第二节 当代政府的财政、管理和信任危机

从中观的角度看，由于各国政府历史上职能的扩张和规模膨胀所导致的财政、管理和信任危机成为各国推进行政体制改革，建立企业型政府的直接动因。

一 财政收入与公共支出矛盾加剧

早在20世纪20年代行政学诞生之初，财政问题即成为四大要素之一，人们认为财政是政府得以有效运行的基本条件。然而，在实践中财政问题却成为所有国家头痛至极的难题。由于政府职能的扩张和政府规模的扩大，各国财政开支持续攀高，部分国家甚至负债累累。在发达的工业化国家中，美国和日本号称拥有最小的政府。1996年，公共开支占国内生产总值的比例分别为33%和36%，而且继续呈上升趋势。在英国撒切尔夫人时期虽然通过改革打破了福利国家的传统、压缩了公共部门，但政府支出的比例仅从原来的43%艰难地降到42%。1994年以来，许多欧洲国家为了加入《马斯特里赫特条约》，纷纷削减公共开支，但1996年的平均开支依然高于1990年的水平。从与国内生产总值的比例看，法国为55%，比利时为54%，意大利和奥地利也都超过了50%。巨大的财政开支，使政府感受到一种沉重的压力，寻求改革出路，自然成为各国政府的共同追求。因此，西方学者普遍认为，严重的财政赤字是世界各国大规模地推进行政改革的主要理由，甚至有学者直截了当地称其为“财政驱动”的改革。为什么发达国家和发展中国家自80年代以来都无一例外地陷入财政危机的境地呢？这与政府职能的扩张和角色转换有着直接关系。

在早期市场经济中，市场主体只是作为生产者的企业和作为消费者的家庭和个人，政府并不介入经济运行过程，只是充当“守夜人”的角色。这时政府的作用仅限于保护本国社会的安全，通过设立司法机构，保护私人所有权和人身权利，以及建立和维护必要的社会公共秩序和公共设施等。进入20世纪，尤其是二战之后，在凯恩斯主义理论的影响下，政府职能大规模扩张，政府角色从保护者变为管理者。它不仅要建立和维护市场竞争制度，确立市场秩序规则，而且要干预调节经济运行过程，保持国民经济总量和结构的均衡；不仅要强调市场分配的结果，建立社会保障体系，促进社会进步，而且要利用政府力量，积极开展对外经济活动，增强本国在国际市场上的竞争力。不仅如此，政府还直接参与市场运行过程，通过向私人企业大量订货、采购而成为一个巨大的需求者。同时，通过建立国有企业或者向私人企业参股来生产、提供公共品，进行基础设施和高科技的开发。近20年来，政府职能仍然呈扩张之势。“这些扩张既表现在新的管理领域（如环境保护、有组织的科技开发、信息时代的特殊管制需求，知识产权保护等），又表现在新的服务职能上（如制定指导性计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力等）”。正因为政府职能过于宽泛，这样为了处理不断增加的事务，其倾向于增加公务人员，而公务人员的低效率要求其增加的人员在数量上非常可观。这样政府的财政负担不断加重，财政危机日益严重。但这一时期，政府经济很不稳定，持续走低的政府财政收入与日益增长的公共支出形成强烈反差，而增税又会遭到企业和选民的抵制甚至反抗，因此，解决财政困难的传统方法，在新环境下已是强弩之末，难以再有效力。

二 公共管理和服务效能低下

近20年来，政府机构日趋膨胀，官僚主义盛行，行政成本不断攀升，经济民主不断受损，尤其是政府在干预经济上的不力和失败，使政府一天天陷入管理的危机境地。造成这一局面的原因是复杂的，就目前的来看，以下几点是十分重要的：其一，政府之手伸向社会经济生活的每个领域。政府几乎垄断了公共物品的供给，它以全能理性履行公共职能。此时“政府公共行政的价值取向也必然是政府本位”。事实上，政府不是全知全能的上帝，它在垄断性地供给公共物品和管理公共事务的过程中，出现了效率低下、腐败无能、公共物品质量低劣以及公共事务纠缠不清等拙劣表现。“效率”、“质量”和“效果”难以让公民满意。其二，政府行为目标与社会公共利益之间的差异性，决定了政府是公共利益代表之假设的非稳定性。政府是由官员构成的，官员也是经济人，也有自身利益的追求，政府不是一个超脱于现实社会经济利益的神灵。同时，政府本身也不是一个没有自身利益的超利益组织，它本身也有自身的利益，政府利益往往是政府官员个人利益的内化。像以牺牲社会长远公共利益换取自身既得利益的行为，如高福利；为获得政治资金被某些利益左右等等，都是其具体体现。其三，政府机构存在着高成本、低效率的内生障碍。政府是一个非市场机构，其公共支出完全来自于税收，因而它没有硬预算的约束机制；同时，确定和度量非市场产出的困难和非市场产出的垄断性，使得非市场生产缺乏“基准线”和终止机制。此外，由于政府机构的垄断性，提供公共管理和公共服务的各机构之间缺乏竞争，因而很难激发它们降低行政成本的动机，成本核算常常成为一个附带性的参数。也正是由于垄断，政府提供公共物品及服务所涉及的有关资源和成本信息被控制、隐匿，致使公众和其他社会主体无法对政府实施有效监督。其四，政府管理主体的理性预期，导致公共政策失灵。理性预期学派认为，经济当事人都是追求效用最大的理性人，其经营决策是建立在理性预期基础之上的。人们能够迅速认识政策制定者的意图，一旦政府制定和发布了系统的或能够加以预期的改革，经济实体就会立即采取相应的对策把政府政策自动纳入自己的经济计算中，结果抵消了政策的预期效果，从而导致公共政策失败，产生管理危机。其五，政府行为派生的外部性，导致管理危机，政府干预社会的主要目的和作用是为了纠正和弥补市场机制的失灵。然而实际运作中，常常会出现各种难以预料的副作用和消极后果，这一现象一般被称作政府行为派生的外部性，其后果必然会将政府善意干预所欲寻求的破绽，被补偿性回馈中的负效应所抵偿。政府行为派生的外部性还有一个突出的表现就是寻租问题。政府的定价行为、行政许可、关税和进口配额、政府采购等，容易产生权钱交易等各种腐败行为，从而加大整个社会的交易成本，降低政府的管理效能。

三 合法性与公信力衰降

公众对政府的不信任由来已久。早在中国先秦时期老庄学派就主张治理天下最好的方式是无为而治，管的最少就是最好。在西方，亚当·斯密在《国富论》中将政府定义为“守夜人”，断言国家干预经济的结果，会使劳动从比较有利的用途转到不利的用途上，年产品的价值不仅不会顺从立法者的意志而增加，相反还会减少，社会进步会受到阻碍。只有经济自由，才能促使年产品价值增值，加速社会发展。弗里德曼夫妇也有他们自己的看法，他们认为：“如果政府随意干预市场，管制企业家，那么繁荣就会变成萧条，进步就会变成倒退，所有的人均将陷入贫困。”沙尔顿（Arthur Seldon, 1990）对政府更是充满敌意。他说：“在市场过程的引导下，即使恶人也会行善，而在政治的引导下，即使善人也会害人……目标不是以含混不清的政府职能原则为基础的‘有限国家’，而是以政府应该只做到必须做的事之原则为基础的最少限制的国家。”政府无效率、不负责任和易于腐败，社会要尽可能地敬而远之。布坎南从个人主义方法论的角度，把政府分解成单元个人来加以研究，认为“自利”是人类行为的出发点，政治家及其所雇佣的人都是为自己利益服务的，他们首先考虑的不是公共利益，而是个人私利。大政府正是自利者在公共领域里理性选择的结果。人们应当利用宪政制度，把政府限定在最低的层面上，人们有理由不信任政府。美国学者穆里·N．罗斯巴特在1978年出版了《一种新的自由：自由至上主义者的宣言》一书，对政府进行了更加猛烈的抨击。他认为，政府是自由的敌人。任何人都无权运用强力威胁任何人，或者侵害他人的财产权利。政府就是实施这种侵害的主要力量。“国家难道不是有组织的盗匪吗？征税难道不是大规模的、不受制约的偷窃吗？……如果你要知道自由至上主义者如何看待国家及其行为，你只要把国家想像成犯罪团伙，你就会明了自由至上主义者的所有态度。”以上学者对于政府的怀疑、评判、指责，都是从政府职能的角度来进行的，但它们并不影响我们对政府信任危机问题的认识；同时，这些理论也会影响到社会公众的看法和信心。

从政府实践层面上看，人们对政府的怀疑、报怨和批评更是不绝于耳。在美国，公民对政府的信任降到历史最低点。20世纪80年代后期，接受民意测验的人中只有5%的人把在政府工作作为中意的职业。联邦高级雇员中只有13%的人愿意把公共部门作为未来的职业。有将近75%的美国人认为目前政府给他们的东西在比例上不如10年前多。一些管理和服务系统问题愈来愈多，公立学校质量被认为是发达国家中最差的，医疗保健系统几近失控，医院和监狱人满为患，用奥斯本等人的话说，好像大大小小的政府都同时开车撞到了墙上，政府已到了问题成堆的地步，人们对政府普遍持熊市看跌的态度。其他国家类似的问题也是层出不穷。在英国，1979年公民对公共管理的满意率仅为35%，不满意率高达54%。

导致政府信任危机的原因是复杂的。但运行成本高，公共服务质量下降，官僚主义猖獗则无疑是其原因的主要方面。随着知识经济和信息化、网络化、知识经济时代的来临，公民的素质不断提高，公民了解政务的渠道更加畅通，手段日趋多元化，对政府的要求更加严格，公民参政的要求更加强烈。面对政府的财政危机、效率低下、贪污腐化、官僚作风盛行等诸多丑陋现象，公民对政府的不满情绪日益高涨，这必然导致政府出现“信任危机”和“合法性危机”。

在宏观上不可忽视的是信息化进程的推进，政府的可控型、统治享用型信息资源已经逐步在均衡化中共享，“长上合一”的威权政治日益为知识化推进的民主政治所取代，在这一时代背景下，政府权威正呈日益衰减的趋势。在发展中国家滥用权力、腐败成风，也是导致政府信任危机的重要原因之一。用《红楼梦》里的话说，除了门口的两个狮子外，贾府里没有一个干净的东西。如果公众普遍对政府持这一看法的话，政府的信任危机就不可避免了。这些都“反映出公共行政的活动、使命及其运行方式的‘合法性’受到怀疑和挑战”。因此，“提高公民对政府的信任度，重新确立公共行政在人们心目中的‘合法地位’，成为西方国家行政改革的一个重要动力和目标”。