中国环境资源法制建设研究报告

法律体系学概况

法律体系又称法的体系（legal system），以法律体系为研究对象的学科称为法律体系学，又称体系法学，是专门研究一个国家或地区由全部现行法律规范分类组合而形成的相互联系、有机统一的法律体系的综合性法学学科。这门学科，不仅反映一个国家法制完备和健全的状况，而且在一定程度上反映这个国家在立法意识、法制基础、立法技术等方面的成熟程度和水平的高低。如果一个国家法律体系不统一，各行其是，各立章法，势必给立法、司法和守法带来混乱不堪的局面。因此研究法律体系这门学科具有十分重要的意义。由于每个国家的历史传统、民族习惯以及经济、政治、文化发展水平的不同，对法律体系学的形成和发展具有各自不同的特点和风格。中共十五大提出“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”的要求；中共十六届五中全会又强调指出，“要贯彻依法治国的基本方略，加强社会主义民主政治建设，积极稳妥地继续推进政治体制改革”。因此，将有中国特色社会主义法律体系研究清楚，有重要的理论意义和实践意义。

中国环境资源法律体系

一 环境资源立法简史

中国环境资源立法简史大体可分以下四个阶段：

（1）1972年至1978年（起步阶段）。1972年在瑞典首都斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议，中国代表团在周恩来总理的亲切关怀和指导下，参加了此次会议，1973年8月召开第一次全国环境保护会议，制订了“环境保护三十二字方针”，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。1974年颁布了几个环境保护单行法规，如《工业“三废”排放试行标准》、《防止沿海水域污染暂行规定》等。粉碎“四人帮”以后，环保和自然资源法制建设提到了重要地位。1978年通过的宪法，在总纲中规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”

（2）1979年至1988年（迅速发展阶段）。1982年颁布了新宪法，1988年颁布了第一次宪法修正案，这10年中颁布了《环境保护法（试行）》《森林法（试行）》（1979年）、《海洋环境保护法》《文物保护法》（1982年）、《水污染防治法》《森林法》《药品管理法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《土地管理法》《矿产资源法》《渔业法》（1986年）、《大气污染防治法》（1987年）、《野生动物保护法》（1988年）等。

（3）1989年至1998年（渐进成熟阶段）。1993年颁布了第二次宪法修正案，这10年中颁布了《环境保护法》（1989年）、《固体废物污染环境防治法》（1995年）、《煤炭法》（1996年）、《防洪法》（1997年）等；修订了《土地管理法第一次修订本》（1989年）、《水污染防治法》《矿产资源法》（1996年）、《森林法》（1998年）等。

从1979年改革开放20年以来，国务院和省、自治区、直辖市加强了环境和自然资源立法工作，据统计，国务院发布的环保行政法规有29件；环保部门发布的规章有70余件；省、自治区、直辖市发布的环保地方性法规有900余件；国家制定的环境标准有395件。此外，刑法、民法、行政法等部门法中还包含一些环保和自然资源法律规范。总之，环保法体系和自然资源法体系已初步形成。

（4）1999年以后到现在是环境资源立法深入发展的新阶段。1999年颁布了第三次宪法修正案，2004年颁布了第四次宪法修正案。为了适应客观形势发展的需要，经中国法学会批准，于1999年11月20至22日在武汉大学召开了“中国法学会环境资源法学研究会第一次会员代表大会暨可持续发展环境资源法学国际研讨会”。这次会议标志环保法、自然资源法、国土法、生态法融合、合并形成环境资源法体系。这一阶段，颁布了《气象法》《公路法》（1999年）、《种子法》（2000年）、《海域使用管理法》《防沙治沙法》（2001年）、《清洁生产促进法》《环境影响评价法》《测绘法》《农村土地承包法》（2002年）、《公路法》《道路交通安全法》《传染病防治法》（2004）、《可再生能源法》（2005年）等；修订了《大气污染防治法》（2000年）、《渔业法第一次修订本》《药品管理法》（2001年）、《水法》《文物保护法》（2002年）、《放射性污染防治法》（2003年）、《野生动物保护法》（2004年）、《土地管理法第二次修订本》《渔业法第二次修订本》（2005年）等；国务院和省、自治区、直辖市加强了配套法规的制定和修订。

总之，从1972年至今30多年来，已制定的环境资源法律有30个以上，环境资源法已形成一个大体系。这一成果，在我国法制史上是空前的、巨大的，这对建成有中国特色的社会主义法律体系，保障和促进生产力和先进文化的发展、社会秩序的稳定、人民生活质量的提高都起了很重要的、不可替代的作用。

二 关于“法律体系”的定义

法律体系（legal system）或称法的体系，“通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”。法律体系说明一个国家法律规范之间的统一、区别、相互联系和协调性。中国是社会主义国家，中国的法律体系是有中国特色的社会主义国家法律体系。

“环境保护法”（environmental protection law），是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总和，即狭义的环境法。

“自然资源法”（natural resources law），指调整人们在自然资源开发利用、保护和管理过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。

“国土法”（law of national land），指调整有关国土的调查、规划、开发、利用、治理、保护的社会关系的法律规范的总和。

“生态环境法”（law of ecological environment），新出版的专著《生态环境法论》的作者说：“在法律领域，生态学的积极应用主要表现为自然资源保护立法，更准确地说应当是生态环境保育立法，即包括生态环境保护和建设两个方面的法律体系。”“所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。而事实上环境法的概念更宜为人们所理解和接受。”

“环境资源法”（law of environment&resources），是调整有关调查、规划、开发、利用、治理、保护生态环境和国土资源的社会关系的法律规范的总称。

这个概念包括三层含意：（1）调整范围，包括有关调查、规划、开发、利用、治理、保护生态环境和国土资源的全过程，而不仅仅只是“保护”过程。“在开发中保护，在保护中开发”，保护必须与调查、规划、开发、利用、治理生态环境和国土资源的全过程紧密结合，才能真正达到保护的目的。（2）调整对象，包括因调整有关调查、规划、开发、利用、治理、保护生态环境和国土资源所产生的社会关系。（3）环境资源法的体系是调整上述范围、上述对象的法律规范的总称，而不是法律的总称。

“环境法”（environmental law），有狭义、广义之分，简言之：狭义的环境法，指“环境保护法”；广义的环境法，指“环境资源法”。

需要特别注意的是：狭义环境法与广义环境法最重要的区别是法律体系不同，前者体系比较小，后者比前者大多了。（参看下面图1: “环境保护法体系示意图”和图2: “环境资源法体系示意图”）

三 环境资源法的内涵、外延

当代中国环境资源法体系是中国现行的环境和自然资源法律规范组成的、分门别类的、多层次的、互相配合的有机整体。其大致情况如下：《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第二十二条规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”第三十三条规定：“国家尊重和保障人权”等。这些规定是具有最高法律效力的环境资源法规范。

现行环境资源法律规范大体分为以下七类：第一类是综合性的法律规范，例如《环境保护法》；第二类是污染或其他公害防治法，例如《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》等；第三类是自然资源法，例如《土地管理法》《森林法》《野生动物保护法》《矿产资源法》《节约能源法》《煤炭法》等；第四类是名胜古迹等文化环境保护法，例如《风景名胜区管理暂行条例》《自然保护区管理条例》《园林绿化保护条例》等；第五类是国土法，包括国土调查法、国土规划法（如《城市规划法》）、国土开发法（如京津唐区域开发法、长江三角洲开发法）、国土整治法等；第六类是有法律效力的环境资源标准，包括环境质量标准、污染物排放标准、其他标准；第七类是其他部门法（行政法、民法、刑法、经济法等部门法）中的环境资源法律规范，例如《刑法》关于破坏环境资源保护罪、非法占用耕地罪与罚的规定等，又如《食品卫生法》《文物保护法》《消防法》等法律法规中的有关规定。（澳大利亚的环境法体系中的第四大类就是“相关法规”，即包括职业安全、劳动保护、消费者权益保护和刑事法律中有关环境保护的规定）。

上述七类环境资源法律规范，按其法律效力分为若干层次，即：全国人民代表大会制定的；全国人大常务委员会制定的；国务院制定或认可的；国务院各部门发布的；省、自治区、直辖市等地方立法机关制定的。环境资源法的内涵，简言之，就是环境保护法、自然资源法、国土法、生态法的融合。上述七类环境资源法律规范，也就是环境资源法“内涵”的主要内容，其“外延”是城市规划法、能源法、综合利用法、防洪法、（循环经济法）等等。

四 环境资源法体系在整个法律体系中的位置

笔者认为：中国特色的社会主义法律体系应当是：在宪法的统率下分为以下10个一级部门法，即：宪法（此处其所以与其他法并列，是就学科而言，而不是就法律效力而言；此部门法包括由宪法派生的选举法、组织法、香港特别行政区基本法等），行政法，刑法，民法，环境资源法，经济法，商法，劳动法和安全、健康、医疗法，诉讼法，军事法。

也有的法学者认为宪法之下的一级部门法应当只是行政法、经济法、民商法、刑法、社会法，环境法只是经济法或行政法的组成部分：还有的法学者认为一级部门法应当划得更多，婚姻法、社会保障法等也应当划为一级部门法。笔者认为上述10个部门法的划分是最合理的。因为：划分部门法的目的，主要是有助于人们学习、了解、研究、执行中国的现行法，提高全民的守法、执法水平，促进法学的研究和发展；划分部门法的标准，主要是法律所调整的不同社会关系，即调整对象，其次是法律调整的方法；划分部门法的原则是，应考虑到不同社会关系领域的广泛程度和相应法律、法规的多寡，不应将一级部门法划分得过宽过少或过细过多。前苏联和民法法系国家一般都将一级部门法划为十个上下。从中国现阶段法制的实际情况看，一级部门法划分为上述10个是最合适的；划分得过多或过少的观点都有很大的片面性；从我国的国情来看，环境保护法、自然资源法、国土法、生态环境法四者融合、合并为一个一级部门法，是有中国特色社会主义法律体系发展规律的必然结果。这个部门法的名称仍用“环境资源法”，可以简称“环境法”，其主要理由是：（1）“国土”、“环境”、“自然资源”、“生态系统”是孪生姊妹关系，有很大的共性。例如土地、河流、海洋、大气、森林、草原、矿藏等，既是国土资源的组成部分，又是最基本的环境因素和最主要的自然资源、生态系统。“环境资源法”既突出了“环境”，又突出了“国土资源”、“自然资源”概念，其内涵、外延与这个部门法的内容比较贴切，与最高立法机关——全国人大的环境资源保护委员会相适应，与中国法学会环境资源法学研究会的名称吻合。（2）便于与国际惯例接轨。其他国家绝大多数学者都称这个部门法为“环境法”（environmental law）；称国际法的一个分支为“国际环境法”（international environmental law）。国际社会有三个著名的学术组织：一是“环境法国际理事会”（International Council of Environmental Law）；二是“世界自然与自然资源保护联盟”（International Union for Conservation of Nature&Natural Resources），现简称为The World Conservation Union，译为“世界自然保护联盟”，下设“环境法委员会”（Commission on Environmental Law）等6个委员会（他们认为“环境”与“自然资源”是不能分开的）；三是联合国环境规划署（United Nations Environmental Program）。这三个机构是国际社会环境资源法领域的权威性学术机构，对学术交流与合作有巨大的影响力。（3）中国法理学界也称这个部门法为“环境法”，许多大专院校建立了环境法（或称环境资源法）研究所或教研室；（4）从文字表述的精炼来说，“环境法”最精炼，所以简称环境法也可以；但是应明确区分广义环境法（即环境资源法）和狭义环境法（即环境保护法）。

五 环境资源法的特征

（1）法律规范的科技性。例如大气污染防治法、水污染防治法……环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等），法律规范的科技性很强。学习和研究环境法，要求知识面广，不只是需要宽广的社会科学知识，而且需要具备一定的自然科学知识，例如经常见到的SO2，CO, BOD, COD, ppm，苯并芘，都是自然科学名词。

（2）法律手段（规范）的多样性。环境资源法的调整方法是多种多样的，既使用民法、经济法手段，又使用行政法、刑法等手段。

（3）法律规范的独特性。例如：环境污染纠纷中的损害赔偿，不能实行传统民法损害赔偿的过失责任原则，而必须实行无过失责任原则：不能实行传统民法损害赔偿中的举证责任制度，而应实行污染损害赔偿举证责任倒置制度；环境资源法除了担负调整因调查、规划、开发、利用、治理、保护生态环境和国土资源而产生的社会关系以外，还担负着调整人与自然关系的任务。

环境资源法不是经济法的组成部分

一 调整对象不同

经济法的调整对象，不仅在经济法、民法、行政法学界存在意见分歧，而且在经济法学界内部也没有形成统一的认识，有些经济法学家甚至认为经济法不是一个部门法。笔者认为最合法理的认识如下：经济法的调整对象是，需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系。具体范围包括三个方面：（1）宏观调控经济关系；（2）市场秩序经济关系；（3）社会保障经济关系。

环境资源法的调整对象是，有关调查、规划、开发、利用、治理、保护生态环境和国土资源的社会关系。具体范围包括三个方面：（1）环境保护方面的社会关系；（2）自然资源方面的社会关系；（3）国土整治方面的社会关系。

二 法律体系不同

经济法体系结构如下：（1）宏观调控法，又可以划分为产业法、计划法、投资法、预算法、税法、中国人民银行法、价格法等。（2）市场秩序法，又可分为反垄断法、反不正当竞争法、产品质量法、消费者权益保护法、广告法、计算与标准化法等。（3）社会保障法，又可分为社会保险法、社会救助法、社会福利法、社会优抚法等。

环境资源法体系结构如下：（1）环境保护法，又可分为大气污染防治法、水污染防治法、固体废物处理法、海洋环境保护法、环境影响评价法、清洁生产法等。（2）自然资源法，又可分为土地管理法、水法、森林法、草原法、矿产资源法、煤炭法、能源法、节能法、生物多样性法、风景名胜区法等。（3）国土法，又可分为城市规划法、村镇规划法、水土保持法、防洪法、区域开发法等。

三 法律特征不同

经济法的突出特征是，与经济领域有密切关系，与经济学有密切关系；经济立法是国家宏观经济政策的具体化、定型化、条文化，主要应遵循客观经济规律。而环境资源法的突出特点是，与生态环境、自然资源有密切关系，涉及社会科学、自然科学广泛领域；环境资源立法是国家环境保护、自然资源、能源、国土整治政策的具体化、定型化、条文化，不只是要遵循客观经济规律，还要遵循客观自然规律、生态规律。

四 环境资源法的任务是经济法包括不了的

我国经济法的任务主要是，通过法律调整，维护社会主义市场经济秩序，保证实现国民经济和社会发展计划，巩固人民民主专政，保障社会主义现代化建设的顺利进行。而环境资源法的任务主要是：通过法律调整，落实科学发展观、可持续发展战略，合理开发、利用自然资源，保护生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，从而保障社会主义现代化建设的顺利进行，保护公民的健康、安全和子孙后代的幸福。需要着重指出的是，从落实科学发展观来看，落实城乡发展、区域发展、经济社会发展、国内发展和对外开放的统筹，是经济法和环境资源法共同的任务；但是落实人与自然和谐发展的统筹，构建人与自然和谐的社会，则是无可替代地要依靠环境资源法制建设来担负这项法律保障任务了。

总之，环境资源法与经济法都是我国整个法律体系中的重要组成部分，都是相辅相成的一级部门法。认为环境资源法是经济法的组成部分是没有法理根据的、是站不住脚的。

环境资源法制建设存在的主要问题和原因

一 环境资源立法工作滞后

主要表现是：（1）我国已参加的国际公约，应当制定相应的法律加以贯彻执行而长期没有制定。例如我国加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）已经20多年，但至今仍未按公约的要求制定一部相应的国内法律，CITES秘书处仍将我国列为野生动植物贸易国内立法不完善的国家。我国于1992年加入了《联合国生物多样性公约》，并已正式核准《卡塔赫纳生物安全议定书》，但至今没有一部执行这个国际公约的综合性法律，以致物种丧失形势严峻、生物遗传资源流失严重、生物入侵造成生态环境破坏的情况在发展、食用野生动物陋习愈演愈烈等问题得不到有效控制。我国于2001年签署了《关于持久性有机污染物（POPs）的斯德哥尔摩公约》，现已正式对中国生效，我国为该公约亚太地区专家组联席会议主席，公约要求很严，有些是限期完成的，我国承担的任务形势严峻，但至今没有关于制定法律的信息。（2）有些条例实施多年，权威性不够，效果不好，应及时修订升级为法律而尚未修订，《耕地保护条例》是典型例子。20世纪90年代，我国大中城市年均扩张4%。扩展用地中，耕地比例占七成，在西部地区甚至高达80.9%。我国人均耕地面积仅为世界平均水平的30%。由于人多地少，食物安全和耕地保护已成为影响社会和经济可持续发展的重要因素。我国必须实行全世界最严格的耕地保护制度，《耕地保护条例》早就应当修订成最严格的法律，并严格执行，才能解决耕地不断被占用问题。（3）有些法律实施多年，已不适应客观情况的变化，应当较大地修改补充，而没有这样做。例如《环境保护法》于1989年12月6日公布施行，至今已16年，其中有些规定已不能适应客观情况的变化，虽然环境保护早已列为基本国策，但在现行地方领导干部的政绩考核指标中，环保法还没有列为重要内容，一些地方政府还没有真正树立起科学发展观，急功近利，竭泽而渔，不惜牺牲环境为代价，对污染严重的项目擅自开绿灯。《野生动物保护法》自1989年3月起施行了15年，已不能适应客观情况的变化，而2005年第1期《国务院公报》上登载的重新公布的《野生动物保护法》，除其中第26条第2款稍有修改外，其他都是1988年制定的原文。（4）有些法律（如黄河法、长江法）长期拖延，迟迟不能出台，不解何故。（5）随着经济全球化，有些急需的涉外立法还是空白。例如我国经济发展与支柱性矿产资源供应不足之间的矛盾日益突出，亟须加强海外矿产资源开发的合作，但我国还没有颁布有关海外矿产资源开发的法律，对矿业界、矿业投资界“走出去”以及在海外经营的矿业公司用汇、技术设备出口、审批程序等的法律保障和支持跟不上，大大影响工作的开展。（6）有些急待解决的新问题立法，还没有纳入立法规划。例如电子废物污染防治法、光污染防治法、港澳粤跨境环境问题立法等。（7）立法思想缺乏前瞻性、预见性。例如京津唐区域开发、长江三角洲、珠江三角洲的区域开发应当早日立法，从布局等前期工作开始有法可依，避免走大的弯路，带来大的损失，但至今还没有纳入立法规划。

二 执法方面的问题

（1）地方保护主义阻挠、干扰执法，企业违法排污，屡禁不止。国家环保总局2005年首批挂牌督办的9个环境违法案件多属群众多次举报，反映强烈，当地政府始终不能解决的问题，涉及三个流域、1个区域、10个省、自治区、直辖市的几十家企业，既有区域和流域性的环境问题，也有地方政府保护和查处不到位的情况。部分基层政府追求粗放型经济增长，靠降低环保“门槛”和违反国家产业政策招商引资，甚至通过制定“土政策”阻挠、干扰环境执法。受环境法制制约，企业违法成本低、守法成本高、执法成本也高的现象没有得到根本扭转，一些企业虽经多次查处，但仍采用各种方式违法排污。此外，处理责任人不到位，偏重于对企业的处罚，而对责任人的处理寥寥无几，经济处罚多、对责任人追究法律责任少，难以对环境违法行为形成威慑，也是造成这些环境违法案件的主要原因之一。（2）重利用，轻保护，重要文化遗产损失严重。例如平遥古城，是我国现存最完整的明清县城，1997年被列入《世界遗产目录》，2004年10月17日，古城南门东部一段迄今六百余年的古城墙突然垮塌，经检查，古城墙72个敌楼有一半多存在裂缝、酥碱等各种各样的安全隐患，城墙周围垃圾遍地，臭味扑鼻。根本原因在于管理委员会（县长任主任）重利用，轻保护，对门票收入的处理不妥，文物保护部门没有钱对古迹及时维修。

三 后果严重

国家环保总局前局长解振华于2005年4月28日在“中国科学与人文”论坛上名为“构建资源节约型社会和环境友好型社会”的主题报告中郑重呼吁：“近十年来，不少地区的环境污染和生态破坏对群众身体健康和经济社会的全面、可持续发展造成了很大的影响。这些影响主要表现在以下方面：主要污染物排放总量大，超过了环境自净能力，流经城市的90%的河段都受到严重污染，75%的湖水出现了非氧化问题，近3亿农村人口饮用不合格的水，每年沿海地区的赤潮发生次数比上世纪80年代超过了3倍，一些中小城市和农村地区污染在加重；我国酸雨影响面积占国土面积的1/3；城市噪声扰民问题非常严重；生态破坏问题也较突出，全国水土流失面积356万平方公里，每年新增1.5万平方公里，沙化土地每年新增3436平方公里，森林面积和蓄积量持续增加，但资源总量不足，生态功能退化。环境污染和生态破坏造成了巨大的经济损失，中科院专家曾测算，2003年环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的15%。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，目前在我国快速发展的20多年中都集中出现了。”解振华指出：“目前中国的发展时期是环境与发展矛盾最突出的时期……社会消费转型中，电子废物、机动车尾气、有害建筑材料和室内装饰不当等各类新的污染呈迅速上升趋势；转基因产品新化学品等新技术、新产品将对环境和健康带来潜在的威胁，持久性有害物的危害在加重。”

国家环保总局副局长潘岳深有感慨地说：“环境立法存在空白，配套立法迟缓，对部分环境违法行为没有规定相应的法律责任，导致违法行为得不到相应的惩处，特别是对某些连续的环境违法行为，如连续超标排污，现行的环境法律就缺乏有效的处罚；行政处罚种类单一，总是以罚款为主，罚款数额过低，环保部门缺乏必要的行政强制权。一旦发现有重大污染隐患或者发生污染事故，环保部门只能提建议而不能强行责令企业停止排放。”

2005年1至10月份，全国共发生一次死亡30人以上特别重大事故13起，死亡966人，同比死亡人数增加139人，其中煤矿企业发生一次死亡30人以上特别重大事故9起，死亡811人，同比死亡人数增加357人。特别是11月27日，黑龙江省龙煤集团七台河分公司东风煤矿发生爆炸事故，造成171人死亡，这是2005年煤矿企业发生的第三起一次死亡百人以上特别重大事故。这是煤矿业法制建设问题严重的恶果，震惊国际社会的松花江水污染事件是深刻的教训。此外，洪灾、火灾、塌方、滑坡、泥石流等导致人员伤亡、财物损失严重的事故也不断发生，都说明我国环境资源法制建设的现状堪忧。

四 环境资源法制建设滞后的深层次主要原因

我国还没有建立起一个落实党中央科学发展观的高水平、高效率的法制建设体制、机制。笔者认为主要问题如下：（1）人大常委会的力量、制度与所担负的任务很不适应。人大常委会，特别是全国人大常委会承担着立法的主要任务。立法（此处的立法是广义的，包括立、改、废）是一项工作量极大、政策性、专业性很强的工作，而且贵在及时。要求有足够数量的德才兼备、责任感很强、专业知识（特别是法学知识）很丰富的专职队伍。而现在全国人大常委委员中绝大多数是兼职的（大都是有关单位负责人，本单位的任务很重，能把多少精力放到立法工作上？）。法制先进国家的议员，除公休日外，每天都在考虑立法执法问题还不能适应日新月异的形势发展，而我们这样的大国，问题成堆，起步又晚，长期以来，全国人大每两个月才开一次常委会，会期几天，能解决多少问题？（2）现行《立法法》是立法工作的主要法律根据，但是已经不适应党中央科学发展观、加强法制建设等重要指示精神和已经发生很大变化的客观情况。举几个主要问题如下：①《立法法》中只是对“法律案”提出的权限、程序作了规定，但是对全国人大每年收到大量由全国人大代表提出的“议案”和政协委员提出的“提案”应当怎样严肃地正确地处理、“议案”和“提案”的法律地位及其与“法律案”的关系等重要内容没有规定，怎样达到该法第一条规定的“健全国家立法制度”、“保障和发展社会主义民主”的目的？②《立法法》对全国人大的立法工作规划、计划、法律实施情况的检查、监督、经验总结等重要制度没有规定，对立法工作质量、效率的提高很不利；③对“法律解释”规定得很不全面，只对全国人大常委的立法解释作了规定，而对司法解释、行政解释、学理解释及其法律效力都没有规定，这对维护法制的统一以及加强法学研究、教学、普法等工作是很不利的；④对法律的修订、废止，只是简单规定了一句话：“法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定”，而对法律修订、废止这项重要制度的重要意义、期限等具体要求根本没有提到，这是现在不少应及时修订或废止的法律而长时期未修订或废止，使不少良法变成恶法的重要原因之一；⑤《立法法》第五十六条第二款规定：“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”这项法律制度不合法理，实践证明弊多利少。判断制定法律的条件是否成熟，应是全国人大及其常委会的职责，而且所谓“条件成熟”，是很抽象的词语，不是规范的法律语言，既不利于执行，又不利于检查，这种制度往往是某一法律的制定旷日持久、误时误事的根本原因。电子垃圾的立法就是典型例子，日本《家用电器再循环法》已于2001年4月1日生效，欧盟于2003年2月颁布了《关于报废电子电器设备指令》和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》，我国国务院根据授权制定的《电子信息产品污染防治管理办法》酝酿了5年没有出台，现在电子垃圾成灾，还不知何年能制定法律。（3）最高立法机关——全国人大及其常委会对党中央提出的“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”的要求研究不够，主要表现是：对“中国特色社会主义法律体系”的内涵、结构缺乏明确的认识。比如说，在宪法统率之下，一级部门法有几个？是哪几个？至今尚无定论。法学界有各种各样的认识、学说，有“五个部门说”“十个部门说”“更多个部门说”等等，而全国人大及其常委会支持、采用哪种学说至今是不明确的，更没有经过充分的论证，有些立法者至今还认为环境资源法是经济法或者行政法的组成部分，以致立法实践中难收“若挈裘领诎五指而顿之，顺者不可胜数”之效，而难免头痛医头、脚痛医脚之虞，不能摆脱很被动的局面；（4）全国人大常委会每年向全国人大的报告中只汇报制定或修订了多少法律，下一步的立法计划是不全面的，法制建设中存在的主要问题和改进措施则几乎没有。这样就很难启发全国人大代表、政协委员和广大人民群众为加强法制建设提出更多更好的建议。（5）有些法律质量低的原因是，长期以来，大部分法律案实际上是由行政部门提出，由全国人大常委会讨论通过，有的媒体称之为“部门立法”。这种“部门立法”的弊病是：立法的出发点不是反映全国人民的意志和利益，而是从部门意志和利益出发，将部门利益法律化；或者是部门之间权利争夺妥协的结果；或者是“谁愿把绳子往自己脖子上套”，不提本部门应承担的法律责任；或者是缺乏全局观念、认为对广大人民有利而对本部门不利的措施就坚决抵制。

几点思考和建议

第一，建议全国人大常委会坚决贯彻落实党中央关于科学发展观、加快法制建设、建立和谐社会等重要指示，对法制建设情况进行更深入的调查研究，吸取、借鉴法制建设先进国家有益的经验教训，从立法、司法、执法、守法、普法等方面找差距，订措施，以与时俱进的精神，在坚持四项基本原则的前提下，从体制、机制、制度上深化改革，进一步提高工作效率和质量。例如为了在建设新农村的高潮中真正落实科学发展观和“十一五规划”，制定新农村的正确指标和考核省（直辖市）、县（市）领导干部政绩的主要标准以及检查、验收制度的法律颁布施行。为了克服地方保护主义可以轻易对环境执法进行干预的弊病，可以考虑将现行的双重领导、地方为主的环境行政管理体制，改为双重领导、环保系统为主的环境行政管理体制；对违法案件应查事与查人相结合，对存在地方保护主义的地方政府及有关部门负责人和不依法行政、不作为、乱作为的失职者联合监察部门依法追究其法律责任，并向媒体公布处理结果。以强化执法和法律监督力度。

第二，为了落实党中央关于充分发扬社会主义民主、调动一切积极因素、保障人民通过多种途径参与立法活动、提高立法质量和效率，建议将我国《立法法》进行全面的修订。以下几个问题是修订的重点：（1）将有中国特色的社会主义法律体系的内涵、结构，作出明确规定，使全国立法、司法、执法、普法、科研、教育、宣传等部门有法律依据可资遵循；（2）总则第五条规定的“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”应在第二章第一节“立法权限”、第二节“全国人民代表大会立法程序”、“全国人民代表大会常务委员会立法程序”中有相适应的具体化规定，特别是要对全国人大代表提出的“议案”、全国政协委员提出的“提案”的法律地位，“议案”“提案”与“法律案”的关系以及“议案”“提案”的处理程序等作出明确规定；（3）要明确规定全国人大常委会立法规划、计划公布周知的制度。全国人大常委会制订立法规划时要更广泛地了解下情、听取民意、特别是要重视党中央、国务院智囊团、思想库的意见和建议；立法规划制订后，应通过互联网、报刊、电视、广播等媒介，尽早地定期公布周知，争取对立法工作更多的支持、帮助。（4）法律实施情况的检查、监督、立法经验总结、法律的修订、废止等重要制度应规定得明确具体（5）凡是我国正式批准参加的国际公约，全国人大常委会应限期制定或修订相应法律颁布实施。（6）规定全国人大常委会每年向全国人大的工作报告的内容不只是汇报制定、修订了多少法律，而且应对我国法制状况进行总结评估：既与我国过去的情况相比较，更重要的是与达到客观形势发展要求相比较，与法制建设先进国家的进程相比较，不断找差距，对存在的问题或困难，改进措施或解决办法应坦诚地向大会报告；（7）将《立法法》第五十六条第二款的规定删掉。（8）将法律案文本起草工作主要由国务院有关部（委、局）负责组织实施，改为主要由全国人大专门委员会或全国人大常委会法制委员会负责组织实施。

第三，不下大力加强全国人大常委会，要求如期建成合格的社会主义法治国家是很困难的，甚至会拖全面建设小康社会进程的后腿。建议党中央有计划地加强德才兼备、有真才实学的法学人才的培养、选拔；建立健全以德才兼备、水平较高的法学者不断充实、加强各级人大常委（特别是全国人大常委）的机制；全国人大常委的主要负责人中，必须有德才兼备、有真才实学、最高档次水平的法学家；全国人大常委应当是专职，每两个月才开一次全国人大常委会等制度需要改进。

第四，为了落实中央关于自然资源“在保护中开发，在开发中保护”等重要指示，加强环境、资源法制建设，建议全国人大“环境资源保护委员会”改名为全国人大“环境资源委员会”，将“保护”两字去掉，进一步明确：其工作范围不只是有关环境、资源的保护，而是更广，包括环境、资源的调查、规划、开发、利用、治理、保护全过程的法制建设。

第五，千方百计提高法制建设工作效率和质量。当前应抓紧制定《环境资源基本法》，将环境资源法的体系、结构、内涵、外延、基本政策、基本原则和体制、机制、制度、执法机构与分工等大的问题作出明确的规定；或者将现行的《环境保护法》修订为《环境资源基本法》，将现行的《环境保护法》废止；如果不制定《环境资源基本法》，则必须抓紧修订现行的《环境保护法》，否则不只是对社会主义现代化建设不利而且有害。再就是抓紧制定或修订其他法律。

（中国社会科学院老干部局科研立项项目总结报告，2005）