二 突破瓶颈制约的主要途径

（一）资源的合理开发与配置

实施立体资源开发战略，充分挖掘各种可替代资源和边际资源的潜力，广开源路，扩充资源总量。

土地资源方面，除了可利用的耕地后备资源外，还可以挖掘各种边际土地的潜力。如利用沙化地、盐碱地和荒漠地种植耐旱、耐碱作物，特别是生物燃料作物，可以置换出被占用的优质耕地；积极开发郊区农业和城市园艺，可以减少城市发展对土地的占用；发展非木材林业产品、经济林和农用林等，可以补充部分食物来源，减少耕地压力。

水资源方面，除了提高蓄水能力，加强雨洪资源利用和地下水回补，增加淡水资源可利用量之外，还可以挖掘非常规水资源的潜力。如将微咸水和一定比例的淡水混用，可以灌溉耐碱作物。处理达标的城市生活废水，用于绿化和环境补水。海水淡化可以补充一部分工业和城市用水。所有非常规水利用措施，都可以为农业置换出优质淡水。当然，边际土地资源也可能担负一定的生态及社会、经济服务功能，将其挪用到农业生产，需要事先认真权衡利弊。非常规水的利用，要建立在科学论证基础之上，确保其对生态环境不会造成负面影响。

应对水土资源总量有限、组合错位和时空分布不均问题，需要编制资源综合利用规划，根据各地自然气候条件、水土资源状况、经济发展水平和农业生产特点划分农业优势产业区，实行宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，实现资源的合理配置和优化使用。应尽量避免在重要的农业主产区域内进行大规模城市建设和工业发展，减少对农业优质水资源、土地资源的挤占；严格限制在水资源紧缺地区种植高耗水作物、使用高耗水工艺、发展高耗水产业；坚决制止农业和经济发展突破当地水土资源的承载极限，以资源退化和环境恶化为代价换取农业和经济的发展。

（二）资源的高效利用与节约

地球资源的承载能力是有限的，但这个极限是相对的。减轻人类活动的资源足迹，提高单位资源的产出率，就可以相对提高资源的承载能力，扩展“地球的边界”。目前发展中国家中低产田大面积存在、资源使用效率普遍偏低、农业产后损失与浪费严重，当务之急是提高土地产出率和水分生产率，减少粮食损失和浪费。2005~2007年，世界小麦、水稻、玉米平均单产分别为2.85吨/公顷、3.74吨/公顷和3.77吨/公顷。

杰勒·布鲁因斯马预计，到2050年，要满足90多亿人口的粮食需求，世界小麦、水稻和玉米平均单产分别要提高26.3%、42.5%和16.7%，达到3.6吨/公顷、5.33吨/公顷和4.4吨/公顷。水资源的高效利用是过去20多年来国际社会持续关注的热门话题。目前全球农业平均水资源利用率为44%，许多发展中国家的利用率只有20% ~40%，仅为发达国家的一半，单方水粮食生产能力只有1公斤左右，远低于发达国家2公斤以上的水平。到2050年，全球农业平均水资源利用率需要提高到46%，发展中国家需要提高到47%，水资源紧缺的近东和北非需要提高到10%左右，任务十分艰巨。节水灌溉是提高农业水资源利用效率的有效途径，世界各国在这方面已经摸索出了很多好的经验和做法。如以色列借助微灌系统，在干旱地区开发出高效农业生产体系；中国在过去10多年的时间里通过采取综合节水措施，使中国农业用水效率提高了10%。联合国粮农组织估计，全球每年生产的可供人类消费的粮食有1/3被损失浪费掉了。倘若这些粮食中有1/4能够得以利用，就足以养活目前全世界8.7亿的饥饿人口。节约粮食就是节约资源，这在资源紧缺的发展中国家意义尤为重大。

（三）资源的公平分配与使用

虽然从总量上看，目前全球生产的粮食能满足世界人口的需要，但仍有8.7亿人口处于粮食不安全状况中。柬埔寨自20世纪90年代中期就实现了水稻自给，水稻出口逐年增加，但2010~2012年全国粮食不安全人口比例仍为17.1%，高于东南亚10.9%的平均水平。这些情况表明，仅仅关注大面上的粮食总产是不够的，需要切实解决农户层面的粮食供给和获取能力问题。资源的公平分配与使用在这方面发挥着关键作用。全球生产规模在2公顷以下的小农户有5亿个，发展中国家还有大量丧失土地的农民和贫困人口。这些人在资源和市场竞争中缺乏优势，获取资源的难度大，易受市场波动和气候变化的影响，是粮食不安全的主体人群。21世纪以来，境外农业开发和征地活动在非洲、亚洲及拉美部分地区有上升趋势，其可能造成的对当地贫困人口的影响已引起了国际社会的关注。

资源分配和使用的不公，不仅体现在量上，还体现在质上。许多小农户和农村贫困人口生活在生态脆弱、环境恶劣的边缘地区，受自然灾害和落后生产方式的影响，资源退化比较严重。据联合国粮农组织统计，世界约40%的退化土地位于贫困水平较高的地区，30%位于中等贫困地区，只有20%位于贫困率较低的地区。

为此，需要建立相应的保障机制；明晰资源权属，包括地权、林权、水权和渔业捕捞权；加强资源管理，包括引进参与式管理模式和民主决策方式；促进资源的公平分配和使用；保障小农户和弱势群体的利益。同时，应突出农业和粮食安全投资的针对性，重点向粮食不安全的小农户、贫困人口和弱势群体倾斜，提高他们获取自然资源的能力，改善资源质量，提高资源使用效率。

（四）资源的可持续利用与保护

不适当的资源利用方式和农业生产模式对资源和环境造成了不利影响，而这些影响反过来又制约着农业的发展。这一状况不仅限于水土资源和生物资源，也同样体现在气候资源方面。农业是气候变化的受害者，同时也是温室气体的重要排放源。“里约+20”峰会确定将可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济作为可持续发展的重要手段，农业需要将绿色经济的概念引入农业生产的各部门、各体系，将资源和环境成本纳入各项农业活动的经济核算，对资源的开发与利用实行总量控制、定额管理和公平校核，以促进经济、环境和社会的可持续发展。

总量控制就是根据自然、气候条件，按流域、分区域确定各种自然资源的总体开发规模和农业生产的碳排放量，控制农业发展的水足迹、碳足迹和生态足迹，实行以资源定规模、以资源定发展，确保农业发展不超出当地资源和环境的承载极限。

定额管理就是根据当地经济、技术发展水平，在总量控制的基础上，对区域内布局的每一种生产系统，每一项生产活动给出资源消耗和碳排放的定额限制，以提高资源利用效率、减少单项活动的碳排放量、优化区域内的农业生产布局，在给定的总量控制范围内，实现最大的农业产出，避免高消耗、高排放生产技术、工艺和方法的使用。

公平校核就是在给定的总量控制和定额管理框架体系下，充分考虑当地社会经济条件和历史发展背景，利用政策、资金、技术等手段，调节区域内的资源分配，照顾弱势群体，维护社会公平，实现社会福利最大化，促进包容性发展。

（五）政策、投资与技术

通过上述途径突破资源的瓶颈制约，发展可持续、低碳的集约化农业，需要从政策、机构、投资与技术等各方面综合采取以下措施。

（1）推进国家相关政策体制的现代化建设，提高应对资源挑战的能力；

（2）深化水、土资源管理体制改革，完善机构、明确职能、强化权属管理；

（3）加强市场监管，提高水、土资源配置效率和公平性；

（4）调整造成资源退化的扭曲性政策，如导致能源消耗和地下水位下降的能源补贴政策；

（5）整合与水、土资源管理相关的各项国际政策及举措等；

（6）增加投入，这是一项关键性措施。20世纪90年代以来，农业基础设施及机构的投资水平一直在下降。2007~2050年，发展中国家的灌溉投资总需求估计约为1万亿美元；同一时期，土地保护和开发、水土保持和防洪等方面也将需要约1600亿美元的投资。投资需求主要集中在三大领域：一是对流域或灌溉系统的投资；二是对农田基础设施的投入；三是对水土资源监管机构的投资，包括编制资源规划、建立监管体系和实施资源管理的费用。

实施以上综合措施需要调动国际社会的政治意愿，提供资金扶持；同时创新投资机制，鼓励采用负责任的农作措施，可能的选项包括生态服务付费及碳市场机制。技术方面需注重将科研成果与各地实际相结合，创造适合当地条件的适宜耕作方法。

联合国粮农组织最近出版的《节约与增长：新的农业模式》一书详细介绍了可持续集约化农业发展的理念及相关措施，包括保护性农业、农林兼作、种养结合和综合灌溉水产养殖等。这些措施通常被认为可以有助于扩大生产，有效地解决粮食安全和贫困问题，同时减少对生态系统的影响。