Approaches, Issues and Standpoints:A research of Public Health Emergencies

Gao Yunwei

Abstract: It is noteworthy that public health emergencies have been frequently reported in recent years. This paper tries to sort out the academic origin, research prospective and research issues based on tracking back to the research history of public health events in China. This paper points out that the research standpoint of public health events has shifted from single government to multiple positions of academic and authority; the research method has transferred from single subject to multiple disciplines. The research issues mainly focus on the following aspects: prevention and early warning mechanism, communication mechanism and media presentation, coping capability and measure effect, etc. How-ever, some problems still exist, such as relative onefold research idea, lack of creation in research method, sketchiness in core issue discussion and law digging.

Key Words: Public health emergencies, Research, Issue, Standpoint

突发公共卫生事件，即突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大污染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。[1]自2003年以来，特别是近三年，突发公共卫生事件频发，舆论热度高涨，其中食品安全、环境和医疗等类型的突发事件往往成为突发公共卫生事件中的显著类别。

突发公共卫生事件，在国外通常对应“Public Health Emergencies/Events”这一表达，而相关领域的研究通常以社会风险理论和管理学中的危机管理为基础，进行实证和理论研究。同时，因涉及政府决策方面，所以不少国家有专门的机构对此进行策略研究。

而我国对于突发公共卫生事件的重点研究是基于我国独特的政治生态、媒介生态和历史环境的。张自力认为突发公共卫生事件是健康传播学中的单独一个研究方向，并指出：“研究这类事件发生的原因、机制，以及危机发生后的有效传播和应急预案不仅有很强的学术价值，更有着重要的实践指导意义。”[2]同时也指出了该研究方向是自2003年SARS事件之后才逐渐兴起的。

随着研究的深入，风险社会理论思路开始被国内研究者所借鉴，部分研究者开始学习西方的研究思路，“议程设置理论”、“风险传播决策的建构理论”、“形象修复理论”、“社会管理理论”等开始被用于对突发公共卫生事件的研究和讨论。

一 我国突发公共卫生事件研究的兴起与发展

本文研究和统计的数据截止到2012年3月4日，笔者在“中国知网CNKI”上进行搜索后发现，自国务院发布《突发公共卫生事件应急条例》后，我国才出现了较为集中的针对“突发公共卫生事件”的研究。图1从整体上反映出我国对突发公共卫生事件的研究状况。

在中国知网上以“突发公共卫生事件”、“危机”AND“食品安全”、“危机”AND“医疗”OR“卫生”、 “危机事件”AND“环境”为“题名”，对2003~2011年公开发表的期刊论文、硕/博士论文和重要会议论文进行检索，共得1839篇。在此基础上，筛选出发表在国内核心期刊[3]上的文章，并剔除不符合研究主题的论文，共获得相关论文108篇。

大体上，国内的突发公共事件研究可以划分为三个阶段(图2): 2003年为起步阶段，2004~2008年为初步发展阶段，2009年至今为深入研究阶段。

在起步阶段，受国务院出台《突发公共卫生事件应急条例》以及2003年的突发公共卫生事件SARS的影响，学者们对于突发公共卫生事件的研究表现出一种井喷式的高关注度。突发公共卫生事件开始给政府带来全新的挑战。在这一阶段，研究内容主要是对突发公共卫生事件进行现象描述，提出策略建议，总体上对策层面的研究较多。这一阶段的研究大多是从政府立场进行的研究，一定程度上反映了研究者对突发公共事件的关注和担忧，大多数研究者都在一定程度上指出我国各级政府应对突发公共卫生事件时存在的不足，并从各具体学科出发，“介绍国外管理应急预案”[4]，明确“立法保障”[5]，呼吁行政体制改革和建立国家“城市防灾减灾长效机制”[6]，强调了SARS对国家财政收入的消极影响，并提出“发行国债”等解决方案[7], “完善医疗保险制度”[8]，提出“媒体互动”[9]等。

在此阶段，隶属于SARS疫情预警与控制研究课题组的王一先，总结了我国政府已有的公共卫生危机应急反应系统的构成，指出其中的不足，并建议从机构、立法、资金和信息公开制度等角度加以完善。[10]而梁山、严青则从金融安全角度提出建立“金融事件应急机制的必要性”，从“建立检测与预警制度，完善快速报告制度，建立组织协调机制，完善紧急救助机制，建立存款保险机制，建立信息披露机制，建立法制机制”[11]等角度出发，提出了建立一个应急机制的构想。这种对应急机制的研究构想，为随后学界研究预警应对机制奠定了一定的基础，但总体而言，2003年针对突发公共卫生事件的研究大体停留在总体描述和预测、猜想层面。此外，突发公共卫生事件的研究者主要是高校研究者和社会各界学者，且二者参半，学科背景涉及政治学、经济学、法学、新闻传播学等，尽管学科背景所涉广泛，但学者对突发事件的研究同质性较强，研究者态度也大多表现为对当时政府应对举措的不满，但在提出建议和构想时，却鲜有创新点。

在经历了井喷式的起步阶段之后，学界对突发公共卫生事件的研究热度较2003年有所下降，但学科视角和研究方法均有新的突破。2004~2008年为初步发展阶段，突发公共卫生事件的研究开始从同质性较强的研究转入有针对性的研究，新闻传播学领域的研究贡献较为突出。

新闻传播学开始使用新闻报道的文本内容分析、个案分析等研究方法，但总体上，介绍性的定性分析仍居多。张自力发现，在突发卫生公共事件的报道中，“民意诉求”与“传媒报道”存在一定程度的对应关系和合作关系，事件“爆发阶段”中民众“心理危机”和媒体“疏导式报道”并非总是存在，传媒应坚持“提供信息”并兼顾民意诉求。[12]此阶段，乌尔里希·贝克的“风险社会”被引入我国突发公共卫生事件的研究中，郭小平在简单梳理了风险传播研究路径的同时，就媒体在争议中的风险沟通展开了论述，肯定了媒体的积极作用，也建议媒体就放大风险保持理性。[13]此外，刘建平从公共安全问题史的角度阐释了“公共安全问题化和问题的扩大化”，提出了重建“共体精神”的解决方案。[14]

经历了初步发展之后，随着食品安全、医疗业等舆情的频繁爆发，公众舆论对此给予高度关注。自2009年始，医学卫生学、财政经济学和新闻传播学在突发公共卫生事件研究中的作用凸显出来。总体上，此阶段的研究进入一个深入研究的阶段。其研究的视角进一步扩大，研究内容的广度和深度进一步增加。实证研究在此阶段较为突出，而更具体、更具操作性的对策建议也散见于此阶段的研究中。

有学者从风险认知的视角讨论了突发公共卫生事件(三聚氰胺事件)会对中国消费者的国家形象感知及本土偏好产生显著的负面影响。[15]还有学者认为，政府将公共服务的管理职能委托给新农合经办机构，形成了包括供方、需方、管理方和监督方在内的“四方关系的合同购买模式”，有助于改变医疗与预防保健分离的局面，实现“医疗预防一体化”。[16]此外，基层医疗业可以考虑机制优化，并使用绩效考评。[17]

而突发公共卫生事件可以具体划分为食品安全事件和涉及医疗业的事件，不少学者试图从建构风险的视角，对风险中的不同主体：政府、媒体等进行分别研究。调查问卷和实证研究在此阶段被广泛运用。由于社会管理主体呈现多元化特征，政府履行职能的内容和方式则根据危机发生的阶段特性有所不同，政府履行职能可以分别从“法律法规保障”、“预防预警能力建设”、“应对能力建设”和“危机后管理”[18]等角度着手。而媒体报道突发公共卫生事件在获得大多数好评时，也暴露出“报道形式较为单一”[19], “脱敏现象和同质化”[19], “报道体裁分布与公众信息需求错位”[20], “消息来源比例失衡”[20], “过度强调政治话语导致民生话语式微”[20]等弊端。涉及医疗业事件的研究，在此阶段以描述性流行病学研究方法为主。陈虹、汪鹏等进行了较深入的研究，建立了军队数字化医院突发公共卫生事件应对能力评价指标体系及应对能力综合评价体系[22]，对该领域的发展有着贡献作用。

二 我国突发公共卫生事件研究的主要议题

突发公共卫生事件从某种意义上具有危机事件的多重属性，根据危机的四个阶段——潜伏期、发展期、蔓延期和消散期——所呈现的特征以及不同研究者不同的学术背景和目的，可将我国突发公共卫生事件的研究议题归纳为：预防与预警机制、传播机制研究和媒体呈现、应对能力和举措的效果研究以及其他议题研究。

(一) 突发公共卫生事件的预防与预警机制

“突发公共卫生事件”一词是由我国国务院通过法律法规条文的形式加以定义的。在这个概念由政策术语向学术词汇发展的过程中，早期突发公共卫生事件的研究是沿着为政府决策和管理提供借鉴而展开的，而预防和预警机制的研究成为众多研究者展开研究的切入点和立足点。

早期研究多半直接借鉴国外政府的相关管理经验，不少研究从法律、行政管理等方面多角度提出了预防突发公共卫生事件的必要性，并建议建立预警机制。清华大学危机管理研究中心SARS危机应急课题梳理了“美国的炭疽危机”[23]，并指出我国在处理危机时立法、政府机构、预警发布机制等方面的不足。

不同学科背景的研究者就“如何预防”提出了一些具体的举措，从“应急处理责任”、“行政信息报告、公开和发布责任”、“经费提供责任”等角度明晰政府责任。[24]研究者也试图描绘“行政应急性原则”[25]、“应急反应系统”[26]、“建立城市防灾减灾长效机制”[27]等不同预防机制的蓝图。围绕着导致突发公共卫生事件的病因和预防措施的研究，以SARS为代表的突发公共卫生事件折射出临床医学急需与公共卫生融合的需求，因而加强对“传染病”的研究、“团队合作”[28]、“加强专业人才建设”[29]和“完善医疗保险制度”[29]则成为有效预防的举措。

在经历了2003年井喷式的研究热潮后，学者对预防与预警机制的研究视野进一步扩展，预防和预警机制的相关主体也通过学术研究更为明晰。尽管大部分研究仍旧视“政府”为突发公共卫生事件的责任主体，但研究中开始出现对“政府”级别的细分，同时“政府”的职能和责任进一步明晰，传统大包大揽式的政府开始转向服务型政府。此外，其他责任主体如企业、医院、军队等，也纷纷成为研究者的研究对象。

霍增辉从国家与社会的二元结构出发，考察了行政应急责任主体——政府的职能，提出了应对突发公共事件中的“行政法治原则”、“比例原则”、“基本原则”和“政府主导原则”。[30]也有学者对食品安全危机事件进行了实证分析，比较山东大蒜产业群在面临食品安全壁垒提高时各主体的行为，提出了不同的责任主体，如政府和企业在“生产方式”、“组织方式”、“管理方式”和“领导方式”上需要有所创新，并强调地方政府需要发挥积极作用、承担更多责任。[31]也有学者将医院医护人员视为直接的责任主体，结合医学和信息学的特点提出“医护人员直接网络报告”、“加强基层医疗机构网络直报”、“多渠道收集信息”等建议。[32]此外，研究者展开了对急性病理性试验的研究，归纳出在大型活动、不明原因中毒事件和突发公共卫生事件中，急性病理学试验的应用能够有效地预防危机，并对具体的预防和工作模式进行了探讨。[33]

大多数研究者都或多或少地提出了预防原则和建立预警机制的必要性和迫切性，并且也从行政、法律、经济等角度分别展开了论证，介绍了一些具体原则。但是由于本议题的研究以宏观的假设居多，而微观研究和实证研究略显得薄弱，不少原则的实际成效和执行效果还有待进一步论证。

(二) 突发公共卫生事件的传播机制与媒体呈现

就传播机制而言，突发公共卫生事件的信息传播往往存在自上而下和自下而上两种传播路径。鉴于突发公共卫生事件的特殊性和重要性，政府的信息发布往往是最具权威性和公信力的。因而，在借鉴美国和加拿大等国外信息管理与发布经验的基础上，有研究者认为亟须“建构应急体系，制订应急预案；闻风而动，统一口径；把握原则，科学传播；做好技术专家和记者的培训工作”[34]。从我国政府信息发布的历史经验和现状而言，政府重视新闻发布会，因而有必要实现“以人为本”、“改善新闻发言人制度”、“推行政府信息公开”、“实现民众知情权，话语权的最大化”。[35]

除了政府作为信息发布主体研究对象外，媒体往往主动参与突发公共卫生事件的传播过程，通过议题设置、框架构建等能够在一定程度上影响公众的认知。早期的研究以探索研究为主，研究者从经验出发，总结媒体报道的特点，强调“媒体与突发公共事件互动”[36]，以及在网络传播和全球化传播背景下，要“防止以讹传讹”[37]、“注重新闻价值与新闻政策的结合”[37]、“坚持‘客观、真实、公正’的原则”[37]。

结合健康传播，描述性的策略研究和内容分析的个案研究在第二和第三阶段得到了发展。张自力提出突发公共卫生事件中媒体报道的策略：“抢占先机，掌握主动”; “明辨是非，区别对待”; “分清主次，酌情用力”; “注重权威，满足知情”; “专业领域专业报道”。[38]此阶段，食品安全问题开始频繁爆发，“民意诉求”与“传媒报道”呈现一定程度的对应和合作关系[39]，而传媒需坚持“提供信息”[39]为首要任务。

在引入贝克“风险社会”以及经济学管理学中的“危机管理”等概念后，传播机制与媒体呈现的议题研究视阈进一步打开。随着全球化和现代化中风险社会的到来，在完整的风险传播过程中，媒体的风险沟通能够有效地“促进决策民主”，但也要警惕媒体“过于追求风险争议”, “忽略风险理性”, “导致公共话语的萎缩”。[40]而风险的建构往往由媒体、政府、专家、企业和公众等共同作用产生，媒体在此过程中暴露出一定的弊端，有学者认为媒体是“信息载体”而非“信息爆料者”，媒体需要警惕“单一的因果思维”，媒体应当坚持“舆论监督”而非“追查责任”。[41]危机管理理论的引入也为突发公共卫生事件传播过程中的媒体缺失提供了新的研究思路，有学者提出警惕“潜伏期预警失灵，突发期哑然失语，解决期‘善后不足’”的问题。[42]刘春娟以医疗业突发事件为切入点，研究发现报纸在报道甲型流感疫情时，能够“对疫情及时、持续监察和通报”, “使用不同的报道策略”, “体现专业性和权威性”，能够“做到信息公开化”，但指出“报道形式单一”，平缓期有“脱敏现象和同质化表现”等弊端。[43]

总体而言，突发公共事件的传播机制与媒体呈现的议题成为近年的研究热点，同时学界对传播机制中的媒体呈现的态度，也从此前的一味乐观转为更加客观和理性。从早期盲目乐观肯定媒体的巨大作用转到如今意识到媒体在构建风险中也存在放大风险、报道失实等缺点。而如何尽可能规避或降低风险，也成为不少研究者关心的话题和深入研究的可能方向。

(三) 突发公共卫生事件的应对能力与举措的效果研究

突发公共卫生事件应对能力与举措的效果研究是将突发公共卫生事件视为已经发生的假设下的一种研究思路。此议题往往表现为微观层面对个体的研究，其研究视角和方向也相对较广、较多。

早期的研究大多从心理学视角展开，在SARS这一典型的突发公共卫生事件发生后，有研究者对SARS发生期间和发生后的心理咨询热线进行了研究，探讨了心理咨询热线在应对突发公共卫生事件中的作用、特点和效果，建议热线咨询服务应“把握时间”、“注重媒体宣传”、加强“专业队伍与合作”、完善“效果评估与督导机制”。[44]而突发公共卫生事件发生时，社会心理因素对其的控制效果和进程的影响也越来越显著，针对不同群体所呈现的情绪问题，应当区别应对，将“疑病”、“恐慌”、“焦虑”、“抑郁”、“强迫”和“伴随症候”等诸多心理因素加以区别，对患病人群、隔离人群、一线人员及家属、普通就医者、一般公众进行不同的心境障碍治疗和疏导。[45]

研究进入第二、第三个阶段后，农村、基层地区，以及这些地区中的机构、农民个体应对突发公共卫生事件的能力研究，政府采取不同应对举措的效果研究等成为研究发展的新方向。就整体应对而言，“建立新型的农村合作医疗制度”[46]和“多层次的医疗保险制度”[46]能够有效地预防风险。而政府加大并有效地投入基层卫生机构补助，采取“投入机制优化”和“绩效考评”[47]等经济手段能够有效地实现政府职能。

对个体的突发公共卫生事件应对能力的研究，研究者往往采用问卷调查的方式。有研究者群组分层抽样了杭州市和合肥市农村居民的情况，结论表明农村居民应对突发公共卫生事件的能力不足。[48]因而，政府有必要为农民购买公共卫生服务项目，而从资金的安全性和使用效率、农民的参与程度等六个方面比较行政管理模式、三方关系的合同购买模式和四方关系的合同购买模式，论证了四方关系的合同购买模式最具优势。重新构建政府支付农村基本医疗业服务框架，有利于改变医疗与预防保健分离的局面，实现医疗预防保健一体化。[49]

(四) 其他议题

突发公共卫生事件的评估指标体系等研究也获得了一定的发展，其中有着较大贡献的是建构军队数字化医院——突发公共卫生事件的应对能力评价指标体系及综合评价体系。[50]

近年来，也有研究者尝试从突发公共卫生事件发生后的“修复”阶段展开研究。围绕国家形象感知及本土品牌偏好进行消费者研究，以“三聚氰胺”这一突发公共卫生事件为前因变量，采用“模拟的前后测设计”进行试验，检验了三聚氰胺事件对中国消费者国家形象感知及本土品牌偏好的影响——三聚氰胺事件对中国消费者的国家形象感知及本土品牌偏好均有着显著的负面影响。[51]

另有研究者采用分层群体抽样的方式，对河南郑州大学1195名学生进行了调查，指出“大学生对突发公共卫生事件知晓率较低，知识与态度和行为密切相关；在对大学生进行健康教育时要注意其态度和行为转变”。[52]此外，在突发公共卫生事件中，如何对信息数据进行收集、处理和分析的方法论研究也散布于一些信息学范畴的研究中。

三 突发公共卫生事件研究的立场、视角与方法

我国研究者早期对突发公共卫生事件大多持消极负面的价值判断。多半研究将突发公共卫生事件定性为会给政府机构、社会带来不便的负面事件，并屡屡提及突发公共卫生事件主体的诸多不足之处。由此可见，对突发公共卫生事件的研究立场从一开始就是为国家、机构提供决策判断服务的。但随着风险社会概念的引入和普及，突发公共卫生事件越来越被认为是现代化、全球化下的必然产物，因而研究态度就转向较为中立和客观，越来越多的研究开始从经验研究扩展到理论建设和对内在规律的探究。

就研究视角和研究层面而言，早期的研究多半为宏观层面的概括式研究，近年来逐渐朝着微观层面的研究和实证研究的方向发展。有别于其他方面的研究，突发公共卫生事件研究的学科视角从一开始就呈现多元化但相对孤立的特征。多元化具体表现为：其一，研究者身份、学科背景的多元化。研究者不仅来自高校学院，还来自国家科学院实验室、大众媒体、财政厅、银行、医院等机构。其二，研究内容的多元化。较早涉及该方面的研究文献，各作者学科背景不同，研究内容也基于各自不同的学科立场来开展，不少研究者分别从法律、政治、经济、管理、传播、医学等多角度提出了一些建议。相对孤立则表现为：大多数研究者的研究内容和方法仅仅局限于各自的学科，宏观上对突发公共事件的整体判断不够，微观上提出的建议受单一学科的限制往往点到为止，不够深入和细化，亦不够全面。

随着我国突发公共卫生事件的频繁发生，研究的不断细化以及风险社会概念等理论的引入，近两年的研究视角逐渐从多元化但相对孤立朝着多学科交叉的研究方向发展，新闻学传播学的视角和医学卫生学的视角的融合——健康传播下的突发公共卫生事件研究视角成为“显学”。学科交叉的特点使得突发公共卫生事件呈现相对丰富的研究视角与路径。医学卫生学者侧重从突发公共卫生事件的病理原因和社会预防角度着手；政治学和管理学科侧重从事件中的管理决策入手，通过比较国内外情境，就政府决策、应对能力等展开分析；新闻传播学者擅长从信息传播机制分析突发公共卫生事件中的媒体呈现、作用和失范，并从多路径进行分析；经济学、金融学的研究者往往倾向于实证研究，研究突发公共卫生事件下适用于不同地区的经济模式，探讨保险、绩效机制等具体应对策略和举措。

基于多元化和学科交叉的研究视角，突发公共卫生事件的研究方法也逐渐呈现多样化。早期，大多数论文的研究方法属于简单的现象描述、文献资料的梳理、国外经验的借鉴、理论的归纳推演。随着时间的发展，越来越多的量化分析等方法被运用于本领域的研究中。例如，描述性流行病学方法被大量运用于医学卫生学研究中。近年来，对不同报纸的某些议题进行编码，并采用内容分析法的研究方法则被广泛运用于突发公共卫生事件的个案研究中。

而问卷调查等的使用率也越来越多地出现在受众效果研究中。此外，建构评价指标体系的研究也为该领域的研究提供新的思路，有研究者通过文献调研、层次分析法、专家咨询法和因子分析法等，建立了军队数字化医院突发公共卫生事件应对能力评价指标体系及应对能力综合评价体系。[53]该体系包括了6个一级指标、20个二级指标和56个三级指标，不仅填补了突发公共卫生事业的评价指标体系的空缺，更扩展了研究思路和方法。

当然，突发公共卫生事件的关键论题和核心论题依然有待深入。尽管众多研究都提及了突发公共卫生事件的应对策略，但多数研究受策略研究思路和相关学科背景的限制，尽管在法律、政策、经济和媒体等方面均有所涉猎，但具体策略的实施过程和策略实施效果等的研究还有待进一步探讨。此外，虽然学科的融合为突发公共卫生事件的研究开拓了新的路径，但现有的融合角度仍停留在对某个观念或某种方法的借鉴上，而非深层面的融合，因而研究方法上的创新略显不足。同时，大多数量化研究停留在个案研究上，而整体研究又多半为描述性研究，二者的结合可能是未来研究的新方向。就研究视野而言，对突发公共卫生事件的研究不应仅停留在策略研究上，更应该挖掘其背后的规律性，本质和理论层面的研究还较为薄弱。

(作者为华东师范大学传播学院硕士研究生)

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