第二节 世界各国高度重视现代旅游业发展

产业发展的“微笑曲线”理论表明：一个国家经济发展的活力和可持续性取决于这个国家重点发展的产业定位。而在国际产业分工的“微笑曲线”中，一端是高利润的研发、设计，另一端是高利润的销售和服务，中间是低利润的加工生产。在世界产业调整过程中，高科技产业和服务业在世界经济中的比重日益提高，尤其是被称为“无烟工业”和“朝阳产业”的旅游业，受到很多国家政府的重视。下面选取旅游业发展具有代表性的西班牙、中国、泰国、墨西哥、土耳其五个国家作简要介绍。

一 西班牙

地中海地区的游客数量约占世界国际游客总数的1/3，法国、西班牙、意大利等国长期位居世界旅游业发达国家前列。这些国家不仅是世界重要的旅游业接待国，同时，也是世界旅游市场中重要的客源国。西班牙旅游业的发展受到政府的高度重视，尤其是在滨海度假旅游、文化遗产旅游和保护方面，走在了世界前列。西班牙旅游业发展的成功经验主要体现在以下三个方面。

第一，政府颁布法律，用法律规范旅游业的发展。1978年西班牙《宪法》规定：“自治大区可以制定辖区法律，规范旅游市场和进行旅游推广”。各自治大区和自治市的基本法都依据宪法制定了旅游的相关法律法规，几乎所有的自治大区和自治市都制定了《旅游法》；所有自治大区和自治市都制定了《旅行社管理条例》《饭店建设许可法》《导游管理条例》等。1994年政府颁布了《海滨法》，明确规定了海边规划和建设标准，如：距离海水100米内不准建任何建筑物，原有的建筑物不能转让；饭店的建筑设计首先要解决排污问题才能获准建设；海滨属于政府的公共设施，为了保护游客健康，有专门人员负责对海水取样监测，确保水质达标。在海滨治理过程中西班牙严格执行欧盟“蓝旗计划”，在海水质量、海岸带保护、服务质量、安全系数、环境意识等方面制定了具体标准。对符合标准的海滨授予“蓝旗”称号，对不符合标准的海滨予以处罚，并限期整改。2004年修订实施的《旅馆法》则规定，在海边建旅馆必须与海水潮位线保持500米距离，每间客房面积不少于110平方米，以此来控制海滨饭店设施的建设密度，让游客享有足够的活动空间。

第二，旅游文化遗产的开发和保护。西班牙有世界遗产38处，数量居世界第二位。众多的古城、教堂、博物馆、美术馆，是西班牙文化旅游的重要组成部分。西班牙国内古城堡分布广、数量多。西班牙政府为了保护城堡，并依据按原貌修复、修旧如旧的原则，以国有方式购买古城堡，将古城堡改建为饭店。为此，政府还专门成立古建筑饭店管理公司进行管理，该公司隶属经济部，城堡饭店的产权归国家所有，通过古城堡饭店的盈利，收购更多的古城堡，再行改造。这样既保护了文化古迹，又得到了经济收益，同时，饭店的经济收益也成为政府文物古迹维护费用的重要补充。

第三，政府注重环境保护与可持续发展。自1987年联合国环境发展委员会首次提出可持续发展的概念以来，可持续发展在旅游业受到高度重视。1991年召开的第41届国际旅游科学家协会（AIEST）大会在“质量旅游”的主题下提出了旅游业的可持续性，并把可持续旅游定义为保持社会效益、经济效益和生态效益之间平衡发展的旅游业。自1992年开始，西班牙开始连续制定《西班牙旅游业竞争力规划》，着力发展可持续旅游业。1998年，西班牙负责旅游管理的经济部和环境部合作起草了《可持续旅游业纲要》，并由环境和旅游行业会议讨论通过。《纲要》认为，西班牙在游客人数和旅游收入方面位居世界第二，在受保护的自然空间方面位居欧洲第一。政府通过实施“旅游与规划”“旅游与环境管理”“旅游与被保护的自然空间”“可持续旅游业的培训”等项目，使旅游与环境协调发展。西班牙政府认为，旅游业的持续发展要在生态的多样性、社会文化的传承性和经济的可持续性三个方面发挥作用。在旅游资源开发中，规划部门要对环保进行定量研究，分析未来旅游活动可能对环境造成的影响和需要采取的对策。根据世界旅游组织统计，2010年西班牙旅游外汇收入525亿美元，仅次于美国，位居世界第二；接待入境旅游人数5270万，仅次于法国、美国和中国，位居世界第四。在欧洲债务危机频发的2011年1～7月，西班牙入境游客达3230万人次，同比增长7.4%；旅游收入294.83亿欧元，同比增长8.8%，旅游业成为西班牙经济回升的重要力量。

二 中国

20世纪80年代，中国旅游业率先对外开放。在许多省市，第一家中外合作企业、中外合资企业都产生在饭店业领域。政府的主导作用一直影响着旅游业发展的进程，政府还对饭店业、旅行社、旅游车船公司、旅游景点景区等行业进行了全面的行业管理和规范。1984年，国家旅游局在全行业推广北京建国饭店的先进科学的管理方法。1985年，国务院发布了《旅行社管理暂行条例》，规定了旅行社经营和投资的标准和规范。1987年，国家旅游局制定了《中国涉外旅游饭店星级标准》，后经国务院批准，于1988年在全行业开始宣传、贯彻、推行。饭店业星级评定制度的推行，使中国饭店业进入了国际现代化管理的新阶段，促进了中国饭店服务与管理与国际惯例和国际标准的接轨，使饭店业走上了规范化、国际化、现代化管理的新阶段。1992年，国家旅游局又在东部沿海省份提出建设12个旅游度假开发区，进一步促进旅游业的发展。我国自1995年开始实行5天工作制，现在还设有五一、端午、中秋假期和十一、春节长假，而且《中华人民共和国劳动法》第45条，规定了工人享有带薪假期。虽然带薪假期制在我国还未有效实行，扣除带薪假期，我国工薪阶层每年仍有114天的休息时间，为人们开展旅游休闲活动提供了时间上的保证。在中国旅游业发展最初二十多年的时间里，中国旅游业一直以入境旅游为主体，随着旅游产业体系的建立和完善，人民生活水平的提高和改善，国内旅游市场发育起来，旅游经济各项指标都有了长足的发展。进入21世纪，中国旅游业逐步形成了出境旅游、入境旅游和国内旅游三大旅游市场。目前国家整个旅游产业体系有16000多家星级酒店、16000多家旅行社和10000多个景区、景点等，旅游经济的一些指标已经达到或者接近世界旅游发达国家的水平。

2009年12月，《国务院关于加快发展旅游业的意见》〔国发（2009）41号〕发布，强调了旅游业在我国工业化、城镇化发展中的重要作用，提出了以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游，实现旅游业可持续发展的战略思想，并设立了把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的发展目标。同年12月，国务院发布了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，提出要将海南建设成世界一流的海岛休闲度假旅游目的地。目前，中国已有27个省区市将旅游业定为支柱产业或第三产业的龙头产业，贵州、上海、北京、江苏、云南、新疆等省区市已明确提出把旅游业建设成为战略性支柱产业。2011年国务院批准把每年的5月19日定为“中国旅游日”，进一步推进旅游业的发展。2012年2月，中国人民银行、发改委、国家旅游局、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局联合发布了《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》。国家层面的“旅游法”立法工作由全国人大常委会财经委员会牵头，正在加快推进。据世界旅游组织统计数据，截止到2010年中国旅游外汇收入为458亿美元，居世界第四位；入境旅游人数5570万，居世界第三位，预计到2020年，中国将成为世界排名第一的旅游目的地。

三 泰国

泰国是东南亚较为发达的国家之一。随着经济迅猛发展，对外贸易和旅游业不断扩大，泰国旅游业发展速度快而且发展规模大，已经成为国家的支柱产业。泰国的旅游业不仅在东南亚国家当中跃居首位，而且在世界旅游业当中也占据重要地位。泰国旅游业的发展与政府政策和国家战略目标是分不开的。二战前的泰国是一个典型的农业国，其农业以稻谷种植为主。在少数民族地区，除农业外，人们还兼以渔业、狩猎等为生。二战后，1959年泰国政府成立了“泰国旅游业促进机构”（泰国旅游局的前身），开始发展旅游业。20世纪60年代初泰国的旅游业才起步，经过60年代、70年代的发展，80年代进入了空前繁荣的时期。80年代后期，泰国经济高速增长，1988～1990年，国民生产总值年平均增长率达到11.7%；1995年人均收入达到2400美元，成为亚洲新的“四小虎”之一。泰国经济之所以能够获得高速发展，其中的一个重要原因是，政府充分认识到本国的资源优势，将旅游业确立为优先发展产业，并使之成为社会经济发展的重要支柱。泰国政府发展旅游业的主要政策和措施有以下三点：

第一，政府加大对旅游资源开发和旅游基础设施建设。政府投入大量的资金兴建曼谷新机场，改善曼谷拥挤的交通等，有组织、有计划地进行旅游产业开发。同时大力开发各种旅游资源，普吉岛在几十年前只是一个不起眼的渔村，而现在已成了“泰南珍珠”。目前泰国投入营运的机场有26个，对外开放的国际机场就有4个。纵横交错、四通八达、布局合理的全国公路网和发达的铁路网为泰国旅游业的发展创造了基础条件。

第二，建有较完整的旅游法规体系，与旅游相关的法规也比较完备。泰国政府重视对旅游业的监管，不断加强旅游立法，适时地对法律进行修改。逐渐形成了强有力的法律法规体系来保障旅游业的发展。与发达国家相比，泰国旅游立法起步较晚，与旅游相关的法规，如《旅游法》《全国环境质量提高与保护法》《旅馆法》《旅游与旅游导游法》等，已比较完备。关于旅游景区的管理法规都明确了政府部门、旅游企业、地方社区和旅游从业者在旅游业发展中的责任和义务。泰国管理旅游业最重要的法律是1992年通过和实施的《旅游和导游执业法》，国家最高管理机构是成立于1992年的国家旅游和导游委员会。泰国政府要求每个省都建立一个省级旅游开发促进委员会，负责制定省内旅游业各类发展目标并组织实施。

第三，重视旅游人力资源培训，提高全社会对旅游业的认识。在20世纪70年代末，泰国旅游机构就开办了各种旅游训练所，及时培养了大量导游、饭店管理和旅游规划等方面的专业人才。现在泰国的各主要大学都开设有旅游专业课程，还有各种专门的旅游学校，为泰国输送导游、饭店管理和旅游规划等方面的专门人才。泰国的《可持续旅游国家议程》明确规定了旅游应该是所有泰国公民有权享受的一项基本权利；必须把旅游作为教育年轻人和为泰国人民提供不断学习机会的一种手段，不断推动泰国政治体制改革与民主法制建设，特别是促进泰国人在思想意识、生活习惯和价值观念等方面的变化。

泰国的旅游业已经成为推动泰国经济发展的重要产业，旅游业收入占泰国GDP的7%以上，是泰国最大的外汇收入来源。从20世纪末到21世纪初期的几年时间内，世界范围内危机事件和局部战争不断发生，从1997年东亚金融危机、2001年“9 ·11”恐怖事件、2003年亚洲地区的SARS疫情和美伊战争、2004年泰国南部地区暴乱及禽流感的蔓延，到2004年年底东南亚发生的海啸，这些都给泰国旅游业带来了巨大的挑战，但泰国旅游业总能战胜困难，一直以较高速度增长。据泰国《民族报》报道，为恢复泰国旅游市场信心，应对2015年东盟共同体（AEC）的启动，泰国政府将与私营部门联合制定四年旅游发展战略。2010年泰国接待的游客数量达到1910万人次，同比增长20%，未来泰国旅游业新发展战略是文化之旅和成为“东盟旅游中枢”，并将加大印度市场及国际会展市场的开拓，使泰国成为亚洲的旅游中心，并把泰国打造成一个高品质的世界级旅游目的地。

四 墨西哥

墨西哥是世界旅游强国中为数不多的发展中国家之一，在旅游接待能力、旅游收入、旅游人均消费、旅游就业等诸多方面，都居于世界先进行列。墨西哥旅游部最近公布的预测报告认为，2013年墨西哥将成为全球旅游增长最快的国家之一，增长幅度有望达到9.5%，仅次于中国和印度尼西亚。

墨西哥旅游业起步于二战结束以后，政府优先投资建设当时新的度假胜地——阿卡普尔科。20世纪60年代初，巴亚尔塔港成为第二个度假胜地，吸引了众多的精英游客。1974年，政府采取了一大举措，成立了墨西哥国家旅游信托开发基金会（National Trust Fund for Tourism Development，简称FONATUR）。该机构作为墨西哥联邦政府下属机构，既是政府主要的规划师、咨询师、建筑师和房地产开发商，也代表政府对旅游企业融通资金、选址规划、基础建设、项目策划、招商引资等“一体化”的一条龙开发模式。该基金会成立后，直接融通资金近百亿美元，通过招商吸引资金百亿多美元，成功开发了15个滨海旅游区，使墨西哥成为西半球著名的度假胜地，直接推动了墨西哥旅游业的发展。

20世纪80年代，拉美债务危机之后，墨西哥政府将旅游业确定为国民经济主导产业，以鼓励旅游业和其他行业的外商投资，并对效率低下的国有旅游企业实行私有化。政府在1989年修改法律，放宽对投资的法律限制，包括饭店、旅行社和其他商业企业在内的许多行业的外资所有权份额从49%增加到100%，并允许外国人拥有沿海和边境地区30年的房地产使用权。政府优先批准了高达100万美元用于基础设施和饭店投资。外国投资者万豪饭店连锁与墨西哥水泥公司建立了一个合资企业，1990～1995年期间里，共投资建设五个度假村。墨西哥城新成立的外资酒店包括斯托弗酒店、日航酒店、四季酒店、文华大酒店。在1994～1995年的经济危机中，政府将旅游业列入战略性产业，促进经济复苏。1996年1月，政府提供额外资源宣布了新的刺激旅游计划。墨西哥还实施了中央式的旅游发展战略和灵活的运输业发展政策，为了鼓励空中旅行，政府取消了包机的限制，放宽了进入墨西哥的欧洲航班的限制，并与美国签署了新的双边航空协议。1989～1994年，政府加强了重大基础设施的改善，耗资15亿美元增建现代高速公路3600公里。政府还设立路边巡逻的“绿色天使”，为旅游者提供特别巴士护送，增加游客在墨西哥的安全感。为了增加美国车辆进入墨西哥的便利性，墨西哥旅游局和美国汽车协会（AAA）于1993年达成协议，为美国游客提供包括餐饮、信息、住宿的沿途旅游服务。1994年墨西哥政府放宽私营部门在饭店业的股份限制。美国汽车协会（AAA）对沿途饭店进行检查，并发布了饭店评级指南，并将类似的分级服务引入餐馆、汽车修理和其他旅游服务的评价系统。墨西哥边境和海关的“快速通道”，大大减少了过境时间，旅游局还创造了一个类似欧洲火车通票的“Mexipass”，提高对外铁路客运交通的效率。

为了促进旅游业继续发展，墨西哥采取了一系列有效措施，开辟旅游线路和增设旅游项目，例如文化旅游、生态旅游和探险旅游等。并且还与伯利兹、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯等中美洲国家继续组织“玛雅之路”旅游，让游客沿着玛雅文化遗址比较集中的地区观光，领略古代玛雅人的生活习俗和灿烂文化。

根据墨西哥《改革报》和《金融家报》报道，2010年来自世界其他地区的游客人数为7990万，比2009年减少7.3%；跨境游客人数为6083万，比2009年下降11.47%；邮轮游客为628万，比2009年增长10.9%。2010年墨西哥跨境旅游业降低到20世纪80年代以来的最低点。不仅游客人数大幅下降，外汇收入也跌入谷底。2010年墨西哥跨境旅游外汇收入18.7亿美元，分别比2009年和2008年减少10.4%和27%。跨境旅游下降的主要原因为美国受金融危机影响，旅游消费减少，同时，比索升值也是造成旅游收入下降的主要原因。

五 土耳其

土耳其旅游业的发展是和政府政策密不可分的。早在1953年，政府就颁布了《旅游鼓励法》，并将旅游业作为平衡国际收支、赚取外汇和创造就业机会的重点产业进行培育和扶持。土耳其政府在推动旅游业发展方面的主要政策措施是分阶段实施的，并且成效显著。土耳其政府的主要做法有以下三点：

第一，政府成立了专门的旅游银行有限公司，进行旅游基础设施投资、建设和经营。同时授权土耳其公务员退休基金会，进行旅游饭店的投资和经营。这两个部门作为政府树立的典型，成为土耳其旅游发展的示范企业，引导私人部门参与和经营旅游业。1963年，土耳其旅游信息部正式成立，全面负责国家旅游开发、规划和经营管理。并在全国范围内，建立旅游开发区和旅游中心区，提供土地、贷款和税收等多方面的优惠政策，予以大力扶持。

第二，从20世纪80年代开始，土耳其旅游业进入全面发展时期。1982年，国家颁布了新的《旅游鼓励法》，全面促进旅游业的发展。通过借鉴发达国家的经验和自己的探索，旅游管理越来越规范，并且形成了独特的、以国家旅游部和旅游银行为主导、以旅游行业协会为联系纽带、以旅游企业为中坚力量的完善的旅游发展体系。

第三，20世纪90年代，政府实施旅游业动态治理实践，提出保护环境、保护文化遗产，发展可持续旅游业。土耳其努力发挥传统自然景观旅游项目已发展成熟的优势，在为顾客提供优质服务的基础上，希望通过刺激游客加大消费力度，提高传统旅游项目的收入。同时，土耳其还大力发展文化旅游，开发高消费旅游项目。土耳其著名旅游城市安塔利亚目前共有255家酒店和度假村，其中几大著名度假村分别荣获2009年世界或欧洲旅游奖，有些度假村被评为欧洲顶级高尔夫度假村。这使当地成为土耳其“奢侈”旅游的首选地。土耳其旅游产品很多，有历史文化景点、海边度假村、温泉保健旅游、高山滑雪等。旅游业是土耳其吸引投资最多的三大产业之一，土耳其2010年接待外国游客达275万人次，比上年增长2.8%，居世界第七位，旅游业收入达208亿美元，居世界第十位。预计到2023年，土耳其接待外国游客数量有望达7100万人次，旅游收入将增至850亿美元，土耳其将进入世界旅游强国前五位。

在经济全球化条件下，世界产业结构经历大调整，旅游业现已发展成为世界经济的重要构成，并推动着世界产业结构不断优化升级。世界旅游组织认为，旅游是人们为了休闲、商务和其他目的，离开他们惯常的环境，到某些地方以及在那些地方停留的活动，并且从旅游者、旅游产品、旅游产品服务提供者以及旅游活动产生的环境四个方面明确了旅游业的构成。旅游业以旅游资源和基础设施为基础，以旅游者为中心，以旅游经营活动为纽带，涵盖吃、住、行、游、购、娱六项基本要素。自20世纪50年代大众旅游的兴起，历经半个多世纪的发展，现代旅游业已远远超出传统的经济、社会和文化范畴，成为促进人类社会全面发展、文明进步的主要途径。

基于旅游业与社会发展、经济增长、就业、国际贸易、国际关系、国际交流和文化传承的现实联系和重要作用，发展旅游业已成为经济社会发展的重要选择。在这种背景下，许多国家政府如西班牙、泰国、中国、墨西哥、土耳其高度重视旅游业发展，并努力引导旅游业的发展，对旅游业进行大力培育和扶持。就客观事实而言，一国旅游业的发展现实表现为政府的态度、政府的导向和政府政策。政府行为对于旅游业发展的国内市场环境和国际环境的营造，是决定一个国家旅游业生存和发展的关键。