第一章 政府应急管理体系理论

政府应急管理体系的理论与框架

体制是指组织模式和主体相互权力关系的正式制度建构。政府应急管理体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能。建立政府应急管理体制，需要有一定的分析框架作指导，需要结合本国实际进行制度设计。

一 对应急管理的界定

对各种突发事件进行应急管理是政府的一项重要职能。突发事件又被称为紧急事件、危机事件，一般是指危及公众生命财产安全、社会秩序和公共安全，需要立即采取紧急措施加以应对的事件。主要包括：自然灾害，如地震、火山爆发、水灾、风灾、森林火灾等，这类事件是由自然原因引起的；重大事故，如交通事故、生产事故、危险品泄漏、爆炸、火灾等，这类事件通常与科技发展有关，在现代社会有日益增多的态势；重大社会事件，如社会骚乱、非法聚集、恐怖袭击、外敌攻击等，这类事件是由人为原因造成的。

纵观各种突发事件，其大都具有以下几个共同特征。①不确定性，即事件发生的时间、形态和后果往往无规则，事先难以准确预测；②威胁性，即对生命财产、社会秩序、公共安全和国家安全构成了严重威胁和损害；③紧急性，即事件的发生突如其来，或者只有短时预兆，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。

鉴于突发事件会给人民生命财产造成巨大损失，对生态、气候、环境和社会秩序产生破坏，如果不能及时有效地应对，有可能妨碍或中断正常的经济社会发展，引发社会和政治的不稳定。因此，如何有效预防和处置各种突发事件，不断提高应急管理能力，成为各国政府和社会普遍关注的问题，重要性日益凸现。

在应急管理活动中，政府因其职责、地位和能力所在，必然要发挥主导作用，不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机，而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。从这个意义来说，应急管理也就是指政府应急管理。与突发事件相对应，应急管理又被称为紧急事务管理、危机管理，一般是指政府为了有效应对突发事件而进行的一系列有组织、有计划的动态管理活动，主要任务是有效预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。由于应对突发事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，如危机前的预防和准备、危机中的处置和控制、危机后的恢复和重建，这些都超出了常态管理的范畴，所以应急管理又是一种特殊的政府管理形态。

二 应急管理组织结构

应急管理组织结构是指应急管理体系组成机构之间的职责划分和相互关系。典型的应急管理组织结构，由指挥、控制、通讯三个方面 (3C: Command、Control、Communications) 组成。一般依照这三方面的需要，组建五个板块：指挥机构、实际操作部门、信息传递部门、物资保障部门和财务管理部门。其中应急管理指挥机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个应急管理操作机构的行动；应急管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项作业，按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机 (如图1所示)。

典型的应急管理组织结构模式可根据应急管理的实际需要，加以放大、缩小和补充。在实践中，随着危机规模的扩大升级，政府管理层级将从现场位置逐步上移，其中每个管理层级都由典型的应急管理组织结构组成，直至上升到中央政府层面 (如图2所示)。

三 应急管理职能

应急管理职能是指应急管理中采取措施、实施步骤的权限。现代危机管理理论强调对公共危机实施综合化管理，主张给予政府“一揽子授权”，往往采取在法律中确立政府管理公共危机的抽象的集中权限和具体的工作权限两种方式。抽象授权只适用于危机状态，而具体授权体现在任何时空。为了研究的方便，我们根据应急管理过程，即危机的预防、准备、响应和恢复四个阶段，分析政府应急管理在不同阶段的职能 (见表1)。

四 应急管理体系建设的任务和目标

政府应急管理体制只有符合应急管理规律才能奏效。当前突发事件日趋呈现多样化、复合化的特点，公共危机的次生性、衍生性越来越普遍，危机的放大、变异效应越来越明显，危机影响的速度越来越快、范围越来越大。根据这些情况，国际经验是，在建立高度组织化的现代应急管理体系时，要重视按照综合化的要求建立应急管理体制，从制度上保证有效整合政府应急管理的资源，提高全社会应对公共危机的动员能力，实现政府、各类组织、社区、公民共同参与、相互合作，形成统一指挥、分工协作的应急管理组织结构。政府应急管理的预测预警体制、信息管理体制、决策指挥体制、组织协调体制、行动响应体制、处置救援体制、社会动员体制等，都要服从这样的要求。

政府应急管理体制建设所要解决的核心问题，归结起来有三个。一是要明确指挥关系，按照统一指挥、分工协作、协调行动的要求，建立一个规格高、有权威的应急管理指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各机构之间的横向关系；二是要明确管理流程，合理设定一整套应急管理响应的程序，形成运转高效、反应快速、规范有序的危机行动管理；三是要明确管理责任，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府应急管理的统一责任。

五 现代应急管理的框架

(一) 理论指导框架

突发公共事件是指已经或可能导致重大的人员伤亡、财产损失、社会动荡和环境破坏，对公共安全构成威胁的紧急事件和情况。主要类型大致包括：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

政府应急机制是指政府为应对突发公共事件而建立起来的一套应急组织结构和相应的行动程序。主要包括：预测预警机制、信息管理机制、决策指挥机制、组织协调机制、行动响应机制、处置救援机制、社会动员机制等。

应急组织结构是指应急机构的职责划分和相互关系。典型的应急组织结构，由指挥部门、实际操作部门、信息规划部门、后勤保障部门和财务行政部门组成 (如图1所示)。这一模式可视应急管理的需要，加以放大、缩小和补充。在实践中，随着危机规模的扩大升级，政府管理层级将从现场处置逐步上移，其中每个管理层级都由典型的应急组织结构组成，直至中央政府层面(如图2所示)。

行动程序是指应急响应行动的措施、步骤和时限。现代应急管理是以预防、准备、响应和恢复的全过程 (见表1) 为主线，来设定应急响应行动程序的。

政府应急机制建设的任务有两点：一是明确应急机构、职责划分和组织关系，以加强协调、落实责任；二是合理设定一整套应急响应行动的程序，以增进效率。目标是建立一整套统一、协调、高效和规范的应急机制，提高政府统一应对危机的能力。

(二) 现代应急管理框架内容

从现代应急管理理论和各国实践看，一个完整的政府应急管理框架应由两部分内容组成：一是有覆盖危机前、危机中和危机后的完整应急管理过程和工作内容；二是有责任明确、统一指挥、分工协作的应急管理体制和机制。

1．应急管理过程和工作内容

应急管理过程是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程。目前国外的流行做法，是将应急管理过程分为减少、准备、回应和恢复四个阶段，并确定了政府在各个阶段的工作内容。另外一种流行做法，是将应急管理过程分为事前、事中和事后三个阶段，大体上是将减少和准备两个阶段的应对措施合二为一，在内容上大同小异。下面，我们将从前一种做法出发，来阐明政府应急管理的框架内容。

(1) 减少：又称缓解，是指政府为了减少危机出现的机会和减轻危机事件的危害所做的各种预防性工作。危机事件多种多样，有些是可以预防的，有些是无法避免的，但可以通过各种措施减轻其危害。国外通常采取的措施有：加强土地、建筑管理使建筑标准能够达到防震、防火、防飓风的要求；组织水利设施建设以便防洪泄洪；检查排除事故、灾难、疫情隐患等工作。这个阶段工作的着眼点，是做好风险评估工作，尽可能事先考虑到会出现哪些风险，并采取有效的预防措施，避免盲目自信。

(2) 准备：是指政府为了应对潜在危机事件所做的各种准备工作。主要措施有：利用现代通讯信息技术建立信息共享网络，依靠专家和技术知识提高信息分析能力；组织制定应急预案，并根据情况变化随时加以修改完善；就应急预案组织模拟演习和培训；建立预警系统；与各个应急部门订立合作互助计划，以落实应急处置时的场地设施使用、物资设备供应、救援人员参与等事项。

(3) 回应：是指政府在危机发生发展过程中所进行的各种紧急处置工作。主要包括：进行预警提示、启动应急计划、提供紧急救援、实施控制隔离、紧急疏散居民、评估灾难程度、向公众报告危机状况以及政府采取的应对措施、提供基本的公共设施和安全保障等一系列工作。这是应对危机的关键阶段、实战阶段，考验着政府的应急处置能力，尤其需要解决好以下四个问题。一是应对危机，特别是重大危机，需要政府具有较强的组织动员能力和协调能力，使各方面的力量都参与进来，相互协作，共同应对危机。二是要依法进行紧急处置，避免滥用职权。三是要为一线反应人员配备必要的装备设施，以提高应急处置效率，并保护好一线人员。四是要有应对非理性行为的方案，因为人们在灾难和危机情况下通常会不听从指挥，不服从管理，不遵守法律，需要采取特殊的管理方法。

(4) 恢复：是指政府在危机事件得到有效控制之后为了恢复正常的状态和秩序所进行的各种善后工作。主要包括：启动恢复计划、提供灾后救济救助、重建被毁设施、尽快恢复正常的社会生产秩序、进行灾害和管理评估等善后工作。这个阶段的工作重点，一是要强化市政、民政、医疗、财政等部门的参与，做好灾后重建恢复工作；二是要进行客观的灾后评估，分析总结应急管理的经验教训，为今后更好地应对危机打下基础。

2．应急管理体制和机制

为了对危机事件进行全过程、全方位的应急管理，就必须建立相应的应急管理体制和运作机制，主要内容和特点有以下四点。

(1) 有政府和社会力量共同参加的应急组织系统。这种应急组织系统通常包括政府机构、非政府公共组织、新闻媒体、工商企业、公民社会等主体，其核心部分是警方、消防、紧急救助和新闻等部门。例如，德国灾难管理系统由警方、消防部门、紧急医疗救助中心、军队 (包括55个空军救援基地)、100多个民间志愿者组织等部门组成，所有组织的成员都要经过紧急救助的特殊培训。美国应急组织系统包括警察、消防、911中心、医疗救助、其他政府机构、社会服务、新闻、工商企业等部门，政府在制定应急计划、明确分工、提供资助和组织培训等方面都要将这些部门考虑在内。

(2) 有分工明确、统一指挥、相互协作的应急体制。在美国，国家级危机事件、反恐事件由联邦政府负责处置，其他危机事件分别由州政府和地方政府负责处置。发生危机事件后，首先由地方政府直接组织应急处置；当地方政府无法应付时，可以请求州政府帮助，州政府也有责任和义务提供帮助；当州政府无法应对时，可以要求总统宣布该州进入紧急状态并提供财政补助。为提高统一协调能力，在联邦层面，1979年建立了联邦紧急事务管理署，2003年成立了国土安全部，负责协调全国应急事务；在州层面，设有政府紧急事务管理办公室 (中心)；在地方层面，一般都设有政府应急管理中心统一应对各类突发事件。德国也是按照危机事件的规模范围，分别由联邦政府、州政府和地方政府分级管理。一般紧急事件由地方政府负责处置；如果无法应对，就请州政府来处置，州政府必须按照本州法律进行应急管理；州政府应付不了时，就由联邦政府负责处置。

(3) 有相互协作、反应快速的应急机制。主要包括：通过计算机联网和明确信息报告责任形成的信息资源共享机制，通过设定危机类别和等级进行风险提示的预警机制，通过制定应急计划或预案建立的分工协作、快速反应机制，通过与民间组织、工商企业、社区组织、专业人员乃至国际组织签订协议形成的相互沟通协作机制等。

(4) 有完备的紧急事务管理法律体系。发达国家一般都制定有紧急状态管理法和防灾减灾救灾方面的法律法规，政府制定的应急管理计划也具有法律效力，对紧急状态下政府的管理权限、应对措施和程序、法律责任等方面都有明确的法律界定，为政府实施应急处置提供了法律依据。

加强应急管理是当前各级政府面临的一项重大课题。本篇从理论和实践的结合上，分析概括了现代政府应急管理的整体框架内容，提出了完善我国应急管理框架设计的建议。

(沈荣华)