中国大陆与香港环境立法之比较

1984年12月19日，中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明，确认中国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权。现在离全国人民共同盼望的这一天只有几个月了，在这个重要时刻，作为一个法学学者，将中国内地和香港的环境立法作一次比较研究，是一件很有意义的事情。

一 法律性质、法律体系之比较

香港现行法律体系属于英国法系。

英国政府于1843年4月5日制定对香港实行殖民主义的宪法性文件——《英皇制诰》，同日发布的还有《皇室训令》，《英皇制诰》是英王发给香港总督的委任令。现行的《英皇制诰》共21条，其主要内容为：香港总任免议员、法官和行政官员，赦免、减刑、批地等权力；设立行政、立法两局，立法、司法、行政等机构都向总督负责；总督必须遵守香港法律，以及执行英王或英国外交及联邦事务大臣的训讼。《皇室训令》是英国王室对香港总督发出的工作指令。现行的《皇室训令》共29条，是对《英皇制诰》的具体化和补充。其主要内容为：行政、立法两局的组织和职权，议员的任命；行政局议事种类，总督就重要政策咨询行政局的责任，以及总督反对行政局意见的权力；立法局的构成、选举事宜、议事种类，以及不可能获得通过法例的种类；行政、立法两局的工作程序和制定法律的程序。

香港政府享有有限的立法权。适用于香港的成文法有以下几方面的来源：（1）香港立法局制定的法律；（2）英国议会专为香港制定的法律；（3）英国议会为英国本土及属地制定的法律；（4）枢密院为香港制定的法令；（5）1841年的大清律例，除条例外，地方立法还包括各种规程、规则和细则等。地方立法数量最多，同时，判例法，包括英国的普通法（Common Law）、衡平法（Equity）和香港本地的判例法，也对香港生效。随着历史的发展，成文法在香港法的体系中已居于首要地位，成文法调整的领域日益扩大，判例法的作用相对地逐渐缩小。

由于香港法制属于英美法系，香港的立法局不享有解释法律的权力，香港的行政机关在具体应用法律时也不享有具有法律效力的解释法律的权力。换言之，在香港现行的法律制度下，不存在立法解释和行政解释。享有法律解释权的是香港的法院，香港的任何法院都有权在审理具体的、个别的案件中进行法律解释。也就是说在香港只有司法解释，这种司法解释的范围，不仅限于对如何具体应用法律的问题进行解释，也可以对法律条文本身需要进一步明确界限的加以解释和说明。只有这种司法解释才具有法律效力，由于在香港的司法制度中，英国的枢密院司法委员会是香港法院上诉案的最终审级，所以，除香港法院享有法律解释权外，英国的枢密院司法委员会享有最高的司法解释权。

香港法律虽然来源于英国法，并带有明显的殖民主义性质，但经过100多年的沿用、发展和演变。已经适应了香港社会的需要，这种法律是比较完备的，对香港经济的迅速发展起了保证和促进作用。

1997年7月1日中国政府对香港恢复行使主权以后，《英皇制诰》、《皇室训令》自然失效。

在香港实行的法律是香港特别行政区基本法、香港原有法律（即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法）和香港特别行政区立法机关制定的法律。这三部分法律组成以“基本法”为核心的香港特别行政区的法律体系。

香港特别行政区基本法（以下简称“基本法”）是全国人大制定、适用于全国的、社会主义性质的基本法律。根据“基本法”的规定，在香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度，现行的法律基本不变。香港特别行政区法律的性质，从整体上、本质上说，仍然是资本主义的。但是，在香港特别行政区增加了少数适用的全国性法律，情况也有些变化，香港的法律与全国性法律发生联系，香港特别行政区立法机关制定的法律不能与“基本法”相抵触。

中国内地现行的法律体系是社会主义法律体系，法律性质是社会主义的，中国的最高国家权力机关是中华人民共和国全国人民代表大会。只有全国人民代表大会及其常设机关全国人大常务委员会拥有国家立法权，有权制定法律。根据1982年宪法规定，国务院、省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，民族自治地方的人民代表大会等单位，根据宪法和法律，分别有权制定行政法规、地方性法规、自治法规。

香港回归后，中国是实行“一国两制”：在中国内地实行社会主义制度；在香港特别行政区实行资本主义制度。这就必然出现两种性质不同、形式各异的法律体系并存的局面，出现一些新的情况：

（1）立法方面：在“一国两制”下，香港特别行政区享有立法权，这种立法权不是指国家立法权，而是指中央授予的地方立法权，是类似地方性法规的制定权。但是，必须看到：这种规定是很独特的，是从中国实际出发的一种突破，是中国立法体制的发展。

（2）法律解释方面：香港回归前，中国的立法解释权是由全国人民代表大会常务委员会行使，司法解释权是由最高人民法院和最高人民检察院行使，行政解释权是由国务院及其主管部门行使。而香港特别行政区的法律解释，是遵循英美法系的判例法原则，一律由法院在审判案件中作出，与中国原来的司法解释也不完全相同，它们的立法机关和行政机关，都不具有法律解释的职能。因此，在两种法律解释制度并存的情况下，应该如何处理好二者之间的矛盾，也是一个新问题。

（3）法的渊源方面：法的渊源一般是指法的表现形式。根据中国宪法的规定，中国法的渊源，主要包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及其他规范性文件等。实行“一国两制”后，中国法的渊源，除上述体系外，还包括香港特别行政区的法律体系，而香港原有的法律包括普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，因而中国法的渊源就显得多样化、很复杂。

二 环境立法之比较

中国内地的环境立法，大致情况是：《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第22条规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”宪法的这些规定是具有最高法律效力的环境法。

《环境保护法》是环境保护基本法，是国家环境保护政策的具体化、条文化。环境保护法律规范大体分为以下六类：第一类是综合性的环境保护法。例如《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》第九章第（一）条“国土资源保护与开发”，第（二）条“环境和生态保护”，第（三）条“城乡建设”等规定，又如《国务院关于环境保护若干问题的决定（1996年）》等；第二类是污染或其他公害防治法。例如《大气污染防治法》《水污染防治法》等；第三类是自然资源法。例如《森林法》《草原法》《矿产资源法》等；第四类是文化环境保护法。例如《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区管理条例》等；第五类是环境标准。包括环境质量标准和污染物排放标准等；第六类是其他部门法（行政法、民法、刑法、经济法等）中的环境保护规范。例如《城市规划法》、《食品卫生法》等的有关规定。

上述六类环境保护规范，按其法律效力分为若干层次。即：全国人民代表大会制定的；全国人大常务委员会制定的；国务院制定或认可的；国务院所属部、委颁发的；省、自治区、直辖市制定的。环境法体系正在逐步健全和完备，已经形成一个独立的法律部门。

香港环境立法的大致情况是：没有一部综合性的环境保护法律，而是由一系列重要的条例和规章所组成，即《空气污染管制条例》《水污染管制条例》《噪音管制条例》《废物处置条例》《海上倾倒条例》以及有关保护自然与自然资源的法律如《新界条例》《官地条例》《官地租借条例》《林区及郊区条例》《郊野公园条例》《动植物条例》《保护野生鸟兽条例》等。在其他法律如《城市规划条例》《船舶港口管理条例》《公众卫生市政条例》《道路交通条例》中也有关于环境管理方面的规定，还颁布了与上述条例配套的规章，例如与《空气污染管制条例》配套的规章就有11个。

三 几项环境法律制度之比较

（一）汽车尾气污染的防治

1995年8月29日经修订后重新公布施行的中国《大气污染防治法》关于汽车尾气污染防治的规定是：“机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准，对超过规定的排放标准的机动车船，应当采取治理措施。污染物排放超过国家规定的排放标准的汽车，不得制造、销售或者进口，具体监督管理办法由国务院规定。”

对含铅汽油的规定是：“国家鼓励、支持生产和使用高标号的无铅汽油、限制生产和使用含铅汽油。”“国务院有关主管部门应当制定规划，逐步减少含铅汽油的产量，直到停止含铅汽油的生产和使用。”国务院还没有颁布贯彻执行上述法律规定的行政法规。

香港《空气污染管制条例》规定：香港所有的加油站都必须提供不含铅的汽油。自1992年1月起，对新的汽油车辆实施目前美国和日本所采用的最严格的废气管制标准。所有新登记的汽油车辆必须符合这套标准。对违反规定者，根据情节轻重，给予停止排放污染、罚款（最高罚款额比1993年修订前上升10～200倍不等）、刑罚等处分。

（二）噪声的管制

1983年，中国国务院环保部门发布《城市区域环境噪声标准》，1989年12月1日起施行的《环境噪声污染防治条例》，共8章44条。由于条例只是行政法规，权威性不高，加以条例中措施不具体有力，可操作性差，远不适应客观形势的发展。目前，从总体上看，环境噪声污染呈恶化趋势。国家环保局1995年的监测表明，全国有2/3的城市居民生活在噪声超标的环境中，城市居民对环境噪声的投诉比例由1991年的25%上升到35.6%；对46个城市的调查表明，城市居民对环境噪声污染的投诉比例已占整个环境问题投诉比例的第一位，其中北京市1995年的噪声投诉比例为62%。

香港《噪音管制条例》分导言、管制发生噪音的活动、管制发出噪音的产品、上诉、执行、杂项规定6部分41条，并附表相应修订《工厂及工业经营条例》、《公众卫生及文康市政条例》、《简易程序治罪条例》等。

《噪音管制条例》主要管制下列三类：（1）建筑工程噪音；（2）住宅楼宇及公众地方噪音；（3）工商业噪音，条例规定：从事打桩工程的建筑行业，都必须先向环境保护署申请建筑噪音许可证，获得许可证后，始可进行工作。该署对许可证的申请，必须于28日内向申请者作出答复。许可证内将列明获准进行打桩工程的地点地盘、每日施工时间以及在哪段时间内进行。除特殊情况外，获准打桩的时间，多数是3～5小时内，为尽量减轻对市民造成影响，规定分别在早、中、晚三段时间进行。违反条例者，最高罚款首次为5万元，以后每日罚1万元。为方便处理许可证资料，环境保护署把所发出的许可证有关资料，用电脑储存，当需要查询某打桩地盘被投诉违法施工时，该署工作人员只需一按电脑，便可一目了然，获悉该地盘获批准的有关资料。对住宅楼宇及公众地方发出噪音的管制，条例规定：任何人于晚上11时至第二天上午7时，或于一般假期的任何时间，在住宅楼宇或公众地方发出或促使发出噪音，而该噪音成了烦扰别人的原因，即属犯法；并规定发出噪音的活动为下列4项：（1）奏玩或操作任何乐器或其他器具，包括唱机、录音机、收音机或电视机；（2）使用扬声器、传声筒或其他扩音装置或器具；（3）进行任何游戏或消遣活动；（4）经营买卖或业务，还规定任何人于任何时间，在任何楼宇或公众地方养动物或雀鸟，它们发出的噪音成了烦扰别人的原因，亦属犯法，任何人触犯上述规定，可判罚款5000元。

（三）土地管理

内地与香港的土地管理制度，在许多方面是大同小异的，主要不同点有三：（1）土地所有制不同。中国内地土地所有权形式，根据宪法和《土地管理法》的规定有两种：一是国家所有；二是集体所有。即“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”香港现行的土地所有权等制度是不平等条约的产物。香港本岛、九龙半岛界限街以南地区，是分别根据1842年中英《南京条约》、1860年中英《北京条约》由中国割让给英国的。英国认为它对这两个地区的土地有所有权。香港其余土地（即新界地区）是英国政府根据1898年中英两国关于《展拓香港界址专约》从中国政府处租借来的，自1898年7月1日起，到1997年6月30日止，租期99年。英国政府是新界土地的承租人，而土地的所有权属于中国而非属于英国政府。根据普通法的一条原则“任何人都不能把自己没有的东西给予别人”，英国政府采取对香港所有的土地都不向别人授予所有权的政策，由港府代表英皇垄断占有全部土地，只租不卖，实行土地批租制度。（2）在土地使用制度方面，内地是采取政府划拨制度和有偿使用制度并存的双轨制；而香港则是所有土地都实行有偿使用制度，不实行划拨制度。（3）对农业用地的保护，内地主要是制定了《基本农田保护条例》，但对集体所有的非农用地还没有制定具体的、严格的法律制度；而香港的农业用地都实行有偿使用制度，在使用土地的管理上作出了严格的限制，例如法律规定：“承租人未经有关当局的许可，不得在原议作为农田或园圃而租用的土地上建筑大厦”。

四 参加国际公约之比较

香港作为一个自由港和国际贸易、金融、航运中心，许多国际条约对它都是重要的。已经参加的国际条约不少。有关环境方面的国际公约，现在有如下三种情况：（1）既适用于中国内地，也适用于香港，如《国际海事组织公约》《国际捕鲸管制公约》《国际油污损害民事责任公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《保护世界文化和自然遗产公约》《大陆架公约》《各国开发外层空间等活动准则条约》等。（2）只适用于中国内地，不适用于香港，如《核事故及放射和援助公约》《国际热带木材协定》《南极条约》等；（3）只适用于香港，现在不适用于中国内地，如《禁止将环境改善技术用于军事或其他敌对行动公约》等。

“基本法”规定：“中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据香港特别行政区的情况和需要，在征询香港特别行政区政府的意见后，决定是否适用于香港特别行政区。”“中华人民共和国尚未参加但已适用于香港的国际协议仍可继续适用。”“中央人民政府根据需要授权或协助香港特别行政区政府作出适当安排，使其他有关国际协议适用于香港特别行政区。”根据这些规定，香港回归祖国后，有关环境法的国际协议，可能出现三种情况：（1）适用于中国内地，也适用于香港；（2）适用于中国内地，但不适用于香港；（3）适用于香港，但不适用（或目前不适用）于中国内地。

五 几点有益的启示

（1）香港的环境法制建设有许多内容和经验值得中国内地学习借鉴。以汽车尾气污染防治的法律制度为例，香港实施的是目前美国、日本所采用的最严格的废气管制标准，而且违法制裁措施比中国内地严格；但是，由于数量和使用率急速上升，汽车尾气污染的威胁，仍然是一个严峻的问题，据香港的学者测算，到2000年，香港车辆排放的氧化氮将大约增加60%。总体空气质量将会比现在坏。而中国内地现行的大气质量标准和汽车尾气排放标准，不如香港严格，汽车尾气污染已相当严重。例如上海机动车尾气排放量是发达国家的10到20倍，成为上海大气的主要污染源。主要干道空气中的一氧化碳、碳氢化合物及氮氧化物的浓度普遍超过大气环境质量的三级标准，治理工作已经刻不容缓。随着汽车数量和使用率的激增，汽车尾气的污染将越来越严重。在积极参与国际市场竞争的情况下，如果不及时修订大气质量标准和汽车尾气排放标准，不只是大气环境质量不可能得到有效的控制，同时，国家的支柱产业的产品——小汽车，也将在国际市场上缺乏竞争力。最近，中国环境报记者团访德的文章中说：“在德国，对各类污染物的排放有全国统一的严格标准。这个标准，不是‘顺乎其中’，而是‘法乎其上’。以全国最先进的企业已经达到的标准为尺度来要求全国所有的企业。”“1983年，他们对水资源法作了第五次修正补充，颁布实施了35项新的管理规定，对排放水污染指标限值也先后作了三四次修改。一次比一次更为严格。他们通过完善立法和多次修改法律与限值，一步一步推动着水污染防治向更高层次攀登。”需要注意的是，这里说的排放水污染指标限值就是指水环境质量标准和为保证达到水环境质量标准所采用的水污染物排放标准。美国很重视及时修订大气质量标准和污染物排放标准以及公众参与的制定和修订。1974年修订的大气净化法中规定：“发布大气质量标准和大气污染控制技术的情报时，应在联邦政府通报上宣布，副本应在一般公众中公布周知。”还要求举行公众意见听取会，根据公众的意见及时修订大气质量标准和实施大气质量标准的计划。这些立法经验和法律措施都值得我们借鉴。中国政府对环保是重视的，国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要中提出了明确的环保目标。国家环保局提出的污染物排放总量控制，也是一种改进措施；但是，笔者认为：环境质量标准（包括大气质量标准、水环境质量标准、环境噪声标准等）是保护人体健康、生态平衡和生活环境而规定的各项污染物在环境中的最高允许浓度或数量，是要求在规定的空间和限定的时间内达到的质量标准；污染物排放标准是为了达到环境质量标准，对单位时间内排放的污染物浓度或数量进行控制的规定；这种标准在国际社会是可比的技术规范，而一旦被某个国家颁布施行，就成为该国环境法规的重要组成部分。没有规矩、无以成方圆。没有科学的、严格的环境质量标准，就无法正确地评价环境的质量，环保工作也就缺乏明确具体的奋斗目标。古语云：“取法乎上，仅得其中；取法乎中，仅得其下。”所以，单纯强调施行污染物排放总量控制是不够的，必须根据需要与可能，及时修订环境质量标准和有关的污染物排放标准，实施更严格的标准，并与排放总量控制、许可证制度等手段相结合，才能更有效地改善环境质量。

另一方面，对香港环境法制建设的内容和经验，也要进行辩证的分析，对不合理的部分或不适合内地情况的部分则不能盲目地学习或吸收，而要努力避免或扬弃，例如，大气污染的防治，香港环境保护署曾采取高烟囱政策，要求电厂建高烟囱，高达200米以上，最高的240米。这是以邻为壑转嫁污染的政策，是不合理的、不可取的，又如土地管理，在港英当局的垄断操纵下，香港的土地价格不断暴涨，通过“公开拍卖，价高者得”的政策，每年的售地收入占香港岁入15%～28%。这虽然对香港的财政带来益处，然而在高地价的刺激下，房价和房租猛升，同大多数居民支付能力严重脱节。结果，虽然每年都有数百万平方米住宅楼宇建成，但是，中下水平收入者只能望楼兴叹。香港住宅空置率，1988年为36.5%，1992年上升为61.1%。对这样的问题，内地应当引以为戒。

（2）中国内地的环境法制建设也有一些内容和有益的经验值得香港学习或借鉴。举例来说，环境法的一个突出特点是综合性很强，涉及的面很广，需要统一的政策和法律来调整因保护和改善环境而产生的各种社会关系。香港回归祖国后，是否需要根据“基本法”的规定，制定一个综合性的环保法律，作为香港特别行政区环保政策的条文化、具体化、定型化，以便全面地、更快地加强香港的环境法制建设，也是值得研究的问题。

（3）环境的污染是不会考虑人为的边界的，香港与祖国内地，特别是广东等沿海省市，唇齿相依，休戚与共。香港食用和工商业用自来水的供应，70%以上来自广东省的东江—深圳供水工程。珠江的水污染，可能影响到香港的水域，香港的大型污水排海工程可能将污染扩散到南中国海域。大气污染更是可以跨越省界、国界的。中国内地和香港都面临环境污染、生态破坏的严重挑战，今后，特别是香港回归祖国后，中国内地和香港，在环境法制建设中，都需要强调全国—盘棋的思想，无论立法、执法和守法，都需要强调全局观点，加强交流和协作，才能事半而功倍。

（载《海峡两岸及港澳地区环境法学研讨会论文集》，1996）