第四节 儒家文化：东亚社会中介组织发展及其功能

从比较的视野来看，中国社团空间的开放走上法团主义而不是多元主义的道路，同东亚的传统是契合的。实际上，在许多东亚国家，国家与社会关系的基本形态是法团主义，强国家对弱社会是共同的特征，许多非政府组织是政府组建的非政府组织（GONGOs）。进而，东亚法团主义的主要形式是国家法团主义，这种局面自20世纪90年代中期之后才开始发生缓慢的改变，例如在日本、韩国、泰国等，出现了从国家法团主义向社会法团主义的转型，公民社会的发展取得了长足进步。

30多年来经济的高速发展改变了东亚传统的社会分层和社会结构，其中最重要的变化应该说是中产阶级的崛起。1995年，年收入超过3万美元的家庭在东亚（日本除外）有800万个，2000年达到1600万个；年收入1.8万美元的家庭在1995年有1500万个，到2000年达到7500万个。虽然从总体上来说，东亚目前还不是完全意义上的中产阶级社会，中产阶级的力量还有待发展，但它已是一种不可忽视的力量。

自20世纪80年代以来，东亚各国或地区日趋民营化的经济活动正不断渗透进在国家或地区指导和监督下发展起来的商品市场之中，这种经济活动赖以进行的经济条件超出了单个家族的控制范围，同时又相对独立于国家或地区控制之外。市场经济的发展，为在国家或地区所控制的范围之外表达政治意愿提供了基本的支撑。经济增长导致经济结构日趋复杂和分化，扩大了对工程师、建筑师等专业人员的需求。对专业人员的需求又导致教育和科研队伍的扩大以及媒体、服务业的发展。在拥有了自己的主体力量之后，社会本身的自主性得以扩展并开始不断获得政治权力的尊重。东亚市民社会是市场经济发展的产物，随着自身的发展，不可避免地对现存的国家或地区权力和经济体制进行冲击。尽管在起始点上依赖于国家或地区，但它日益成长为一个相对独立的力量，并有自己的活动领域。

20世纪90年代以来，日益强大的市场和中产阶级迫使东亚国家或地区的政府不断向地方和民间出让权力。人们已经认识到，仅靠国家或地区已越来越不能满足人们随经济增长而多元化和增大的各种需求，而是要更多地通过地方政府和民间社会团体来满足，这就需要把更多的权利和责任下放给它们，并使它们发展和成熟起来。东亚以往那种行政部门处于支配性的地位、行政权力渗透到社会各个方面的状况也在发生变化。例如，作为政治权力退出经济领域的一个开端，从80年代开始，日本、韩国、新加坡、马来西亚、菲律宾、中国台湾都实行了不同程度的国有企业的私有化。

一 东亚社会中介组织发展概述

东亚地区NGO的生存和发展具有与西方国家很不相同的历史特性和演进路径。东亚各国，尤其是中、日、韩从文化传统上主要发源于“儒家文化”。由于受儒学“家国一体”“官重民轻”政治文化的影响，长期以来，民众头脑中“公”的概念只有统治权威机构的含义。具体而言，就是以皇帝为代表的国家、政府高高在上，是庶民们仰慕、遵从的存在。这种意识广泛渗透于各个社会组织内部和社会关系之中，阻碍国家与社会的良性互动。随着时代的发展，民主法治观念的深入人心，这种意识逐渐演变。日、韩两国在法文化的渐进演变中，国家与社会的关系没有发生断裂，较好地实现了过渡与整合。这其中，民间自主意识的生长和公共精神的养成是基础。

1．共性：从“路径依赖”到国家与社会的结构分化

中国与日本、韩国及东亚各国在现代化的演进路径上有许多相似之处。可以说，东亚NGO的发展过程，集中反映了避免国家与社会的分离、对抗，力求政府与民间“良性互动”的价值取向和路径特征。

20世纪70年代以前，东亚地区中央集权体制对政治、经济、思想文化和社会生活均实行了高度控制，国家权力渗透到社会的各个角落，形成了国家—社会一体化的局面。70年代后，伴随着经济的发展，市场化、全球化程度的加深，社会结构的分化，东亚各国普遍出现国家的行政权力逐步收缩，社会自主性领域渐进扩大的趋势。东亚各国的NGO开始兴起，成为国家放权、转变政府职能、促进社会民主的重要力量。在全球化浪潮和当代市场化、民主化运动中，NGO通过其社会活动，加强了人们的民主参与观念、权利意识和互助合作，促进了国家和社会的结构分化。东亚NGO逐渐在强化政府和社会力量的合作，化解社会变革的矛盾、保障社会秩序和建立民主自律的社会方面起到积极作用。然而，这种变化依然是在政府主导和控制下发生的。政府对社会管理空间的让渡，或者是由于新的社会需求和活动使原有的行政管理机制难以完全满足、容纳，或者是由于新的整合方式对政府与民众都有好处。这样，在政府与民间的长期互动中，逐渐形成了一种在政府主导下双方合作、协调、互助的发展路径。这无疑与西方现代化初期“市民社会”与国家分离、对立、抗衡的发展路径有很大的不同。

2．日韩NGO发展的共同特点

日、韩的共同特点是经济团体众多，组织形式多样。依据其法律地位划分，有特别法人组织、财团法人组织、社团法人组织和非法人组织；从与政府的关系划分，有官办（或半官半民）的行业协会，有纯民间的行业协会；从参加及代表的广泛性划分，有综合性经济团体和专业性经济团体。韩国最大的经济团体有5家：商工会议所、全经联、贸易协会、中小企业中央会、经营者协会。这些综合性经济团体有两种类型：一种是官办的经济团体组织，如大韩商工会议所，它是根据朴正熙提出的，企业要团结起来向政府提建议经济才能发展的要求，并依照所有企业都要参加商工会议所的法律规定设立的。这类组织，企业入退会不自由，需要遵从政府的意见进行工作，其领导人选需同政府部门协商。另一种经济团体组织是民间的，如全经联，是由企业创议并依照民法规定设立的。这类组织，企业入退会自由，为企业自身利益工作，既争取政府政策支持，又可以反对政府的有些政策，其人事和经费管理是独立的。在韩国，有一些依据专门法律设立的行业经济团体，如韩国机械工业振兴会、韩国电子产业振兴会，均是依据《产业振兴法》设立的经济团体组织，为特别法人组织，但它们在运作方式上既可为政府承担某些特殊事项，还可利用政府提供的振兴产业的资金，又立足于为企业和社会服务，企业入退会比较自由，协会管理基本自主，属于半官半民性质。在日本，社团法人类型的经济团体组织占多数，日本“财界四团体”中的三家（经团联、经济同友会、经营者团体联盟）均为社团法人，是纯民间组织，另一家即日本商工会议所为特别法人，是官办组织，与韩国的商工会议所类同。在日本的特殊法人中，还存在依照特别法规设立的团体，如中小企业事业团、金属事业团等，以完成某些政府的特定事业。行业经济团体组织大多是民间性质的社团法人，如IT协会就是社团法人，是一个行业协会。同时也存在不少的非法人团体，如在日本IT产业中有相当大影响的“通信机械工业会”就是一个非法人组织。

3. NGO发展现状的不同之处

东亚各国的NGO发展程度不同可以体现在很多方面，行业协会就是近来变革呼声较高的一类NGO。近年来，我国已将行业协会的改革视为完善政府职能、促进“小政府、大社会”改革目标实现的重要手段之一。如果单从行业协会这个方面看，可以得出中国与东亚其他国家NGO的主要不同点。

（1）行业协会发展程度不同。日本全国共有各种行业组织23000多个，几乎所有企业都加入了行业组织。日本的行业组织“工业会”在法律上称为“社团法人”，是由同一行业的多数企业共同申请，由政府经济主管部门审核、批准建立的行业组织。韩国的行业协会均为非营利民间社团法人。根据韩国《民法》（第三十二条）规定，非营利的社团和财团在取得主管部门许可后均可成为法人，部分较重要的协会还有单独立法保证。目前韩国各行业规模不等的协会总数达上千个。从20世纪80年代以来，中国行业协会大批建立。到目前，工商领域全国性行业协会有300余个。但是，现有大多数行业协会有名无实形同虚设，并没有发挥其积极作用。

（2）体制环境不同。日、韩两国工业体制的大体格局是：政府机构不断精简，主要任务是制定法律，实行宏观调控；企业依法经营，放宽限制，面向市场；中间是经济社团、行业协会，代表企业为企业服务，是政府与企业之间的桥梁。韩国政府对NGO多给予立法扶持，例如要求韩国的外贸企业必须加入贸易协会，才有资格经营进出口贸易。日本的行业协会对于出口企业的市场范围、产品品种、商品价格都有着十分有效的协调机制，尽管内部也有一定的竞争，但绝不会自相残杀。中国现行的社团管理体制使行业协会无法发挥正当职能，行业协会大多只是政府行政管理部门的附庸，很难在政府和企业之间发挥桥梁和纽带的作用。

（3）自我治理水平不同。目前，韩国协会的运行完全是自主、自律和独立的，根据企业的要求提供相关服务。韩国协会均设有常设机构来履行其职责。日本和韩国的行业协会的常驻工作人员的工薪一般比政府同类级别干部的工薪略高一些，而且职业和收入比较稳定。长期以来，中国企业尤其是私营企业的组织化程度非常低，能够代表本行业利益的行业协会未能真正组织并行动起来，而且自我治理方面也很弱。但是，在国际市场竞争中，日本和韩国的行业组织在保护本国产业、支持本国企业开拓市场等方面，已经发挥了价格协调和应诉组织人的重要作用。

虽然只是从行业协会这个角度比较东亚各国发展的不同，但是行业协会可以看成NGO的一个缩影，从中我们亦可窥见一斑。

二 日本

1．日本民间组织的发展历史

和其他国家一样，慈善活动和非营利活动在日本古已有之。早在公元7～8世纪的文献中就有寺庙为穷人提供食品和医疗的记载。那时的慈善活动一般都是由地方大户和高僧发起的。但是日本的佛教一开始就被当成政治工具，它们要么服务于政府，要么服务于当地望族。特别是17世纪之后，所有的佛教庙宇都由中央政权控制，成为封建政治体制的一部分。那时真正独立的社会组织是不存在的。

到了幕府时代，公共服务的主要提供者仍是各幕府的首领和地主，自主的非营利民间活动只是配角。明治维新以后，政府主导的局面也未改变。1911年，天皇出面组建了皇室赈灾会，这是日本最早的慈善基金会。随后建立了一些类似的基金会，其中不少也得到皇室的支持。

20世纪初，财阀们开始建立基金会。这一方面是由于政府在1896年通过了《民法典》，其第三十四条为组建公益法人提供了法律基础；另一方面，财阀们被人们指责为自私腐败，以牺牲民众和民族利益为代价牟取私利。

到了20世纪30年代，日本变成军国主义国家，所有的非营利组织都成为国家机器的一部分，各地分散的青年团体被整合成单一的全国性组织，每个行业都必须建立全国性的协调机构，各宗教团体被纳入由政府严密监督的全国性组织中，传统的邻里互助组织也被改造为政府控制的工具。

第二次世界大战后，日本制定了新宪法和一系列有利于非营利组织的法律，于是工会和妇女组织大量出现。但是，随着美苏冷战的开始，日本政府在美国的怂恿下对工会的控制逐渐加强。与此同时，因受社会主义和共产主义思想的影响，新社会运动风起云涌，如和平运动、反核运动、民权运动等。因此，政府对以运动形式出现的非营利民间组织充满了敌意。那时由大公司支持的各种基金会的资助对象仅限于科技研究，而政府认为它们是促进经济现代化的有效工具，因此这些基金会可以享受各种税赋优惠。这种制度环境阻碍了民间组织在日本的出现和发展。

到了20世纪70年代，日本经济增长迅速，但同时也带来了工业污染等一系列严重的新问题。于是深受其害的各地居民纷纷组织起来与大公司和政府作斗争。其特点有二：一是运动的主体是新兴的中产阶级而不是工人阶级，二是它的对抗性是非政治性的。后来兴起的消费者保护运动也具有同样的特点。在民众的压力下，大公司又被迫建立了一些慈善基金会。

到了20世纪70年代末80年代初，日本已经是举世公认的经济大国。但是，国际社会开始抱怨和批评日本在援外方面过于吝啬。在难民营里，看不到日本非营利组织的身影；在国际性非营利组织网络中，往往缺乏日本这个环节；在进行有关区域安全和国际关系的所谓“第二渠道”对话时，西方的民间政策研究组织和思想库很难找到日本的对口机构。这些批评不仅迫使日本政府加大官方外援的力度，而且在日本“逼”出了一批以援外为宗旨或以外交为主要活动领域的非政府组织。以后成立的许多基金会都特别设有国际项目，以国际合作为宗旨的其他非政府组织也陆续出现。

在20世纪80年代末90年代初，日本非营利组织迅速发展，一批大型基金会相继出现。代表日本大公司利益的“经济团体联合会”（简称经团联）于1989年初组建了“百分之一俱乐部”。凡是参加该俱乐部的公司承诺每年至少捐出税前利润的1%来支持慈善事业。同年的晚些时候，经团联又下设了一个新分支机构（Council for Better Corporate Citizenship），专门组织在美国运作的大公司向当地社区捐款。1990年，经团联新设企业捐款委员会，其宗旨是通过讲座等形式增进企业对捐款重要性的了解。1991年它又设立慈善捐款部，协助会员公司组织捐款。与此同时，一些大公司成立了一个专门致力于赞助艺术活动的组织——“公司支持艺术协会”。

1995年1月17日发生的阪神大地震使得日本的非营利民间组织发生了一场巨变。这场大地震夺去了6000多人的生命，使得30余万人流离失所。由于日本政府奉行“自然灾害的受难者应依靠自己的力量克服困难，政府的钱不应用来补偿私人的财产损失”，因此灾民们从政府那里只得到了少量紧急救援款。然而，各地的非营利组织很快云集灾区，日本全国也掀起了向灾区捐献钱物的高潮。在3个月中，非营利组织、红十字会、媒体共募集到1600亿日元的善款。对民间团体在救灾过程中发挥的巨大作用，日本媒体给予了前所未有的关注，“非营利组织”“非政府组织”顿时成了家喻户晓的新名词。阪神大地震后，单独为非营利组织立法的必要性得到了广泛的关注。1998年3月19日，《非营利组织法》（全称为《特定非营利活动促进法》）得以全票通过，当年12月1日生效。

2．日本民间组织的种类

日本对民间组织的称谓很多，如“民间非营利部门”“市民活动团体”“自愿者团体”“非营利组织”“第三部门”“非政府组织”等。日本人对非政府组织一词的看法偏重于指涉及海外事务的组织；而非营利组织往往指以国内为主要活动空间的组织。日本的民间组织包括以下种类：公益法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、特殊法人、公益信托法人、共同组合、市民团体等。而其中日本的公益法人和特殊法人中的行业社团具有特殊的意义，我们将其作为重点来分析。

（1）公益法人的概况。

第一，公益法人的特征与种类。1896年的《民法典》第三十四条将公益法人定义为“与崇拜、宗教、慈善事业、科学、艺术相关，或以其他形式与公益相关，且不以获利为目的的社团和财团”。公益法人应同时具有以下四个特征：一是公益性，该组织必须以实现非特定多数人的利益为目的，进行与公益有关的事业；二是非营利性，该组织产生的收益不得在组织成员中瓜分，当该组织解散时，其资产不偿还个人，而应转移给社会同业组织；三是区别于一般社团和财团；四是经济须经主管省厅许可和登记机关的登记。在认定中，对依专门法律成立的特殊社团，具有公益法人特征的也视为公益法人的范围。尽管从广义上讲，学校、社会福利等组织也具有公益性，但因其特殊，依专门法被分别认定为学校法人、社会法人等。

在日本，公益法人的设立和活动一般是按行政区域分为国所管（全国性）和地方所管（都、道、府、县、市、町、村）。地方所管的公益法人可以团体会员的身份申请加入国所管的公益法人组织。

日本的公益法人可大致分为三类：一是国家办的，其项目由国家确定，经费几乎全部由国家预算中立项支出，领导人由主管省厅的大臣任命，工作人员的配置和待遇按国家公务员的规定进行，这类组织基本上是公益性的特殊法人，其本身不具有行政职能。二是国家和民间相结合的，也称行政补充型，其资金来自民间捐赠和政府资助，它们大都在政府部门的指导下设立，而且不少政府的有关负责人员或退休人员被派往这类组织任职，这种公益法人大多为地方所管。三是民间办的，这有两种情况，首先是由个人或企业出资设立的公益法人；其次是靠会费和开展收益活动等取得收入。对于这类组织，政府只是在委托其完成某项工作时才提供一定的资金。

第二，公益法人的立法。1946年的日本宪法规定保障公民的结社自由。现实中对公民结社行为的调整主要是通过民法来实现的，因此日本的公益法人也称为民法法人。日本1987年公布的民法中有69条涉及公益法人，对公益法人设立的程序和条件、权利、义务、登记、管理及解散后财产的处理等内容作出规范。在此基础上，国家通过制定专门法律，对推进社会公用事业中有特殊性的团体予以确认，使这类团体在设立和活动中有明确的法律依据。日本有关民间非营利组织的立法情况有两个特点：一是相关法律较多，已经成了体系，但体系中以专门的、单项的法律居多；二是法律规定非常具体、详尽，具有较强的可操作性。这些法律法规的制定，确保了政府对民间组织依法有序的管理，也使各类组织有了活动的准则。

在日本，未经登记的市民活动团体（也称任意团体）约有9万个。这些团体不能以团体的名义租赁房屋和向银行贷款。但是，在1998年《非营利组织法》制定之后，这些市民团体可以通过这部特别法取得法人资格。尽管在登记时没有条件限制，但这类团体在取得法人资格前要将本团体的情况及每年的事业报告和财务报告向社会公开两个月，接受社会的监督。

第三，公益法人的税赋优惠。日本公益法人的经费来源主要是公费、社会捐赠、政府补助金、开展经营活动的收入。由于国家对上述项目采取的税收政策不同，因此公益法人要分别设立两套会计账簿：会费、社会捐赠、政府补助金属于一般会计类，经营活动的收益属于收益会计类。根据日本法人税法和法人税法实施令的规定，公益法人寄附金、会费等收入原则上不作为纳税的范围，只有开展收益事业时才缴纳法人税。收益事业是指法人税法规定的事业，并且有固定场所和持续经营。法人税法规定的收益事业的范围主要有33种，且在税收上给予了优惠政策。此外，日本政府在赠予税、纸税、消费税、登记税等方面也给予公益法人优惠，同时明确规定，在涉及公益法人纳税事项中，如政府负责财务的大藏省长官认为对推动社会公益事业能取得明显效益的，也可以免税。

（2）行业社团的概况。

第一，行业社团的种类。日本的经济团体众多且形式多样。依其法律地位划分，有特别法人组织、社团法人组织和非法人组织；从与政府的关系划分，有官办（或半官半民）的行业协会和纯民间的行业协会；从参加及代表的广泛性划分，有综合性经济团体和专业性经济团体。在日本，大多数是社团法人类型的经济团体组织。日本的“财界四团体”中，经团联、经济同友会、经营者团体联盟都是社团法人，为纯民间组织。另一团体即日本商工会议所是特别法人，为官办组织。在日本的特别法人中还存在依特别法规定设立的团体，如中小企业事业团、金属事业团等，以完成某项政府的特定事业。

第二，行业社团的组织建设与内部管理特点。日本的行业经济团体之所以能够发挥其特殊功能，一方面是市场经济发展的客观需要，另一方面也取决于行业协会的组织建设与内部管理是否有效。其中，最主要的有四点：一是推选大企业的领导出任团体的领导人，同时建立一支高素质的常驻工作队伍，如日本经团联的历任会长也都是大集团公司的领导人。二是有健全的组织机构和规范的工作制度。日本的行业协会组织按综合政策、经济关系、行政改革与产业关系、国土资源关系、社会关系、国际关系、国别与地区、特别事项和经团联管理9个方面，设立近61个委员会，在事务局内设8个工作部门与这些委员会保持联系，完成交办的任务。三是拥有充足的经费和财产。日本的行业协会大都经费充足，很有实力。收入来自会费，其他收入主要是财产租金（利息）收入、出版物收入、有偿服务收入。四是行业协会要确立为企业、为行业发展服务的宗旨。

第三，大企业集团与行业协会的关系。大企业与行业协会的关系主要表现为——从整体上看，政府、经济团体组织和企业构成社会经济体制的基本框架。企业是社会的经济细胞，经济团体组织是企业利益的代表，是企业与政府和社会的桥梁。企业积极参与经济团体组织活动，不但有助于企业发展和建立良好的外部关系，而且还可以使企业通过经济团体组织把影响企业和行业发展的重大意见和建议反映到政府，影响和调整政府决策；政府为了促进经济发展，广开言路，听取各方意见建议，以作出正确决策。例如，为促进日本的IT产业发展，日本经团联和IT协会提议政府设立了“产业新生会议”和“IT战略会议”，研究包括IT产业在内的新兴产业发展的战略和政策；由富士通担任会长的日本IT协会，力促日本国会通过了《IT产业基本法》，为日本发展IT产业打下了坚实的法律和政策基础。这样，政府经济团体组织和大企业的作用有机地结合在一起，共同促进产业和国民经济的发展。

与此同时，大企业也有积极参与行业协会活动的期望。在日本，企业对经团联的期望主要体现在五个方面：一是政府政策的实现，如促进《IT产业基本法》《行政信息公开法》《文件一次性法》的讨论和通过；二是制定政策，以在社会福利、环保、教育等方面对社会有新贡献；三是搜集分析信息；四是组织开展民间外交，强化全球化信赖关系；五是提供民间交流场所，促进形成良好的人际关系网络。

第四，日本行业社团的发展趋势。日本工业体制的大体格局是：政府机构不断精简，主要任务是制定法律，实行宏观调控；企业依法经营，放宽限制，面向市场；中间是经济社团、行业协会代表企业，为企业服务，是政府和企业的桥梁。在经历了亚洲金融危机之后，日本经济面临着经济全球化的重大挑战，因此实行进一步的开放，放宽限制。为此，日本的经济体制已经开始由“政府主导型”向“民间主导型”转变。

在这种情况下，日本的行业社团也面临着改革，需要进一步发挥行业协会的作用。在日本，行业社团组织强调其为企业、行业乃至社会服务的作用和功能，影响政府的政策，积极推动有利于国民经济和行业发展的法律创制。同时，行业社团组织也开始对自身进行改革和调整，如号称“财界四团体”中的经团联和经营者团体联盟正在酝酿合并，其他行业社会团体也在酝酿合并重组，以强化行业协会，加强民间主导经济的能力。

3．日本非营利组织发展的特点

纵观日本非营利组织的历史发展进程，我们能够发现由于日本深受儒家文化传统影响，具有明显的东亚地域特色，同时又是亚洲唯一的发达国家，在社会发展中大量吸收了外来文化，其非营利组织的发展不可避免地带有了一些独有的特征。

（1）学习外国经验不照搬照抄，而是强调要与本国历史、文化背景及国情相结合。日本社会的主流意识是亲美和崇尚西方，但是，日本人在学习西方NPO经验的时候并没有盲目地照搬照抄英、美的一套，而是强调：“在考虑不同的文明、文化中‘具有NPO性质的团体’将来的发展时，有必要理解处于不同文明、文化的历史背景及其特征。”“严格来说日本不存在与美国同样意义的NPO。同样，在中国和其他亚洲国家也不存在与美国同样意义的NPO，今后也不可能培养出这种NPO。”“建立新的制度需要有应创造何种文化的想象力。”“无视文化的制度是不会在社会上生根的。”这些论述反映了日本在学习外来NPO经验上实事求是的客观态度。

从总体趋势上看，日本非营利组织的产生、发展基本上经历了一个“由外而内”“自上而下”的过程。所谓“由外而内”是指日本最早的组织化、规模化、独立性、民间性的非营利组织是由外向内植入的，而非自日本社会内部产生。日本非营利组织的萌芽是西方传教士来日本后创建的一批医院和慈善机构以及随后创立的学校，是作为教会的衍生物存在的，与教会密不可分。而教会相对于这样一个有着严重“集权”和“等级”观念的日本社会而言，毫无疑问是一个外来者，其所代表的文明、所宣扬的观念与日本传统的封建社会格格不入。很快日本政府就不能容忍这样一个“异种”过快发展，在多次颁布禁教令后，终于在1639年发布“锁国令”，彻底将教会排除出去。尽管这样的外来者仍然突破了日本社会中高度的统一性和同质性，真正成立具有现代意义的能独立于日本政府的非营利组织。所以，日本非营利组织的产生是由外而内，是外部世界植入日本的。

所谓“自上而下”，描述的不单是日本非营利组织的发展过程，而且实际上也是日本社会历年改革的一个总的模式。日本社会高度的同质性和严格的位置感、等级观使得日本社会的历次变革基本上都是由社会上层（往往是中央政府）发动，自上而下推行下去、铺展开来，从而实现变革。这使得日本社会保持了相对较强的稳定性和延续性，社会较少遭到大规模、毁灭性破坏。日本非营利组织的发展也同样采取了这一模式。日本在进入现代社会（1868年）后，全面学习西方的政治、经济、文化和社会制度，其中包括引入西方的慈善制度。早期的非营利组织“济生会”由天皇亲自倡议并捐助第一笔款项，由当时的首相桂太郎任会长，其象征性和示范性不言而喻。随后又在皇室的要求下，各贵族和财阀成立了第一批慈善机构。从民众的角度看，这些慈善机构纯粹是社会上层操办的，谈不上志愿性和自发性。第二次世界大战后，随着经济发展，各类社会问题不断增多，各种不同诉求的组织纷纷涌现。尤其是进入20世纪90年代，日本经济增长停滞，社会矛盾激化，而政府反应迟缓，应对不善，再加上在国际交往中与其他国家的对比，人们才逐渐增强了这方面的意识，各种组织层出不穷。而1995年的阪神大地震和1998年的《非营利组织法》终于使非营利组织全面走上前台，具备了民众基础，摆脱了上命下从的传统发展模式。

（2）从法律基础看，日本规范非营利组织的法律文件数量众多，尤以单行法居多，而各种法在衔接上又存在一定问题，从而导致社会中非营利组织种类繁多、管理混乱。日本的《民法》《社会福利服务法》《私立学校法》《宗教团体法》《医疗服务法》《信托法》《非营利组织法》及各类特别立法都允许创设非营利组织；在管理上还有《日本法人税法》《商工会法》《商工会议所法》等法律法规。而各种法的要求又是不一样的，最典型的莫过于《民法》和《非营利组织法》，同样是设立非营利组织，《民法》要求严而《非营利组织法》的要求明显宽松，这样在管理上就出现了不一致。而且各种法出台的时间不同，同时适用，造成了混乱。第二次世界大战前，私立学校和社会福利组织也包括在民法的公益法人中，第二次世界大战结束后，日本通过了一系列专门法，对民法作了修正，一部分非营利组织注册为其他法人。到1972年，公益法人监督事务联络协议会重新解释了公众利益，缩小了其适用范围，但之前已注册为公益法人的予以保留。结果，一些宗教、卫生、教育、社会福利组织注册为民法上的公益法人，另一些同样的组织却注册为别的形式的法人，造成认识上和管理上的混乱。事实上，1998年制定《非营利组织法》是为了绕开《民法》，在不修改《民法》的前提下放宽对非营利组织的管制，但遗憾的是制定之后两部法律的协调问题却迟迟没有解决。

（3）日本的非营利组织官办或官助多，民间色彩较弱，对政府的依赖性很强。我们可以从三个方面来看。

在组织成立上，有相当多的非营利组织根本就是政府成立的，仅地方政府每年推动建立的就达数百个，如前述的特殊法人，以及被称为“行政委托型法人”的一部分中间法人组织。这些组织要么由政府一手扶植，要么就在政府的建议下成立。而政府之所以成立这些机构，是为了利用非营利组织来避免扩张政府机构和雇员带来的麻烦，所以这些组织实际上成了政府执行政策的工具。

在内部成员上，很多非营利组织的头面人物都是政府机构的退休人员，与现任政府有着密切联系。公益法人的理事中有5%是前政府官员，在常任理事中有1/4是前政府官员。非营利组织成了政府官员的养老所。

从经费来源看，大多数非营利组织的经费都来自政府补贴。在1995年财政年度，2.6万个民法公益法人组织中有5000多个获资助，总额达5836亿日元；此外，有3781个组织同政府签有合同，为政府完成一定工作，获金额6593亿日元，两项合计1.2万亿日元。私立学校年收入的30%来自政府（20世纪90年代降到了15%），社会福利法人收入的80% ～90%来自于此。公共部门对非营利组织的财力支持总计占其收入的45.2%，主要集中于卫生保健和社会服务领域。

4．日本民间组织发挥作用情况

日本现有依据《民法》成立的社团法人有12618个，财团法人有13471个，市民活动团体约有8.6万个。这些团体的业务内容涉及经济、科学、文化卫生、环境保护、社会福利和社会公益事业等方方面面，在日本的经济和社会发展中发挥着积极的作用。例如，由512个城市的商工会议所联合而成的日本商工会议所，作为代表日本中小企业的一个综合性的工商业团体，积极向政府提出有关中小企业发展对策等方面的建议和要求；多方位为中小企业服务，为中小企业收集有关贸易、投资、技术协作等方面的信息；提供商务机会，向中小企业提供有关改善经营及金融、税务方面的指导；培养工商人才，负责有关商方面人才资格考试；开展民间国际交流。这些活动都极大地促进了日本中小企业的发展，成为名副其实的社会中介组织。日本的民间非营利组织尤其在社会公益事业方面发挥着很大的作用，不仅仅是专门从事公益事业的团体，就连商工会议所、行业协会等经济类的团体也都在积极从事社会公益事业，如大阪商工会议所就专门设有“文化振兴委员会”“绿化推进委员会”“提高城市文明特别委员会”，还为配合大阪市申办2008年奥运会设立了“大阪奥林匹克申办特别委员会”。

三 韩国

一般认为，实行自由市场经济的资本主义国家大都崇尚自由主义的治理模式，即认为“管得最少的政府是最好的政府”。但是，韩国、日本和东南亚的一些实行资本主义制度的国家却体现出另外的特征，即政府主导着政治、经济与社会的发展。其中，韩国的政府主导特征非常突出。美国学者亨廷顿曾经从文化的角度区分了这种差异产生的原因。韩国的政府主导模式诚然无法离开传统的儒教文化的影响，但韩国的市民社会特征则显然无法从儒家文化中找到答案。值得一提的是，最突出的韩国特色的市民社会特征是政府作用渗透并贯穿于市民社会之中。比如，在“新村运动”中，韩国在市民社会基础薄弱的农村形成了独具特色的开发模式，政府与非政府组织形成了各自不同的作用机制：政府在农村非政府组织的建立、成长阶段发挥着主导性的作用，而非政府组织则在具体的农村生活的微观领域发挥着自治作用。

在韩国的民主化经验中，市民社会的发育经历了一个逐渐的发展过程。在突出政府权威的时期里（1987年前），韩国的社会秩序、大众福利等公共物品供应是不足的，政府绩效不佳，社会支持的合法性基础比较脆弱，爱国热情极高的大学生频频走上街头，并组织了一些政治性的组织。要说明的是，这不是韩国非政府组织的最初源头，也不是韩国非政府组织的全部，但却是市民社会思想在韩国国民心中生根发芽的重要原因之一。

1．韩国政府与非营利组织

在韩国，非营利组织被称为非营利—民间组织，依据韩国《非营利组织法》第二条的规定，这类组织的首要目标是从事公益活动。它们是在中央某部或市/省政府登记注册的组织。

韩国政府对非营利组织的支持态度积极，力度很大，这首先源于他们对非营利组织的社会功用的深刻认识。例如，韩国政府文件写道：“非营利组织将是公民应对现代社会挑战、有效解决各种社会问题的重要工具。”政府基于这样的理由推动非营利组织发展，这在根本上决定了政府对非营利组织的支持并非一时的权宜之计，而是在相当长的历史时期的自觉行动。

政府为非营利组织提供直接和间接的实质性支持，如以资助项目的方式直接支持登记注册的非营利组织开展公益活动。韩国政府对非营利组织的财政支持，仅行政自治部每年就在150亿韩元，所有部门总和一年达1000亿韩元，占政府年度公共开支的0.02%。韩国政府对非营利组织实行减税，向非营利组织活动免费开放公共设施，将非营利组织的人事培训纳入政府培训体系，对从事公益活动的组织实施特别的邮费减免等。

政府在对非营利组织支持的程序上注意遵循公平原则。这主要体现在以下方面：一是政府注重与非营利组织之间建立平等的合作对话伙伴关系，凡事以引导、协调和协助为主，并无包办代替。二是资金决定权赋予民间，如在掌握项目分配决定权的“公益项目评选委员会”，其12名成员，3人由议会推荐，9人由非营利组织推荐；在申请项目设定上，不是通常的政府出题招标，而是在非营利组织自由申报的项目中选择产生；虽然政府在选择项目时仍有较大的回旋余地，但项目的创议权由政府转给非营利组织，这实际上体现了政府对公民权利的尊重，认可公民才是自身利益和社会问题的权威判断人的理念，不再简单地将非营利组织定位为政府解决社会问题的工具。三是将法治、竞争、透明、监督等原则贯彻到项目评审的各环节，如项目发布通知通过政府网站公布，申请书由网上提交，评审结果网上公布，评审标准采取客观指标体系，通过两次拨付资金的方式加强监督等。

在韩国，支持非营利组织的政府机构直属总理领导，仅在中央部门，就有负责协调与沟通功能的总理民政事务秘书、负责政策咨询调研的公民社会委员会、负责执行的行政自治部三个主要机构，在他们的倡导和领导下，政府机构内部已初步形成上下协调，左右配合，共同支持民间组织的氛围和格局，为非营利组织发展提供了坚实的政府保障。

此外，政府制定了一系列有利于非营利组织发展的法律法规，颇具特色的是在非营利组织立法中直接体现“支持”的字眼，使非营利组织的管理和运作具有法律依据。

2．韩国非营利组织的作用

不同领域的非政府组织在韩国有着不同的地位和作用。其中，经济领域的非政府组织最为庞大，它们除了发挥经济促进作用以外，还在公共管理中起着越来越重要的作用。相同的是，韩国几乎全部的非政府组织都是直接或间接由政府支持而组建起来的，政府是这些组织的背后靠山，它们甚至代行了政府的部分职能。有数据显示，通过政府支持而建立的协会总数已经达到了上千个，著名的有：贸易协会、大韩商工会议所（KCCI）、农业协同组合（简称农协）、水产业协同组合中央会。其中，产业领域协会数量最多，超过700个，如韩国钢铁工业协会、韩国机械工业振兴会、韩国电子产业振兴联合会、韩国纤维产业联合会、韩国电子工业协同组合、韩国软件产业协会、韩国信息产业联合会等。尽管有的行会代行部分政府职能，但由于市场的私人性特征，政府对产业领域的协会并无太多扶持，行业协会均为各行业生产企业自发组成的民间团体，其主要职能为行业自律、信息共享、协调进口、发展生产和出口。

韩国政府对于非政府组织发展的扶持、引导是政府发挥主导作用的常见形式。

在政治领域中，韩国的非政府组织主要通过表达政治观点、参与政治活动发挥作用。韩国的非政府组织大多起源于20世纪80年代的民主化运动，在90年代之后得到了迅速的发展，至2000年，韩国大约有7万个非政府组织韩国的非政府组织由于起源于政治运动，它们的一个显著的特征是其政治色彩浓厚。它们积极参与政治，有许多从事反腐败、南北统一、民主化等活动的非政府组织。例如，2000年议会选举前，非政府组织对某些议员的抵制活动引起了韩国社会的广泛关注。500多个非政府组织联合起来提出了一份86个不适合当选为议员的人的名单，其中的59人最后落选。当时，《韩国时报》从2000年2月22日起，曾以“韩国的非政府组织”为题连续刊载了16篇文章，对各类非政府组织的宗旨及活动进行过专题系列报道。4年之后，韩国在政局动荡的形势下又一次进行议会选举，非政府组织更为积极地参与其中。由360个非政府组织组成的“2004年大选市民行动”联盟公布了一份208个“腐败无能的”候选人的名单，其中100名属于最大的反对党大国民党的成员，52名属于新千年民主党，包括这两党的主席在内。而只有10人属于执政的“开放的我们党”。大选的结果基本与该联盟的期望吻合，其中的129人最后落选。选前处于弱势的执政党巩固了自己的地位，而在野的大国民党损失惨重。此外，由350个非政府组织组成的联盟“反对派兵人民行动”则宣布抵制122名支持向伊拉克派兵的政治家。其他的非政府组织在这次大选中也纷纷表态，试图影响事关韩国未来政治版图的2004年议会选举。

表达政治观点、参与政治活动仅仅是韩国非政府组织活动的一部分。实际上，韩国有各种类型的非政府组织，其宗旨、性质、组织形式、资金来源、运行方式、活动内容千差万别，但是它们在其特定范围内所起到的作用往往是独特的，有时甚至是不可替代的。