政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。政府部门从事管理活动耗费的人力、物力、办公设施和设备等是投入；获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金就是成本；产出既可以是决策活动的产出，如出台的法规实施细则和计划，又包括执行活动的产出，如建设项目的审批、违规企业的处罚、新技术的推广等；效益则主要体现为社会经济等方面环境的改善，企业和公民满意程度，人民生活的舒适程度等。

制定政府工作效率标准并以绩效评估为重点进行绩效管理，对提高政府绩效具有重要的作用和意义。

（一）绩效管理为行政管理体制改革提供了技术支持

传统行政模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制度、重“过程”而轻“结果”取向的管理机制等，是其主要特征。行政管理体制改革的新理念是主张公共服务市场化、社会化，强调权力非集中化，“结果为本”和“服务为本”等。任何新理念都必须有相应的技术支撑才能付诸实践，而绩效管理为许多公共管理的新理念提供了有力的技术支持。

首先，绩效管理以“结果为本”的理念作为基础。传统政府管理的特征之一是忽视结果：（1）关注的焦点是投入要素，预算与工作结果没有很好地联系起来；以组织活动的数量和规模为判断工作成绩的标准，忽视这些活动所产生的实际效果。（2）过程取向的控制机制，即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果，导致按命令行事的心态。（3）规则为本的服从意识，即评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标的贡献，而是看他们能否严格遵守规则。公共管理新理念之一是结果为本的管理。结果为本的管理要求“按效果而不是按投入拨款”，而按效果拨款的前提是对结果（绩效）的科学测定。传统行政管理模式“由于不衡量效果，也就很少取得效果”。反过来说，现代管理要取得效果，就必须对结果进行科学的量度。

其次，绩效管理以市场机制作为依据。传统政府管理模式的基础是对公共服务的垄断，而政府服务中的市场机制则是公共管理主要的新理念之一，是国际盛行的新公共管理模式的核心内容。市场机制主要是竞争机制，即公私组织之间、公共组织之间的充分竞争。绩效管理对政府部门竞争机制的意义主要体现在两个方面：在政府服务机构与公众的关系上，绩效管理通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息，引导公众做出正确的选择，从而对政府机构形成压力，迫使它们提高服务质量和效率；在政府部门内部，绩效管理和在此基础上的横向、纵向比较有助于形成一种竞争氛围，同样会起到提高服务质量和效率的效果。

再次，绩效管理以下放权力为取向。传统行政模式权力过分集中和死板的规章制度压抑人的积极性与首创精神，最终导致效率低下。公共管理的新模式要求分权，“从等级制到参与和协作”。是否敢于放权并不完全取决于领导的“开明”，它取决于许多要素，其中之一是绩效可以得到测定和展现的程度。如果放权意味着对下级的绩效失去监测和控制，再开明的领导也不敢掉以轻心。作为组织绩效的系统测定和展示，绩效评估为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段，从而为分权化改革提供了基础。

（二）绩效管理在行政管理实践中具有重要功能

从国际经验来看，政府机关绩效管理在实践中具有五个重要的作用和功能：（1）绩效管理的计划辅助功能——管理计划和具体目标的确定要参照多方面的信息，其中之一是有关部门前一阶段的绩效状况。绩效管理满足了这方面的信息需求，某一阶段的评估结果为下一阶段计划的科学制定提供了基础。（2）绩效管理的监控支持功能——行政管理工作走出计划而进入实施阶段后，必须时时对执行情况进行严密的监测，如发现背离计划的情况，就要预测它的可能后果并采取相应的控制措施。绩效管理在这里的作用主要表现在，为评估而拟定的绩效标准及据此收集的系统资料，为监控提供了一个重要的、现成的信息来源。（3）绩效管理的促进功能——测量自己工作效果的组织，即使未把拨款或报酬同效果联系起来，也会发觉测量得到的信息会促使自己发生变化。（4）绩效管理的激励功能——美国学者曾引用许多实践案例，对绩效管理的激励功能做了这样的说明：若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不奖励成功，就可能是在鼓励失败，鼓励失败的结果是产生荒谬的刺激，导致组织绩效每况愈下。（5）绩效管理的资源优化功能。在缺乏关于效果的客观资料的情况下，当政治领导人在决定加强某个领域的工作时，往往不知道把新增加的资金投向何处；当他们在削减预算时，又不知道削减的是“肌肉”还是“脂肪”。绩效管理有助于科学设定目标并根据效果来配置资源。

（三）绩效管理有助于改善政府形象

绩效管理有助于提高政府依法行政的自觉性，形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。首先，展示成果能赢得公众的支持和理解。绩效评估是向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对政府的支持。实践表明，如果把绩效与政策紧密挂钩，某些不受欢迎的措施（如增税）也可以得到公众的理解。其次，展示绩效状况能推动公众对政府的监督。许多政府部门的服务处于垄断地位，无法同其他地方或部门比较——公民不能体验其他部门的服务，甚至不能直接体验本地区的服务（如消防、警察等纯公共物品）。绩效评估的实质是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开。因此，评估和公布绩效状况是公众“体验服务”的一种方式，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。再次，通过绩效评估能帮助提高政府的信誉。绩效评估并不只是展示成功，它也暴露不足。暴露不足并不一定损害政府部门的信誉。相反，它有助于提高政府的信誉，因为它让公众看到了政府为提高绩效而做出的不懈努力。

二 政府绩效管理的国际实践

政府绩效评估的大规模实践始于20世纪70年代初期。1973年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使政府机构绩效评估系统化、规范化、经常化。有关部门据此设计了3000多个绩效示标，由劳工统计局收集雇员在200人以上的联邦政府机构的产出、劳工投入、劳工成本等方面的信息。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。当时遇到的主要问题有：管理者使用绩效评估改进工作的积极性不足；示标体系和评估方法的设计缺乏经验基础和有力的技术支持，科学性不足；对结果方面的测定没有得到充分的重视；特别是由于“水门事件”的影响，绩效评估无法得到持续性的政治支持。直到1993年初，由副总统戈尔挂帅的研究组提出了《国家绩效评鉴报告》，才成为克林顿政府行政改革的总蓝图。戈尔报告强调对公共服务结果和效果的衡量，提出了相应的行动计划：（1）所有联邦政府机构应着手发展与运用可测量的目标，并且报告施政成果；（2）所有联邦政府机构必须澄清联邦计划的目标；（3）总统应与各部会首长签署绩效协议书；（4）对服务质量优秀的政府机构，应颁发国家质量奖。1993年7月，美国国会通过了《政府绩效和结果法》，该法的立法要旨为：（1）全面要求联邦机构对项目的结果负责，以改进美国民众对政府的信心；（2）推动一系列从目标设定、绩效测量到结果公开的试验计划，以改进项目的绩效；（3）推动重视成果、服务质量与顾客满意度的新焦点，改善项目效果和公共责任。为贯彻落实以上要旨，该法要求所有联邦机构制定五年战略规划，明确各自的使命和长期工作目标；制定年度绩效计划，明确为实现长期目标采取的重大措施和绩效测量标准；提出年度绩效报告，评估各自的绩效状况并向国会和公众公开。为推动政府机构绩效评估，国家绩效评鉴小组下设了专门的绩效评估研究组，定期发布研究报告，总结绩效评估的情况并提供技术上的指导。布什接任总统后，联邦政府管理改革的标牌不断翻新，但绩效为本的管理原则没有改变。布什明确指出：“政府应该是结果导向的，它不由过程而由绩效引导。”他所确定的政府改革三原则为“以公民为中心，以结果为本，以市场为基础”。针对克林顿改革的进展和局限性，布什政府提出2003年预算新格式，强调绩效与预算紧密挂钩，力图从资源配置方面推动部门绩效的提高。美国州和地方政府也是公共组织绩效评估的积极实践者。除仿照联邦政府的绩效与结果法制定长期规划、年度计划和绩效报告外，许多州和地方政府在绩效评估方面有所创新。佛罗里达州成立“政府对民众负责委员会”，于1994年颁布《政府绩效和责任法》，用三年时间研讨，制定出《佛州绩效标杆报告》。为了让市民了解市政绩效，宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效，以精确的量化指标显现出来，形成“政策绩效指标体系”。

20世纪80年代以来，在当代政府改革的浪潮中，特别是在“新公共管理”改革模式的影响下，政府绩效评估受到极大的重视和青睐。英国在这方面起了带头作用。政府绩效评估始于1979年的“雷纳评审”。雷纳是撒切尔上台后任命的效率顾问，雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来，政府机关内部的评审又发展到由社会进行评估。评估内容侧重于顾客服务和质量，评估主体突出公民和服务对象，评估结果公开化并直接向公民和服务对象负责。改革的核心是公共服务的非垄断化，通过合同外包、特许经营、市场检验等方式推动公共组织和私营部门之间的竞争，通过客户竞争、内部市场、标杆管理等方式推动公共机构之间的竞争。在所有的竞争安排中，管理和服务提供机构的绩效评估都是不可或缺的构成部分。1986年，英国政府各部门为评估拟出的绩效示标总数为1220个，1987年这一数字上升到1810, 1989年，绩效示标总数达到2327，三年翻了一倍。

除英、美之外，政府绩效评估在其他国家也得到广泛的应用。比如，荷兰新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。澳大利亚的公共组织绩效评估成为政府行政改革的一个重要组成部分，并且与具体的改革计划和措施融为一体，如财务管理改进计划、项目管理和预算改革、国有企业的民营化改革等。设立绩效示标和制定绩效评估方案成为每个政府机构工作计划的一部分，这些将正式列入各部门的年度预算文件并公开发布，绩效评估的结果对各部在与财政部预算谈判中的地位将发生重要的影响。据经济合作与发展组织统计，公共组织绩效评估在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等国家都得到广泛应用。鉴于各国政府对绩效评估的迷恋，西方学者惊呼“绩效评估国”正在取代“行政国家”。一位英国专栏作家对此感叹道：“我们已经生活在这样一个时代：一个东西若不能测量，那它就不存在。”

从发达国家的实践情况来看，当代政府绩效管理体现出以下主要特点和发展趋势。

（一）绩效评估的制度化、法制化

首先，绩效评估成为对政府机构的法定要求。美国的《政府绩效和结果法》《以绩效为基础的组织典范法》，荷兰的《市政管理法》等，都以法律的形式要求政府部门进行绩效评估。英国和澳大利亚等国家则主要以管理规范的形式，使组织绩效评估成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估。其次，制度化还表现为绩效评估机构的建立与完善。除各政府部门根据预先确定的标准和程序进行自我评估外，多数国家还确定了独立机构，一方面对各部门的绩效评估结果进行整合汇总，以便公众比较评价，另一方面有选择地独立对一些部门的绩效进行评估，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。比如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负责地方政府的绩效评估。在美国，联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，总审计署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布评估结果。

（二）绩效管理的规范化

首先，规范化表现为绩效评估内容规范化。公共组织绩效评估主要围绕上面提到的经济、效率、效益三大“E”展开。鉴于政府部门的公共性质，近年来公正（Equity）问题得到越来越多的关注，它侧重政府部门的工作过程而非结果，评价的是工作程序的合法性和公正性。虽然政府部门的职责和工作性质千差万别，但其经济、效率、效益和公正性都具体化为绩效示标，形成了系统的适合部门工作特点的绩效示标，为公共组织绩效评估确立了规范的内容和标准体系。其次，规范化表现为评估程序规范化。最后，组织绩效评估的规范化还表现在绩效评估结果利用方面。

（三）绩效管理中强调公民导向

政府绩效评估是一种管理工具，更是一种推动公共部门负责任的有效机制，因此，坚持公民导向，就成为发达国家政府绩效管理实践中的重要发展趋势——以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程有公民广泛参与。

三 我国政府机关绩效管理发展现状

改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，我国进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的效能。政府绩效管理由此走上了实践舞台。

从实践来看，我国的政府绩效管理可以大致划分为三种类型。第一种类型是普适性的政府机关绩效评估。其特征是，绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等等。第二种类型是具体行业的组织绩效评估。组织绩效评估应用于某个行业，一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。实践中的例证包括卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系（如普通中小学教育质量综合评价、成人中等专业学校评估体系、大学本科教育合格评价体系等），财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、国家计委联合推出的企业绩效评价系统等。第三种类型是专项绩效评估，组织绩效评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价，科技部制定的“高新区评价指标体系”，北京市的国家机关网站政务公开检查评议，江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，珠海市的“万人评政府”，深圳市的“企业评政府”，山西省运城市的“办公室机关工作效率标准”等等。目前各地政府绩效管理基本处于探索阶段，还缺乏全国统一的做法和标准，在实践的力度和效果上也很不平衡。从做法看，各地探索主要集中在以下几方面。

（一）目标责任制与组织绩效评估

目标责任制在我国始于20世纪80年代，其最初的主要表现形式是目标管理，具体包括组织目标的确立、组织目标的分解、岗位目标的设定、目标进度的定期检查、目标最后完成情况的考核、新目标的设立等环节。作为机关内部的一种管理技术，目标管理的特点是组织目标的分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个工作岗位，这与以组织为单位的目标设定和绩效评估有着明显的不同。随着行政管理体制的改革和完善，目标管理的思路和原则逐渐得到扩展，发展到面向行政首长的目标责任制。由于行政首长的目标责任与所在政府层级或部门的目标责任基本一致，对行政首长目标完成情况的考核实际上等同于组织绩效的评价与考核。换言之，政府机关绩效评估作为目标责任制的一个环节，随着目标责任制的广泛实施而应用到各个政府层级、政府部门和政府工作的诸多领域。

就目标责任制的内容而言，早期主要是层层经济目标责任制，面对的是地方各级政府的行政首长，关注的核心是经济总产值增长率和其他相关的经济指标。随着政府职能的转变和政府经济管理方式的改变，政府机构目标责任的内容逐渐扩展。以青岛市为例，按照2002年开始实行的《青岛市目标责任制管理实施细则》，政府机构目标责任的内容涉及两大类：一类是市委、市政府部署的重点工作任务，具体包括经济社会事业发展、党风廉政建设、精神文明建设、维护社会稳定等；另一类是有关职能部门的目标和责任，具体包括年度重点工作目标、经济责任、重点建设项目、公务员管理与队伍建设等，还包括部门在履行职能过程中的依法行政、政务公开、工作效率、服务态度和服务质量等方面的要求。从全国情况看，各地都把工作目标和责任进一步分解为详尽程度不等的具体指标体系，并给不同类指标赋以不同的权重。

目标完成情况的监测和考核是目标责任制的一个关键环节，也是机关绩效管理在目标责任制中的主要体现方式。青岛市对这一工作采用“监控督查”和“年终考核”两种主要形式，监控督查又分为日常监控、季度调度和半年督查。年终考核由市目标管理委员会统一领导，市目标考核办公室具体实施，参与考核的单位和部门进行了明确的职责分工。考核结果分为优秀、良好、合格、基本合格、不合格五个档次。完成年度工作目标的优秀单位将受到精神和物质奖励，对当年未完成工作目标的单位的主要领导实行诫勉，连续两年未完成工作目标的单位，其主要领导将被降职、免职或责令辞职。为了突出某些工作，考核时实行了一票否决制。

（二）社会服务承诺制与组织绩效评估

作为国际公共管理领域出现的新生事物，社会服务承诺制度源于1991年英国的“公民宪章”运动。1994年6月，山东省烟台市建委借鉴英国公民宪章运动和香港公共服务承诺制的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制度经验的基础上，中宣部和国务院纠风办决定“把宣传和推广社会服务承诺制度，作为今年下半年加强行业作风和职业道德建设，推进社会主义精神文明建设的一项重点工作，建设部、电力部等八个部委将先行一步，推广社会服务承诺制度”。随后，社会服务承诺制度在全国范围和多种行业普及推开。

社会服务承诺制度的基本内容是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任单位和责任人要按规定给当事人以赔偿。作为一种公共服务的质量改进机制，社会服务承诺制实际上包括三个核心内容：顾客协商和顾客真实需求的确认，设立和公开服务标准并根据这些标准评价实际工作结果，在未达标准时承担责任并采取有效的改进措施。显而易见，组织绩效标准设立和绩效评价是服务承诺制度的一个组成部分。但是，社会服务承诺制度中的绩效评估属于合格评价，即评价是否达到预先确定的标准，与一般意义上的绩效评估略有不同。

（三）效能监察与组织绩效评估

效能监察在我国始于1989年。当年12月举行的第二次全国监察工作会议明确提出：行政监察机关的基本职能“既包括效能监察，又包括廉政监察”。就廉政抓廉政，往往抓不住问题，或者问题暴露了才去处理。从效能监察入手，目的在于把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。到1999年，全国已有23个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了效能监察工作。

所谓效能监察，就是纪检监察机关及受纪检监察机关委托的组织，在政府的领导下有计划、有目的地针对行政管理的效率、效能以及国有企业生产经营管理的质量、效果、效率、效益等情况开展的监察监督活动。简言之，效能监察的主体是党和政府的纪检和监察部门，监察的对象是党政机关和国有企事业单位，监察的内容是管理和经营中的效率、效果、效益、质量等。

从实践来看，各地的效能监察在内容和侧重点上存在着差别。黑龙江省把管理作为效能监察的重点，围绕管理问题立项是效能监察工作的着眼点；从管理入手查找问题是效能监察的切入点；解决管理上的问题是效能监察工作的着力点；围绕加强管理整章建制是效能监察的落脚点。对行政管理机关的效能监察活动，该省主要围绕三个层次展开：行政决策过程、行政决策执行过程、行政决策实施效果。深圳市坚持“效能监察为经济建设服务”的总方针，侧重点确定在四个方面：（1）围绕政府中心工作开展效能监察，包括政府重大工作部署的专项检查，保证中心工作落到实处；政府重大投资行为的专项检查，保证投资项目廉洁高效；落实政府中心工作中存在的问题的专项检查，保证政令畅通。（2）配合深化改革的重大举措开展效能监察。（3）围绕行政机关廉政勤政问题开展效能监察。（4）紧贴社会和群众关心的热点问题开展效能监察，如建设工程招标、福利房分配等。北京市的效能监察同样围绕改善管理展开，目的在于提高行政效率，保证政令畅通，但效能监察的重点在于遵守法纪。具体包括：各级行政机关制发的规范性文件是否违反法律法规和国家政策的规定；各级行政机关及其公务员具体行政执法行为是否符合法律、法规和规章制度，是否正确履行法定职责；各级行政机关及其公务员的日常管理和决策是否符合有关的法律、法规和国家政策；各级行政机关在落实完成政府重大工作部署、重大任务或重大工程项目中是否采取切实有效的措施，是否按照规定的要求实现目标和完成任务。效能监察的重点是监督检查和解决四个方面的问题：行政审批中的不规范行为、行政执法中的滥用权力、行政不作为问题、行政机关工作作风方面的突出问题。

作为对行政机关履职和管理活动的效率、效果、质量等的考察与评价，效能监察可以说是组织绩效评估的一种特殊形式。其主要特殊之处在于它的问题导向。这种问题导向既表现在效能监察的侧重点上，又表现在效能监察的工作方式和结果上。就侧重点而言，效能监察虽然涵盖效率、效果、质量等组织绩效的诸多方面，但侧重于查找履职和管理中存在的问题。侧重点上的问题导向，决定了效能监察采取立项检查、立案调查、受理投诉等方式开展工作。从结果利用的角度来看，效能监察体现了纪检监察机关作为行为主体的特征。以山东省为例，1996～1998年，效能监察提出建议3037项，立查案件1412起，查处违纪违规金额15.16亿元，处分党员干部1005人，挽回和避免经济损失11.52亿元。在处理违纪、违规和低效等问题的同时，利用发送《监察建议书》《监察通知书》等形式，帮助监察对象完善规章制度，并监督检查制度和措施的贯彻落实。

作为政府绩效评估的一种特殊形式，效能监察与一般意义上的绩效评估具有几个方面的区别：效能监察以发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等问题为着眼点，而组织绩效评估则着眼于组织绩效的客观、准确的评价；由于问题导向，效能监察必然选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立项，覆盖面比较小，而组织绩效评估则是对组织绩效的系统全面的评价。

（四）效能建设与组织绩效评估

效能建设是在拓展效能监察活动基础上形成的新的思路和新的运作机制。它于20世纪90年代中期发端于福建省漳州市等地，后来在省委、省政府的指导和推动下，在福建全省乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位全面展开。

机关效能建设是指在党委、政府统一领导下，强化各级机关的效能意识，以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、业务和廉政建设为内容，科学配置机关管理资源，优化机关管理要素，改善机关运作方式，改进机关工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关效能保障体系的综合性工作。效能建设和效能监察既有联系，又有区别。两者之间的区别在于：从主体上看，效能建设的主体是党委、政府和各单位各部门，也包括纪检监察机关，效能监察的主体仅是各级纪检监察机关；从对象上看，效能建设的对象是党政群机关和有行政管理职能的企事业单位、部门，效能监察的对象仅局限在纪检监察机关的监察对象；从运作机制上看，效能建设的特点是在党委统一领导下，党政齐抓共管，纪检监察组织协调，部门各负其责，群众广泛参与，而效能监察基本上是纪检监察机关的“孤军奋战”；从着力点方面看，效能建设以增强内约力为主，辅之以外约力，效能监察仅是加强监督检查力度，是一种“外约束力”。

作为一种综合性的管理机制，效能建设的领域广阔，内容丰富。第一，各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设：以岗位责任制来明确工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。第二，强化内部管理规范，严格依法行政，同时优化管理要素，简化工作程序，提高办事效率。第三，牢固树立服务意识，努力提高服务水平。具体措施包括首问责任制、否定报备制、一次性告知制、限时办结制等。第四，强化监督机制，严肃行政纪律。第五，科学规范绩效考评，并将考评结果与奖惩相结合，与干部使用相联系，增强部门、单位及其工作人员的责任感和紧迫感。

与效能监察中的组织绩效评估相比，效能建设中的组织绩效评估具有三个特点：组织绩效评估着眼于组织绩效的客观、准确的评价，而不像效能监察那样以发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等为着眼点；组织绩效评估的覆盖面比较宽，而不像效能监察那样选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域与环节立项；组织绩效评估的主体多元化，即“在党委统一领导下，党政齐抓共管，纪检监察组织协调，部门各负其责，群众广泛参与”，而不像效能监察那样基本上是由纪检监察机关一家主管。

在我国行政管理现代化过程中，各级政府都在进行管理创新。创新形成的多种新管理机制中，以政府为对象的绩效管理成为一个不可分割的组成部分。除了这种普适性的政府绩效管理外，面向行业的组织绩效评估和专项活动绩效评估也有长足进展。

四 建立我国政府工作效率标准体系的基本原则

我国政府绩效管理从无到有，从仅关注公务人员的个人业绩考评到以组织为对象的绩效评估，从经验式的主观评判到客观评价体系的建立，从领导者自上而下的评价到政府绩效评估中的公民参与，在内容和重点选择、绩效指标体系设计、绩效评估程序和方法、绩效评估结果利用等方面取得了明显的进展，为建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制做出了一定的贡献。但是，与发达国家的实践相比，我国政府绩效管理存在的最突出问题是规范化程度明显不足。主要表现在，缺乏统一规划和指导，绩效评估分散在多种管理机制中，评估内容和侧重点差别很大，评估程序和方法不一致，在这些问题当中，缺乏制度化的评估标准，是政府绩效评估科学化的主要障碍。绩效评估实践中这一技术层面的问题，在当前政府管理理念更新、职能转变、机制创新的有利条件下，经过自上而下、自下而上、理论与实践结合的反复研究，是可以逐步解决的。为了推动我国政府绩效管理的制度化、规范化和科学化，充分发挥绩效评估在政府管理现代化中的作用，必须从价值、理念、制度和技术等多个层面，对我国政府绩效管理中评估标准进行系统反思和分析，在此基础上，明确我国政府机关绩效管理的原则和目标，拟订出适用全国机关的效率评估标准，然后各地各部门依据这些原则要求，结合实际，制定细化的评估标示。

在制定政府机关工作效率标准时，有以下几条基本原则是应该首先考虑的。

（1）要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导建立效率标准。

政府一切工作都要以先进生产力的发展要求、先进文化的前进方向和广大人民群众的根本利益为出发点和归宿。建立机关工作效率标准必须坚持以人为本的科学发展观要求。

（2）要在政府角色的正确定位的基础上建立效率标准。

政府绩效管理是一种管理技术。它需要建立在政府职能明确、边界清晰的基础上。政府角色的合理定位，是科学的绩效管理的前提。要根据政府的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”职能，来设计机关工作效率标准。

（3）要在转变政府管理方式的基础上建立效率标准。

（4）要在政府机构和编制法定化的基础上建立效率标准。

（5）要把外部评价——群众参与度、服务满意度作为评估的“主维度”，在建立效率标准体系中得到确立。

（6）要把利用评估结果、改善行政管理纳入评估标准。

五 建立机关工作效率标准的几点设想

为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，提高行政效率，降低行政成本，有必要借鉴国际上卓有成效的管理技术和经验，深入研究建立中国特色政府机关工作效率标准，推动我国政府绩效评估工作，实现绩效管理规范化和科学化。

（1）建立政府机关工作效率分类分层级的指标体系，按照市场经济发展的要求来设计和建立机关效率标准。我国是一个幅员辽阔、民族众多、发展不平衡的国家。政府从中央到地方有五个层级，不可能也不必要建立完全统一的效率标准。应根据管理职能和管辖范围，运用统一的原则和要求，结合各个部门的实际，分别制定具体标准。负责宏观调控的综合决策部门与负责提供公共服务的执行部门要有不同的标准，中央和省级政府与基层政府要有不同的标准，机关内部各个级别也要有不同的标准。

（2）建立机关效率标准需要若干统一的要求。一是单项量的要求。效率标准必须使每一个岗位的每一项工作都做到“可以量化的量化，不能量化的等级化”。如都要建立机关“总开支”“人均开支”这一类经济指标，要有“平均个案处理时间”“反应速度”这一类时量指标，要有“差错率”“失误率”这一类质量指标。二是统计比率的要求。如成本与投入的比率，开支增长或降低的比率，行政管理支出与地方经济发展的比率等。三是满意度目标测定的要求。政府机关工作的好坏，是可以通过管理与服务对象、上级政府、同级党群机构、新闻媒体、本机关内部等各个方面的满意度（包括投诉率），多维度地进行测定的。要把政府部门服务对象作为测定的主体。四是规章制度、工作程序、精神面貌、管理环境等方面的要求。制定机关工作效率标准必须全面整合机关管理各个环节，形成“齐抓共管、综合治理”的格局。五是廉洁和政务公开的要求。许多地方实行的廉政“一票否决制”值得推广，并应当使廉政评价标准更加具体和科学化。政务公开是实现廉洁高效的制度创新，要把政务公开作为机关工作效率的重要指标。

（3）当前建立机关效率标准的重点是，直接面向企业和群众的公共服务部门以及政府机关内部管理系统。推进机关绩效管理可以从两个方面入手，一是实际工作中急需建立效率标准的单位，另一个是比较容易建立效率标准的单位。这两类机关主要集中在公共服务部门。决策部门的机关工作效率比较难以量化，可以先制定绩效的定性指标，待公共服务部门效率量化指标取得经验后，再制定细化、量化的效率标准。

六 推进政府机关绩效管理工作的几点建议

（1）建议组织一个由政府办公厅、监察、人事、编制、统计等部门和学术界专家组成的咨询性机构，推动政府绩效管理的研究与实践。我国政府绩效管理实践中存在的问题，都与这方面的研究不足有关。目前对政府绩效管理从基本概念、作用机理到操作原则、实施步骤等都还没有形成共识，很多地方把绩效评估与公务员考绩混为一谈，政府绩效的不同层次没有明确区分，对国外公共组织绩效评估的理念与实践也缺乏系统的介绍和研究。理论支撑不足和统筹协调力度不足，这两点是政府绩效管理发展缓慢以及实践中出现盲目跟风、过度炒作、一阵风等偏差的重要原因。加强政府绩效管理的理论和实践研究，推动我国政府绩效管理的规范化，是当务之急。建议在加强研究的同时，先试点，后铺开，扎扎实实推动我国政府绩效管理工作。

（2）建议将政府绩效管理与发展电子政务有机结合起来推进。在制定政府机关工作效率标准时，要摆脱单纯利用手工方式获取评估信息的传统手段，充分利用信息网络技术，建立电子化的政府效率管理标准系统和自动监督系统。

（3）建议制定政府绩效与政策评价法。依法管理和提高政府绩效，是现代政府改革的一个重要特点。制定法律法规，借助法的力量推动行政管理改革，是近年发达国家的一项措施。建议在修改政府组织法时将“政府绩效与政策评价”内容纳入其中。

（4）建议把政府机关绩效管理作为深化行政管理体制改革的重要内容，纳入下一轮政府改革方案，强化指导，加大实施力度。行政管理体制改革需要配套进行，单兵独进式的机构改革，是难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的原因之一。国外经验表明，在政府改革中引入绩效管理是一个有效的“助推器”，也是巩固政府改革成果，防止机构重复膨胀和人员回增的有力措施。

 

（课题组名单：顾问：郭济；组长：龚禄根；成员：周志忍、高小平、张学栋、鲍静、左然、白钢、余兴安、张定安、张三力、刘延宁；执笔人：周志忍、高小平）