第二节 公职人员禁止性行为的界定

一 公职人员范围的界定

公职人员是一个不断发展和完善的概念。最初，公职人员概念相对模糊。在中国，长期以来，人们用“国家干部”一词来定义从事公务的人员。后来，人们有时称其为“国家工作人员”，有时称其为“国家机关工作人员”。《公务员法》出台后，“公务员”的称谓更为常见，但一些法律和法规中使用的仍然是国家工作人员或者国家机关工作人员。其实，这些概念的内涵和外延都有较大的差异，不同的法律和司法解释都未能明确其含义。作为法律概念，最早见之于1979年《刑法》第83条规定：“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”下列法律法规大致体现了公职人员范围变化的状况。

1982年《全国人大常委会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》使用的是国家工作人员的概念，其规定，国家工作人员包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。

1988年1月，全国人大常委会通过了《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》，该《规定》将“集体经济组织工作人员”和“其他经手、管理公共财物的人员”也被划入“国家工作人员”的队伍中。

1997年《刑法》再一次扩大了国家工作人员的范围，其认为，国家工作人员是指在国家机关中从事公务的人员，在国有企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，国家机关、国有企事业单位委派到非国有企事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。由于协助人民政府进行有关管理工作，集体经济组织工作人员、村民委员会等村基层组织人员参照国家工作人员办理。

由上可见，刑事法对国家工作人员的界定标准大致可以分为“职能类”“身份类”和“公务类”三种。其含义如下。

“职能类”来源于1995年11月最高人民检察院发布的《关于办理公司、企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》，由于该通知强调国家工作人员在“行使管理职能”方面的作用，因此被称为“职能论”。“身份论”来源于1995年12月最高人民法院《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》，该解释认为相关人员不仅应“行使管理职权”，而且必须具有“国家工作人员身份”，此说被称为“身份论”。“公务论”则来源于1997年《刑法》第93条，其所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

2005年《公务员法》第2条规定，本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。与前述国家工作人员的规定相比较，此范围有所限制，前述人员并非都被纳入了国家的行政编制。按照《公务员法》的规定，中国各级国家权力机关（人民代表大会）、各级政治协商会议、各级司法机关、中国共产党的各级机关工作人员都未纳入行政编制。而且按照现代法治的基本原则，由于有碍立法和司法的公正，立法和司法机关也不得纳入行政编制。可见，公务员比公职人员的范围窄小了许多。

从国际上看，《联合国反腐败公约》第2条将“公职人员”界定为三类人员：一是经任命或经选举担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员；二是本国法律规定在公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何人员；三是本国法律界定为“公职人员”的任何人员。《联合国反腐败公约》的“公职人员”定义较为宽泛，且考虑到了各国的基本情况。

根据上述定义，由国家财政负担工资和福利的人都是公职人员，因此，本文分析的公职人员应为，凡是依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体以及国有企业的工作人员都属于公职人员。此外，从范围看，公务分为两大部分：国家事务和社会公共事务，随着社会经济的发展和现代政府的职能明晰，越来越多由政府管理的事项逐步转变为社会公共管理的范围。相对于国家工作人员、国家公职人员、领导干部这样的概念，公职人员概念更严谨、更准确、更符合社会的实际情况和国际惯例。公职人员概念回避了中国共产党各级机构是否为国家机构的问题，并将其纳入了公职人员的范围，可以顺理成章地对这部分人员的行为进行有效规范。

二 公职人员禁止性行为界定

确定权力的性质和公职人员的范围，是公职人员禁止性行为规范的前提，只有明确被规范的主体范围，才能进一步分析应当被规范的公职人员的禁止性行为种类。理论上，公职人员禁止性行为并没有明确的定义。一般来说，它指的是公职人员在职时不得实施的行为。这些行为在法规中大多以“禁止”或“不准”的形式出现。公职人员禁止性行为的种类很多，贪污贿赂、玩忽职守、嫖娼、赌博等都是禁止性行为。基于权力的性质，公职人员的行为必须代表人民的利益，符合一定的行为准则。这些行为准则分为两大基本类型：一是“应当”型行为准则，此类行为是公职人员必须做到的行为；二是“不能”型行为准则，也就是公职人员一般被禁止实施的行为。此外，“不能”型行为还有一个分支，即“限制性”行为，实施此类行为需要一定的许可和条件，不具备这样的条件，就是禁止性行为。

公职人员禁止性行为准则的种类复杂、内容繁多，既有行政时的禁止性规定，也有行政之外生活方面的禁止性规定，甚至还涉及公职人员的直系亲属，即只要可能出现利益冲突的情况，不论涉及何种权力领域，都可能导致公职人员身陷禁止性行为规范。

以司法人员禁止性行为规范为例，2009年1月8日，最高人民法院发布了《关于“五个严禁”的规定》，即严禁接受案件当事人及相关人员的请客送礼；严禁违反规定与律师进行不正当交往；严禁插手过问他人办理的案件；严禁在委托评估、拍卖等活动中徇私舞弊；严禁泄露审判工作秘密。人民法院工作人员凡违反上述规定，依纪依法追究纪律责任直至刑事责任。从事审判、执行工作的一律调离岗位。这一规定就是典型的禁止性行为规范，其作用就是防范司法不当和司法违法行为，促进法官职业道德自律，增强民众对司法的信任、对法律的信任。

公职人员限制性行为同样应由禁止性行为准则来规范。公职人员限制性行为是指，由于公职人员的职务关系，只能附条件限制性实施的一些行为。例如，公职人员收受礼品不得与其职务有关，但亲朋好友之间的相互馈赠应在允许范围内。又如公职人员兼职行为，经过有关部门的批准或许可，公职人员可以在相关领域兼职。再如公务消费。一般说来，公务消费是指“三公消费”。公务消费是公职人员在履行公务时必要的消费。按照其内容，公务消费可大致分为三部分，一是公务宴请，二是公车消费，三是公费出国。由于公职人员的所有消费都由纳税人买单，权力主体不得超标准消费。

三 公职人员禁止性行为的本质

如前所述，公职人员禁止性行为没有一个明确的定义，人们在使用“公职人员禁止性行为”术语时，也未对其进行归纳和逻辑梳理。一般意义上说，禁止性行为就是“不准”实施的行为。公职人员禁止性行为就是依照法律、法规以及规范性文件禁止公职人员实施的行为。禁止性行为的实施主体是公职人员及其亲属；行为侵犯的客体是政府的职能和公共利益；实施禁止性行为的公职人员的目的是想获取某种现实的或者期权的物质或其他利益。

禁止性行为本质上是基于公职人员的职能和责任，防止出现利益冲突。利益冲突可以分为广义的利益冲突和狭义的利益冲突。广义的利益冲突是指不同利益主体基于需求矛盾而产生的利益纠纷与争夺，或同一主体不同利益之间的矛盾状态。中国社会目前处于急剧转型阶段，利益主体、格局多样化，利益矛盾突出，存在大量利益冲突的情形。狭义的利益冲突是公职人员行为规范关注的内容，指公职人员个人利益与公共利益之间的冲突行为。更准确地说，与公职人员有关的所谓“利益冲突”是指，公职人员在履行职责过程中，其个人利益与公共利益相冲突时，价值判断和政策取向偏离公共利益要求，选取个人利益的行为。故有学者认为，利益冲突是公职人员在公共行政过程中，受到其私人利益因素的干扰，违背公共利益的要求，导致私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。也有学者认为，廉政意义的利益冲突是指公职人员的私人利益与其担负的公共职责的冲突，其本质是公职人员行使公权时权衡“利他”和“利己”两种道德倾向的伦理困境。利益冲突概念还进入了一些法律文本。中国台湾地区的“公职人员利益冲突回避法”第5条规定：“本法所称利益冲突，指公职人员执行职务时，得因其作为或不作为，直接或间接使本人或其关系人获取利益者。”经济合作与发展组织（OECD）对利益冲突的定义为，公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人利益不恰当地影响到其履行职务和责任。

特别需要指出的是，此处的“利益冲突”并非语言学上“利益”之间的冲突，而是指“利益与职责”之间的冲突。利益是指获取，并立足于权利角度；职责是指付出，立足于义务角度。简言之，利益冲突可以简要理解为权利和义务之间的冲突。私人利益和公共角色（公共职责）两个要素冲突的逻辑和机理，是理解廉政意义上利益冲突概念的关键。因此，这里的“利益冲突”更多的是因个人利益而不能正确履行公职的行为或情境。公职人员代表民众行使权力，同时又具有个人的各种属性，其集双重利益——公共利益和个人利益于一身。在现实生活中，双重利益出现冲突的情况是可能并存的。公职人员谋求公共利益最大化是其职责所在，但是公职人员的私人利益，包括工资、提拔、投资理财收益等属于个人的合法利益应予以保护；公职人员的非法利益，如收受贿赂、礼金等则应当得到禁止和规范。

从形式上看，非法利益不限于金钱、物质利益，也可指非物质利益。一般认为，利益冲突可以分为“交易型利益冲突”“影响型利益冲突”“旋转型利益冲突”等类型。“交易型利益冲突”是公职人员利用职务之便，从利益关联者处直接收取私人利益。“影响型利益冲突”则表现为公职人员利用权力的影响，直接或间接地使个人、亲属或利益相关者获得非法利益。“旋转型利益冲突”是指公职人员利用职权为个人、亲属或利益相关者谋取现实或期权利益。“旋转型”利益冲突具体表现为以下几种形式：一是公职人员兼职行为，由于公职人员手执资源分配大权，兼职可能为个人或集团谋取不正当利益；二是离退休人员在企业或其他部门兼职，利用自己原有职务所掌握的资源信息和人际关系为兼职部门谋取利益；三是公职人员利用职权为曾经工作的单位或企业谋取利益。非法利益的获得者可以是个人，如公职人员本人或亲属或利益相关人，也可以是部门和小团体。

利益冲突是公职人员在履行职务时面临的对公共利益和个人利益的选择，大多数公职人员可以做到公共利益至上，妥善协调个人利益和公共利益之间的关系，在保障公共利益的前提下，最大限度地满足个人的合法利益。但是，有少部分公职人员会将个人利益置于公共利益之上，将权力作为谋取私利的手段，这种做法严重削弱了公众对公职人员的基本信任，对政权的合法性造成极大的危害，同时败坏了社会风气。

学术界对“防止利益冲突”的表述提出了质疑，认为由于公共角色和私人角色的需求指向不一致，公职人员的角色冲突也不可避免，“利益冲突”现象是不可能防止的。虽然OECD各成员国提供的处理利益冲突的政策工具中，包括禁止性工具、回避性工具和限制性工具，但实际防止的是由利益冲突引发的问题，如收受贿赂、安插亲属任职和兼职等，但对于利益冲突本身是防止不了的，只能采取一定的策略，对利益冲突加以管理。

建立健全防止利益冲突的法律制度是预防腐败的最重要手段之一，许多国家和地区的廉政立法和反腐败制度体系的建立都是以防止利益冲突为核心的。例如，加拿大、美国、英国等政府都制定了防止“利益冲突”的相关法律法规。美国的反腐败机制的核心制度就是防止利益冲突。美国的《利益冲突法》是一部刑事法律，不仅适用于政府官员，而且适用于政府官员的配偶、子女和经济合伙人。该法对公职人员禁止性行为规定了严厉的惩戒措施，政府官员和相关人员涉及轻微的利益冲突交易都会被视为腐败，并将受到相应的法律制裁。英国对高级公职人员制定了一项“利益声明制度”，公职人员在决策之前首先要说明拟决策事项是否关联到个人利益，个人利益内容包括个人在公司或社会上的任职与兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。

此外，防止公职人员利益冲突不仅是一个法律问题，还是一个“道德伦理”问题，只有通过道德和伦理的双重控制，使公职人员在行政行为方面具有基本的价值理念和道德准则，才可能对公职人员的利益冲突行为，如接受贿赂、权力兜售、信息兜售、金钱交易、馈赠消遣、组织外就业、为跳槽准备、裙带关系等以权谋私行为进行有效控制。

近年来，防止“利益冲突”也成为中国政府廉政制度设计的重点。2009年中国共产党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》最引人注目的是提出了“利益冲突”的表述，为了加强和改进新形势下党的建设，“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”这是中共中央文件首次使用“利益冲突”概念，然而这并不是“利益冲突”概念在中国政府治理中的首次亮相。“利益冲突”概念最早见于2000年1月中国共产党中央纪律检查委员会四次全会报告中。该报告提出：“省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。”2004年《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》也采用了“防止利益冲突”的提法。2010年2月23日中共中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中也多处提到“利益冲突”。可以说，防止“利益冲突”已经成为中国廉政建设的主要内容。

四 公职人员禁止性行为的种类

公职人员禁止性行为有很多种，2010年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》将党员领导干部的禁止性行为分为八大类，可以说是对公职人员禁止性行为作了一个总括性的分类。本书在这里采用的也是这种分类。

第一类是禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益。此类行为包括：索取、接受或者以借为名占用管理和服务对象以及其他与行使职权有关系的单位或者个人的财物；接受可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排；违反规定多占住房，或者违反规定买卖经济适用房、廉租住房等保障性住房等。

其中，除了收受礼品礼金为限制性行为外，其他行为都是禁止性行为。在中国的文化背景下，收受礼金和礼品是一个尤为复杂的问题，在一定条件下收受礼品行为会转化为收受贿赂行为，在实践中很难进行界定和区分。如何认定当事人是受贿还是收受礼金，确定依据是中国《刑法》第385条及《中国共产党纪律处分条例》第74条的规定。《刑法》第385条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处。”《中国共产党纪律处分条例》第74条规定：“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，接受可能影响公正执行公务的礼品馈赠，不登记交公，情节较轻的，给予警告或严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”

一般认为，收受贿赂和收受礼金的区别在于，收受人是否利用职务上的便利为送礼人谋取利益，利用职务上的便利为送礼人谋取利益的，按受贿认定；没有利用职务上的便利为送礼人谋取利益的，按接受礼金认定，是限制性行为。收受贿赂由《刑法》规范，是禁止性行为，收受礼金则受党纪约束。

收受礼金需要厘清几个容易混淆的问题，即收受礼品礼金的价值界限、赠送礼品礼金的对象界定等。礼尚往来是中国文化中的重要内容，因此在实践中，对收受礼品和礼金的规制显得尤其困难。公职人员接受礼金礼品如果来源于与其主管的业务有关的外商和私营企业主，以及其他可能影响公正执行公务的单位和个人，理当禁止收受；公职人员利用逢年过节、婚丧喜庆、工作调动、子女上学等机会收受礼金、礼品也应属于规范范围；而亲友之间的正常交往和上级单位、本单位组织的慰问一般不属于禁止或限制性行为。

第二类是禁止私自从事营利性活动。此类行为包括：公职人员及其亲属以个人或者借他人名义经商、办企业；违反规定拥有非上市公司（企业）的股份或者证券；违反规定买卖股票或者进行其他证券投资；违反规定在经济实体、社会团体等单位中兼职或者兼职取酬，以及从事有偿中介活动等。

违规买卖股票或者进行证券投资是部分公职人员谋取私利的主要途径，也是应当规范的主要行为。这里的法律依据主要是《证券法》（1999年7月1日发布，2005年10月27日修订）、《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》（中办发〔2001〕10号）等。

对公职人员购买股票进行规范也经历了一个发展过程。1993年，党中央、国务院曾作出党政机关县（处）级以上领导干部不准买卖股票的规定。随着经济的发展，人们认识到证券市场在市场经济中的地位和作用，公职人员买卖股票是一种正常的投资行为。因此，国家放宽了对公职人员买卖股票的禁令，其可以在守法情况下与普通人一样平等参与证券投资和股票买卖。但是，与普通股民相比，公职人员由于其特殊的地位，在股票市场上处于强势，因此，有关部门对公职人员买卖股票又作了特殊规定。《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》规定了下列人员不得买卖股票：掌握内幕信息的人员及其父母、配偶、子女及其配偶；国务院证券监督管理机构及其派出机构、证券交易所和期货交易所的工作人员及其父母、配偶、子女及其配偶等。

随着资本市场快速发展，证券期货从业人员和公职人员利用职务上的便利进行内幕交易事件呈多发态势。2010年11月，国务院办公厅转发了证监会等五部门《关于依法打击和防控资本市场内幕交易的意见》，党政人员利用职务之便参与内幕交易成为纪检部门监控的重点之一，监管风暴开始席卷全国，不少公职人员为此落马。最为著名的案件是原中山市市长李启红案。2007年1月，李启红上任中山市市长后，策划运作中山公用集团重组事宜。2007年7月4日，中山公用集团披露重组方案并停牌，李启红在内幕信息敏感期内，让其丈夫、弟媳等人筹集670多万元购买中山公用集团的股票。2007年8月20日中山公用复牌交易，至9月10日收盘，该公司股票连续14个涨停，较停牌前收盘价上涨了约2.8倍，李启红不到2个月获利1980多万。李启红虽然受到了法律的制裁，但是其内幕交易直接损害了上市公司的利益，严重影响了上市公司的声誉，特别是内幕信息泄露会引起股价异常，或增加上市公司投融资成本，甚至破坏融资目的。内幕交易者以非法手段攫取巨额社会财富，牺牲了广大投资者利益，引起人民群众的高度关注和强烈反应，对社会和谐稳定产生了一定隐患，因此，打击公职人员违规买卖股票和有价证券是规范公职人员行为的主要内容。

公职人员私自从事营利性行为还有一种方式就是违规兼职。兼职是指公职人员或离退休公职人员在企业或其他单位从事相关工作。公职人员经过批准的兼职是合法合规行为，应当规范的是未经批准的兼职行为。未经批准的公职人员兼职具有一定的危害。未经批准的公职人员在企业或其他部门兼职，虽不必然会与国家利益相冲突，但存在这样的危险。公职人员可能会因为收取兼职报酬而在审批事项中偏向聘用企业，或者施加一定的影响力，或者是私下透露标的给聘用企业，使聘用企业处于竞争优势。被聘用的离退休的公职人员大多数是前高官，虽然手中已经没有权力，但是“余威尚存”，对原机关原下属仍然有较大的影响力，也可能做出有利于聘用企业而欠公正和廉洁的行为。这些违规兼职行为损害的是政府的公信力，最终危害的是人民的利益。

公务员违规兼职的原因多种多样，与一些企业人员的收入相比，公职人员收入相对较低，兼职是希望获取更多的个人利益。由于公职人员具有特殊身份，掌握一定的权力，兼职势必会出现利益冲突的情况。企业聘请公职人员兼职，是因为这些公职人员可能利用手中的权力为其打开方便之门，企业有利可图，即利用其原有的关系开展业务以获取更多的利益。此外，公职人员在行业协会中兼职的不在少数。行业协会作为非营利性社团组织大多是在政府部门组织下，自上而下成立的，与政府机关有着千丝万缕的联系。这些联系便于公职人员通过兼职获取个人利益，也便于协会利用公职人员的人脉获取利益。

针对公职人员兼职行为，各国都有相关规定，严格控制公职人员违规兼职，为个人或为兼职企业谋取不当利益。

中国出台了大量的规范公职人员兼职的规章制度。2005年出台的《公务员法》明确规定公务员不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务，不得通过兼职获取经济利益。若因工作需要在外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。2008年2月29日，中共中央组织部、人事部《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》规定，公务员因工作需要在机关外兼任职务的，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。

在实践中，各地对党政干部在企业兼职的情况也进行了清理。2009年，福建省厦门市纪委、市监察局对退出现职、接近或达到退休年龄的党政领导干部在企业兼职、任职情况进行了清理，发现个别公务员在事业单位或社团组织兼职取酬，为此，市纪委、市委组织部和市监察局发出通知，公务员（含离岗待退人员）原则上不得在企事业单位兼职，确需兼职的按照干部管理权限严格审批；经批准在企事业单位兼职的，不得在兼职单位领取薪酬、奖金等报酬，不得获取股权；2006年1月1日《公务员法》生效后兼职取酬的，均应退出所领取的兼职报酬，上缴市财政；未经批准擅自在企事业单位兼职，违反规定兼职取酬，或违反规定擅自审批的，将责令整改。有关部门向33名在企事业单位兼职取酬的公务员所在单位发出《纪律检查建议书》或《监察建议书》，要求兼职人员退出2006年1月1日以后兼职取酬所得，上缴市财政。

根据统计，十七大以来，到2009年1月，全国共有24864名领导干部上缴了现金、有价证券和支付凭证1.6亿元，查处违纪人员2177人。有185940名领导干部申报登记了配偶、子女的从业情况，493名领导干部配偶、子女违规的问题得到纠正，82名领导干部因配偶、子女违反从业的有关规定受到查处。全国还查处违反公务员津贴补贴工作有关政策规定的单位1107个，查处领导干部543名。

第三类是禁止违反公共财物管理和使用的规定，假公济私、化公为私。具体包括不准有以下行为：用公款旅游或者变相用公款旅游；用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取娱乐俱乐部会员资格；用公款购买商业保险，缴纳住房公积金，滥发津贴、补贴、奖金等。近年来，公款消费逐渐引起公众的重视，各种渠道披露出来的公款消费令人震惊，无论是公务考察、公车使用还是公务宴请的数额，都远远超过了公众的心理底线。如此大的公共支出的后面折射出的是公共机构的急剧膨胀以及政府行为和公务消费缺乏有效约束。

第四类是禁止违反规定选拔任用干部。如不得有以下行为：违规为本人或者他人谋取职位；机构变动时突击提拔干部；干部选拔任用工作中任人唯亲，营私舞弊。

第五类是禁止利用职权和职务的影响为亲属及身边工作人员谋取利益。如不得有以下行为：要求或者指使提拔配偶、子女及其配偶、其他亲属以及身边工作人员；用公款支付配偶、子女及其配偶以及其他亲属学习、培训、旅游等费用等。

第六类是禁止挥霍公款、铺张浪费。如不得有以下行为：在公务活动中提供或接受超标准接待、超标准配备、使用办公用房和办公用品；违反规定配备、购买、更换、装饰或者使用小汽车等。

除了上述公款消费外，还有一种特殊的形式，如为了公务接待的需要，政府机关不断兴建高档楼堂馆所。目前，随着经济发展和国家财力的增强，各级政府机关兴建的高档楼堂馆所不断增多，风景区内的机关培训中心、疗养院随处可见。据估算，到2009年1月全国尚未进入商业酒店序列的各级政府机关、大型国企的培训中心至少超过1万家。

第七类是禁止违反规定干预和插手市场经济活动，谋取私利。如不得干预和插手建设工程项目承发包、土地使用权出让、政府采购、房地产开发与经营、矿产资源开发利用、中介机构服务等市场经济活动等。

现实中，领导干部插手经济领域，其亲属承包工程的现象不算少见。有数据显示，截至2010年4月，全国共受理工程建设领域举报线索17269件，立案9188件；给予党政纪处分5241人，其中地厅级57人，县处级611人。

第八类是禁止弄虚作假，损害群众利益和党群干群关系。如不得有以下行为：搞劳民伤财的“形象工程”和沽名钓誉的“政绩工程”；虚报工作业绩；大办婚丧喜庆事宜，造成不良影响，或者借机敛财等。

“形象工程”是人们对一些官员只做“面子活”，而劳民伤财的说法。一些地方政府不顾自身的财力和能力，建设一些好看但对公众而言并不适用的东西，造成国家财产极大的浪费。据某媒体对1620人进行的一项调查发现，97.5%的人表示自己身边存在形象工程，其中50.0%的人表示“很多”。出现形象工程还是领导干部好大喜功、形式主义泛滥，缺乏监督、缺乏问责所致。

五 公职人员禁止性行为规范的特征

公职人员禁止或限制性行为规范具有如下特征。首先，禁止性行为规范适用的主体是公职人员，以及与之相对应的关系人，如公职人员的亲属及其“身边人”。其次，禁止性行为规范是消极性规范，即规定公职人员不得做什么，而不是要求公职人员主动去做什么。再次，禁止性行为规范具有强烈的道德引导性，其实际上是公职人员的行为伦理规范，使公职人员能够成为社会的表率、行为的标杆。最后，禁止或限制性行为规范具有惩戒性。实施了禁止或限制性行为规范禁止行为的公职人员，应当承担相应的党纪、行政或法律责任。

禁止或限制性行为规范的目的是希望公职人员将人民的利益置于第一位，尽心尽力履行公职。禁止性行为规范是预防腐败制度体系中的重要一环，由于禁止或限制性行为具有多样性，该制度也成为最为复杂的行为规范制度之一。

六 公职人员禁止性行为规范的意义

1．有助于预防腐败

禁止性行为规范规定了公职人员在履行职务时什么可为，什么不可为，以及监督机构、对违反者的制裁措施等，使公职人员在个人利益和公共利益发生冲突时有一个基本的行为标准，使之在行为时能预期到违法后应承担的后果，行为时能三思而后行。

禁止性行为规范预防腐败的效果取决于规范的完善程度和执行的力度。如果一个法规能够覆盖绝大多数违法行为，并能得到有效地执行，使违法者难存侥幸心理，预防腐败的效果就好，反之就不好。禁止性行为规范应该是一个体系，有严格的法律文本，有专门的执行和监督机构。在现实中，由于公职人员禁止或限制性行为纷繁复杂，而且还在不断地“推陈出新”，作为一定之规的法律具有滞后性，难以面面俱到，适应社会发展的需要，因此，如何对这些种类花样名目众多的禁止性行为进行规范是一个很大的难题。

2．有助于提高公职人员依法行政水平

依法行政是对公职人员的基本要求。公职人员不依法行政有两种情况：一是对法律的认识不清，其业务水平自然难以精进。在现实生活中，当事人遇到的最大问题是“门难进”“事难办”“脸难看”。另一种则是在缺乏禁止性行为规范的条件下，权力可能成为部分公职人员寻租的工具，任何与行政管理事务有关的业务都可能成为少数公职人员谋私的路径。公职人员禁止性行为规范可以使公职人员在代表人民行使权力的过程中，按照制度行使权力，在钱、事、人的各个领域做到尽职尽责。违反公职人员禁止性行为规范，应当受到某种制裁，这就从制度上和心理上为公职人员违规和违法设置了障碍，使之在行政过程中一切按法律程序办事，有效地提高依法行政的水平。

3．有助于提升公众对公职人员的信心

一些公职人员利用法律漏洞，以权谋私，尽管这只是少数人的行为，但仍然严重损害了政府的声誉，败坏了公职人员群体的形象，而且还是一些地区引发群体性事件的主要诱因。禁止性行为规范的颁布和有效执行将有利于规范公职人员的行为，改变其形象，提高其依法行政的水平，进而提升公众对公职人员的信心。公众对公职人员的信任程度实际上体现了对政府的信任程度，如果公众对公职人员群体缺乏起码的信任和信心，那么政府也就面临着很大的信任危机，实际上也就是合法性危机。“水可载舟，亦可覆舟”，历史已经充分证明了这一点，这就是为什么说，腐败是关系到党和国家命运的大事，切不可掉以轻心。

4．有助于推动社会风气向善

公职人员是一个重要的群体，其执掌权力的职责之一是维护社会秩序和社会公正，其一言一行都在社会公众的密切关注之下。中国古话曰“上梁不正，下梁歪”。公职人员依法行政，刚直不阿，或是以权谋私，吃、拿、卡、要，都将成为公众模仿的行为。禁止性行为规范对公职人员的行为进行约束，使之成为社会好的表率，可以有效地净化社会空气，塑造良好的社会风尚，而这是一个健康和谐的社会所必需的。