专题策划：政府形象与新闻发布

2003—2012年中国政府新闻发言人制度研究报告

高云微

摘要 1983年，我国新闻发言人制度初步确立；2003年，政府新闻发言人制度正式确立。本研究从三个层面展开：(1) 通过实证研究梳理2003年至2012年新闻发言人制度建设、“两会”和政府部门的新闻发言人情况；(2) 结合定量和定性研究，对2003—2012年媒体的“新闻发言人制度”的报道情况进行内容分析；(3) 结合引证分析和内容分析，对国内“新闻发言人制度”学术论文进行综述研究。从现实实际、媒体呈现和理论研究等多角度探讨十年来我国政府新闻发言人制度的发展。

关键词 新闻发言人制度，新闻发布，实证研究，综述，报告

A Report on Chinese Government's News Spokesman System in 2003—2012

Gao Yunwei

Abstract Chinese government's news spokesman system was preliminary established in 1983. After that the government spokesman system was formally established in 2003. In this paper we did research from 3 aspects: (1) empirical study on news spokesman system construction and spokesman status of NPC &CPPCC, government departments of State Council from 2003 to 2012. (2) analyze the media reports of news spokesman system from 2003 to 2012, combining the quantitative and qualitative research. (3) review academic papers on domestic news spokesman system by using citation analysis and content analysis. Finally, discuss the development characteristics of the government spokesman system in recent decade from reality situation, media presence and theoretical research.

Key Words News spokesman system, News release, Empirical research, Reviews, Reports

1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，这标志着我国新闻发言人制度的初步建立。[1]2003年4月，“非典”以后，国务院各部委确立新闻发言人，召开新闻发布会，标志着我国新闻发言人制度的正式确立。从广义而言，我国政府新闻发言人制度的确立离不开国家政策和相关法律条文的确立，制度的建设和实施过程离不开媒体的监督和报道，制度的完善离不开学理的研究和支持；从狭义而言，新闻发言人制度具体包括：新闻发布内容与数量、新闻发布形式与程序、新闻发言人类别、素质及培训等。本研究从对新闻发言人制度的实证性研究、媒体呈现和学术理论研究三个层面展开，试图全面地呈现我国政府新闻发言人制度的特点。

一 我国政府新闻发言人制度的实证性研究

根据中华人民共和国国务院新闻办公室 (以下简称国新办) 官方发布的2003—2012年国务院各部门名单、各部门新闻发布会情况[2]、2004—2012年国新办公布的国务院各部委新闻发言人名单，采用随机抽样法，确立样本为2003—2012年的40个部委，128名新闻发言人。此外还考察了1983年以来的20位“两会”新闻发言人的情况。研究方法上，结合定性和定量研究，采用内容分析法，使用EXCEL和SPSS.17.0。

(一) 国务院部委新闻发布会变迁特点

1．新闻发布会数量逐年增加，年平均发布频次趋于稳定

总体而言，2003—2012年就样本中国务院40部委召开的新闻发布会年数量变化而言，基本呈逐年上升趋势。2006年的新闻发布会数量较前几年有了明显的增加，这与2006年卫生部、教育部、公安部定期自主发布新闻有关。卫生部每月10日举行发布会，教育部和公安部的新闻发布日期分别为每月第一周的星期三和每月第二周的星期二。[3]2010年，国家开始推动党委新闻发言人的建设[4]，到2011年党委新闻发言人制度进一步完善，“13个党中央部门和单位，31个省 (区、市) 和新疆生产建设兵团党委设立了新闻发言人，五个计划单列市和各省会城市党委也基本上建立了新闻发言人”[5]，这在一定程度上导致新闻发布会数量的增多。

尽管国务院部委新闻发布会的总量有所增加，但就国务院部委平均的新闻发布会数量而言，平均新闻发布会数量没有得到显著的增长。主要原因可能与不同部委新闻发布会数量的差距较大有关，个别部委甚至一年只有一次新闻发布会。

2．不同部委新闻发布差距较大，外交部、国新办较为突出

外交部和国新办不仅在部委中较早地进行新闻发布，并且其新闻发言人为专职新闻发言人，因此此两部委的新闻发布会次数较多，频率较高(见表1)。接下来的三到五位，分别为卫生部、教育部和公安部，这与2005年12月29日国务院新闻办公室在新闻发布会上宣布，“从2006年开始，卫生部、教育部、公安部等部门将组织定时定点、由新闻发言人出面的新闻发布会”[6]存在一定的关系。

以外交部和国新办为例，两者在新闻发布会数量上的变迁基本代表了我国政府新闻发布会的数量变化的两种趋势：其一，以外交部为代表的大多数部委，近十年来，新闻发布会的数量整体呈现增加趋势，但具体年份会有所增减，这与该部门的性质和当年的国内外政治环境有关。2011年开始，亚太与东亚的区域合作发生了一些变化，美国重返亚太地区；同时，外交部就南海问题、钓鱼岛问题等频频发言，新闻发布会数量较2010年有了明显的增加。其二，以国新办为代表的部分部委，在年新闻发布会数量上，呈现一个相对稳定的状态。

3．“双”新闻发言人有所增加，但所占整体比重偏少

2004年12月，国新办首次公布第二年国务院各部委新闻发言人名单(见图4)。通过对8年国务院公布的全部部委名单进行梳理发现，拥有两名及以上新闻发言人的国务院部委数量总体呈增加趋势。这在一定程度上反映了新闻发言人制度的建设和不断完善的过程。尽管政府新闻发言人离“职业”新闻发言人仍存在一定的差距，但新闻发言人人数的增多，某种程度上能使得新闻发布工作朝着更专业化的方向迈进。

(二) 新闻发言人基本信息与职业研究

1．新闻发言人以男性居多，近3年女性人数略有增加

国家部委新闻发言人中，男性有113人，女性仅为15人。这15人中有公安部的单慧敏、计生委的崔丽、外交部的姜瑜、食品药监局的严江瑛、教育部的续梅、卫生部的宋树立等。出现女性新闻发言人最多的部委为计生委，2002—2013年期间共有4位，这与计生委特殊的工作职能有关系，计生委的女性新闻发言人在传播计生委相关政策和开展工作时更能够发挥女性新闻发言人亲和、温婉的特点。其次公安部、外交部、卫生部、教育部等各1位，这些部委的新闻发布会召开较早，制度较为完善。新闻发言人制度较完善的部委，更容易出现女性新闻发言人。相比之下，根据最新公布的“两会”新闻发言人统计，20位“两会”新闻发言人中，2013年首次出现了第一位女性新闻发言人——傅莹。

2．新增部委新闻发言人年龄分布呈现W结构；部委49.1岁，人大67.8岁，政协65.8岁

就年龄分布而言，2005—2012年国务院部委每年新增新闻发言人的平均年龄依次为：49.9岁、47.5岁、46.4岁、52岁、47.4岁、49.5岁、49.1岁和51.3岁，呈W结构。整体平均年龄为49.1岁 (见图7)；人大新闻发言人的平均年龄为67.8岁 (见图8)；政协新闻发言人平均年龄为65.8岁 (见图9)。由此可见国务院部委新闻发言人年龄结构以50岁左右居多；而“两会”任命的政府发言人则为65岁左右。这种差别可能与新闻发言人所承担的具体职责和对新闻发言人的综合能力的要求不同有关。

3．新闻发言人的学历分布相对均衡，呈现高学历特点

对128名国务院部委新闻发言人学历分布进行统计归纳，其中可明确新闻发言人的学历情况的为60人。本科学历者23人，占38.3%；硕士学历者21人，占35%；博士学历者15人，占25% (见图10)。大部分国务院部委新闻发言人学历在本科及以上，这从一个侧面反映了我国公职人员朝着高学历、高知识水平的方向发展，执政能力的科学性得以保障。

二 新闻发言人制度的媒体呈现

(一) 研究设计

1．样本选择

以“新闻发言人制度”为标题关键词在百度新闻进行搜索，以年为单位，可得结果：2003年16篇，2004年156篇，2005年91篇，2006年155篇，2007年115篇，2008年137篇，2009年203篇，2010年869篇，2011年616篇，2012年607篇，共计2965篇 (见图11)。

以200篇为样本，进行配额抽样，结果为：2003年5篇，2004年11篇，2005年6篇，2006年10篇，2007年7篇，2008年9篇，2009年13篇，2010年57篇，2011年41篇，2012年41篇。根据配额样本，对每年“新闻发言人制度”新闻按百度新闻转载量从高到低顺序排列、抽样。

2．研究方法与编码

针对新闻发言人制度的新闻报道进行分析，采用内容抽样法与框架理论相结合，综合使用EXCEL和SPSS17.0，对样本内容进行分析。

(1) 新闻发言人制度的媒体报道数量分布。

(2) 新闻发言人制度的媒体报道地域特征 (东部、中部、西部)。

(3) 新闻发言人制度的报道类型与内容篇幅。

报道类型具体分为：消息、通讯、评论、新闻特写、专访、其他。

(4) 新闻发言人制度的媒体报道的首曝媒体。

(二) 研究结果

1．媒体报道数量：整体呈增长趋势，2010年为媒体报道高峰值

从2003年开始，媒体对新闻发言人制度的报道经历了三个阶段 (见图11)。第一个阶段为起步阶段，以2003年为标志。2003年以前，以“新闻发言人制度”为百度标题进行搜索，媒体报道的结果为0。尽管我国政府的某些部门和一些地方政府已经有新闻发布和新闻发言人的存在，但严格意义上的新闻发言人制度直到2003年才逐步建立、发展并完善。2003年成为一个重要的新闻发言人制度的时间转折点，受SARS期间我国的信息发布暴露的诸多问题的影响，国家自上而下开始对新闻发言人制度进行改革和调整。媒体也展开了相关的报道，但总体而言，报道篇幅少，多以宣传新闻发言人制度为主要内容，媒体报道和分析的视角以整体、宏观为主。且单篇报道的影响力较小。如《年终特稿：新闻发言人制度促进政府信息更加透明》等。

从2004年到2009年为第二个阶段，此阶段媒体对新闻发言人制度的关注较前几年略有提升，但总体仍处于平缓发展阶段。此阶段关注新闻发言人制度的媒体总量、数量均有所增加，关注的视点有所增加，除宣传制度外的正面消息外，新闻评论等略有增加。

2010年至今为第三个阶段，媒体对新闻发言人制度的关注进入新的快速发展的阶段。在此阶段，媒体的报道数量有明显增加，报道类型和种类也有所增加。此阶段受国家对新闻发言人制度的调整的影响，各地政府党委新闻发言人制度建设的进程加快，媒体的关注度有所提高。此外，一些涉及新闻发言人的突发事件也引起了媒体和公众的关注。例如，2011年，“7·23”温州动车事故后的新闻发布会上，时任铁道部新闻发言人的王勇平因一句“反正我信了”而饱受诟病，也再度引发了媒体和社会对新闻发言人的深入讨论。2012年，红十字会陷入信誉危机，围绕红十字会等社会团体的新闻发言人及相关制度，媒体也纷纷献言献策。

2．媒体报道涉及的政府行政区域：国家级别居多，东中部增长

研究发现2003—2012年每一年新闻发言人制度的媒体报道涉及中央政府的篇数较为稳定，涉及东部沿海地区和中部地区的媒体报道略有增加(见图12)。总体而言，涉及东部沿海地区的报道居多，为41篇；紧随其后的为涉及国家的报道，37篇；接下来依次为涉及中部地区的报道，28篇；西部地区报道，27篇。由此可以看出，我国各地新闻发言人制度建设存在地区差异：东部地区政治民主化进程较高，社会经济较为发达，新闻发言人制度受媒体关注度普遍较高；西部地区，云南、新疆、陕西等地的新闻发言人制度建设受媒体关注的程度较高，媒体曝光率也较高。

此外，越来越多的媒体报道并不提及具体的政府部门和行政区域，结合具体的报道类型和内容，可以看出，早期媒体报道侧重宣传各地新闻发言人制度的建设情况，近年来，这种简单的就宣传而宣传的媒体报道有所缓解，而不涉及具体行政区域、具体政府部门的报道越来越多。

3．媒体报道类型以消息为主，评论类报道增长较快；内容篇幅有所增加

根据媒体报道的类型分布，2003—2012年，媒体在报道新闻发言人制度时，多采用消息的类型 (见图13)。在新闻发言人制度发展的起步阶段和缓慢发展阶段，消息类报道所占比重较大。此类消息大多涉及国家部委、各地政府或其他机构设新闻发言人，建立或完善新闻发言人制度。例如，2003年的《广东公安设新闻发言人 明年建立警情播报制度》、2004年的《上海市人大建立新闻发言人制度 三位发言人亮相》, 2005年的《实行食品安全新闻发言人制度》、《证监会已建新闻发言人制度 尚未指定专门发言人》, 2006年的《高院将建立新闻发言人制度 主动向社会公开信息》、《国务院已有74个部门建立新闻发言人制度》, 2007年的《新疆兵团今年将实行新闻发言人制度》, 2008年的《卫生部：医疗卫生系统推行新闻发言人制度》, 2009年的《15个中央单位已实施“双新闻发言人”制度》等。

除消息类报道外，近十年来，特别是进入媒体报道快速发展的第三个阶段以来，其他报道类型显著增加。其中，其他一类增长较为明显。受新媒体技术、互联网的发展以及受到新闻发布会影响，“其他”类型主要表现为新闻发布会、有关官员答记者问或接受网络论坛采访的实录。如2010年《党委新闻发言人制度的建设将促进明年党务信息发布力度》、《辛鸣：新闻发言人制度的建设会明显推动政党公开工作》、《张晓燕谈建立党委新闻发言人制度 加强和改进党的建设》,2012年《中央外宣办2011年大力推进党委新闻发言人制度的建设》等。

此外，另一个显著的变化是十年内评论类的媒体报道数量明显增长。从2003年的0篇评论，逐渐发展到2004—2012年依次为1篇、2篇、0篇、2篇、3篇、5篇、9篇、16篇、8篇。评论类报道的显著增多反映了随着我国新闻发言人制度的不断完善和发展，从国家到地方对其的重视程度增加，媒体、社会各界对其的关注和评论日益增多。一方面受社会环境的影响，新媒体技术发展，网络时代对新闻发言人提出了新的要求，围绕此的评论也增多；另一方面，风险社会中，各类突发事件频发，在应对诸多突发事件时，新闻发言人往往也容易成为热点新闻，并可能成为媒体评论、公众热议的话题。

评论类报道不仅数量增多，评论的内容丰富，讨论的范畴也进一步扩大 (见表2)。评论的内容从早期的对制度本身的探讨，扩展到对具体细节，如网络新闻发言人制度、地方新闻发言人制度的建设和执行情况、医疗行业的新闻发言人等的探讨。评论的态度倾向也更为理性和多元，既看到新闻发言人制度的优越性和建设性[7]，又能够理性认知当前我国新闻发言人制度在具体实施过程中存在的弊端和困境[8]；既高度赞扬了新闻发言人制度的进步[9]，又担忧地方新闻发言人沦为一场作秀[10]；既高度评价中央的新闻发言人制度[11]，又提出建设性的意见[12]。

对200篇媒体报道的内容篇幅进行分析，除去2篇为电视节目/视频形式没有确切的篇幅统计外，2003—2012年，关于新闻发言人制度报道的内容篇幅，整体上有了明显的增加，从2003年的全年每篇均值507字，到2012年的每篇1078字。单篇内容字数的增多很大原因与媒体报道的类型多样化有关。而内容的增多，也能间接反映媒体在进行报道时对新闻发言人制度的内涵挖掘和报道力度等方面的增大。但大部分报道的篇幅较少，如消息类共110篇，均值仅为546字，这一方面固然受到消息类型的制约，但另一方面也暴露出媒体报道在呈现新闻发言人制度时，仅仅是政府的“传声筒”，过少的字数篇幅限制了媒体的意见表达和舆论引导作用的积极发挥，其传播效果势必受到相应的影响 (见图14)。

4．首发媒体相对集中，新华网和新华社影响较大

对报道样本的首发媒体进行归纳统计 (见表3)，发现相关报道的首发媒体呈现相对集中的特点，其中新华网发布的文章最多，累计36篇，其次为人民网20篇，中国新闻网15篇，新华社10篇。而从单篇转载量和影响力而言，新华社以单篇报道转载量均值10.2排在首位，接下来依次为《中国青年报》, 9.4；中国新闻网，9.3；新华网，8.8。

“新闻发言人制度”的相关报道主要集中在一些权威、有影响力的媒体上，且不少媒体属于传统媒体或传统媒体的网络平台。这反映出作为一项政策，新闻发言人制度的相关报道的主要发布渠道集中于传统媒体。一方面，传统媒体具有一定的权威性和影响力，能够对制度的宣传起到积极推动作用；另一方面，新媒体如论坛、微博等发布平台的相对缺位，在某种程度上可能不利于制度的传播和深度解读，特别是对“新闻发言人制度”的解读缺乏与广大公众互动的平台，可能会导致公众对新闻发言人以及新闻发言人制度的误读，引发负面效果。

就“新闻发言人制度”媒体报道的平均转载量变化而言 (见图15), 2003—2012年，单篇报道的转载量均值发生了明显的变化，整体而言，报道转载量均值有所增加。这反映了相关报道的单篇影响力的扩散，表明了越来越多的媒体主动关注、转发有关新闻发言人制度的评论和报道。

5．媒体议题多样化

其一，围绕各地新闻发言人制度的建立、完善的情况展开，此类议题多以消息类报道为主，具体又根据涉及的“新闻发言人制度”主体级别不同可分为涉及中央政府和各地方政府。2003年和2004年的报道重点集中在公安部门的新闻发言人制度完善上，广东深圳[13]、山西[14]、新疆[15]等地的公安部门成为关注点。2005年，媒体对新闻发言人制度从公安部门进一步扩大到检察院、法院等机构，尽管早在1988年检察院等机构就建立了新闻发言人制度，但2003年开始才修订和不断完善[16]，且经过了两年左右的时间才陆续完善；最高人民法院直到2006年才将新闻发言人制度的建设提上日程[17]。在诸多国务院政府部门中，除公安部门外，卫生部和教育部的新闻发言人制度建设较为突出。2007年到2009年，媒体报道了诸多医疗卫生系统推行新闻发言人制度的内容，从卫生部发言人建议各级医院建立新闻发言人制度[18]，到卫生部直接推动医疗卫生相关制度的建设[19], 2008年4月全国31个省 (区市) 卫生厅局新闻发言人制度的正式确[20]，再到对新闻发言人制度的创新——网络发言人的设想、尝试和不断完善[21]，卫生部一直走在前列。教育部管理下的高校新闻发言人制度的建设也经历了类似的发展轨迹。2009年9月27日，新华社授权播发《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》[22]，国家提出建设党委新闻发言人，由此，2010年的媒体报道基本围绕党委新闻发言人展开，从中央到各地，囊括了福建、广东、广西、河北、河南、山西、黑龙江、贵州、宁夏等。2011年开始，媒体在经历了前几年大规模报道各省市的新闻发言人制度之后，开始把目光聚集在行政级别更低的区县，安徽六安的寿县[23]、长丰[24]、福建德化[25]等名不见经传的县因为新闻发言人制度的建立、新闻发言人的亮相和新闻发布会的召开进入媒体和公众的视线。

其二，突发事件引发的对新闻发言人或制度的热议。自2003年起，我国现代意义上的新闻发言人制度逐步建立和完善，而这一制度的建设自诞生就与突发事件紧密联系。由于社会政治改革进程中不可避免地暴露出一些社会问题，加上全球化和现代性为特征的风险社会时代的到来，近年来我国突发事件爆发的频率和数量较以往有所增多。而新闻发言人作为该制度中重要的构成部分，在进行新闻发布，特别是面对突发事件的新闻发布时可能自身就成为新闻的热点。特别是我国政府的新闻发言人制度尚不完善，新闻发言人的发布条件往往受到各种因素制约。

此情况的代表例子是2011年的“7·23”温州动车事故后的铁道部的新闻发布会上，铁道部新闻发言人王勇平的言论使得新闻发言人以及相关制度成为该年度媒体热议的焦点。当舆论在指责王勇平言行存在欠缺之处时，不少媒体开始理性分析和看待发展了若干年的新闻发言人制度。有媒体乐观地表示“王勇平换岗了，但我们新闻发言人制度还要继续前行”[26]；但不少媒体展示出一种悲观的论调，新闻发言人处于夹缝中求生存，“对内是制度困局，对外是特殊的媒介生态环境”[27]。类似的舆情热点事件还有2012年南京政府曝光逃课新闻发言人[28]，使得政府新闻发言人的言行再度进入媒体关注视野。

其三，对新闻发言人制度的探索。媒体的此类报道的议题又分为两种，一种是通过全文转载一些学术期刊上的论文，引发对新闻发言人制度建设的学理层面的探讨，如转载于《今传媒》等期刊上的《高校危机事件中学生工作新闻发言人制度建构》、《网络新闻发言人制度与路径解析》、《试论党委新闻发言人制度的建立》和《新闻发言人制度历史与现状》等。另一种，则是以社论、评论等形式，表达对新闻发言人制度某项具体的观点 (见表2)。

其四，围绕中外新闻发言人制度的比较研究。此类议题在新闻报道中的篇数和单篇转载量等较小。以《中美新闻发言人之比较》[29]等为代表，通过概念考察、法律层面等对中美新闻发言人制度进行了类比分析，指出中国新闻发言人制度存在“制度的诸多空白和规范化的不足，但这并非意味我国的新闻发言人制度的法律思路必须照搬美国”。尽管此篇为学术性论文，但其全文转载于甘肃省人民政府官网上，并被多家媒体转载，成为媒体报道的议题之一。

(三) 媒体呈现的特点与建议

总体而言，随着我国新闻发言人制度的不断创新、完善和深化，随着各部委和各地新闻发言人制度建设的发展，媒体的报道能够如实描绘并持续关注此问题。在报道过程中，媒体也结合了不同年度政府、社会关注的重点，在报道具体内容的选择上有所侧重，整体建构出一个新闻发言人制度的发展路径——理论和制度的由浅入深，制度建设从国家到省市到地区不断深化，从中规中矩地客观传达到理性辩证地批评。从另一方面而言，允许并宽容看待媒体的质疑，放宽媒体的评论尺度也反映出我国政府对新闻发言人制度建设的态度转化。

但通过对媒体报道内容的研究，发现媒体在呈现“新闻发言人制度”时，存在一些不足，具体表现为相关报道的形式相对单一，消息类报道占绝大多数，以单向传播的宣传形式为主；报道的内容篇幅相对较少，且较为刻板，不能有效地引起更多公众的关注；报道的媒体相对集中，网络媒体等发布渠道不足，不能与公众形成良好的互动，可能导致传播效果的弱化。

分析这些不足的原因，一方面归咎于媒体自身，另一方面则反映出政府在进行关于新闻发言人制度的宣传、传播时有待进一步改进。具体的建议如下：

其一，进一步完善新闻发言人制度建设的同时，加强对其的传播和评价力度。一项好的政策、制度的实施和完善需要时间的检验，也可能存在一定的反复，而在这过程中加大对其的传播能起到监督和推进作用。通过对媒体报道内容的分析，不少地区仅仅在确立新闻发言人名单，制定相关条例后，由政府发布通知宣布该地区已经建立健全新闻发言人制度，但后续的内容和实施的宣传却相对缺乏。以至于媒体在拨打地区的新闻发言人联络电话时，云南公布的党委发言人电话“半数无人接听”[30]，而备受质疑；江苏则成为正面典型，“痛斥新闻发言人‘缺席’现象，并要求媒体次日‘将所有缺席人员张榜公布’的”[31]。

其二，重视新媒体技术、互联网发布平台，发挥政府新闻发言人优势，扩展发布渠道，充分进行互动。新闻发言人制度的创新与技术的革新紧密联系，然而在进行该制度的传播时，却局限于传统的几家具有影响力的权威媒体机构。政府一方面应当重视权威机构的传播和报道，另一方面应当充分发挥网络新闻发言人的优势，适度地就新闻发言人制度开展与公众的直接的交流和互动，实现面对面交流。这方面已有先例，2010年，中央党校教研部教授通过强国论坛，与网民就关于“党委新闻发言人制度，加强和改进党的建设”[32]进行交流，在交流过程中，网民提出了诸多尖锐问题，也得到了认真和坦诚的回答，双方实现了良好的沟通。这一做法为党委新闻发言人制度的建设进程和传播提供了很好的渠道和方式。

其三，进一步完善新闻发言人制度，逐渐实现新闻发言人的职业化，警惕政府新闻发言人因言行不当，成为热点新闻。政府新闻发言人言行备受争议的例子较多，如王勇平的“7·23”温州动车事故后的新闻发言等。正如媒体所评价的，导致这些新闻发言人备受争议的根源并非上述新闻发言人职业能力和媒介素养不足，而是受到制度和新媒体环境的双重制约。我国政府新闻发言人作为政府机构的一个职务，有时候会存在不能说的困惑，同时这些发言人还需处理诸多业务事宜，不能全身心投入新闻发布的工作。此外由于新闻发言人是具体的职务，一名政府新闻发言人通过专业技能和实践经验的反复训练，成长为一名优秀的新闻发言人，却可能因工作变动等而离开新闻发言人岗位。

三 2003—2012年新闻发言人制度的理论研究

(一) 研究设计

1．研究对象和样本

考虑到研究数据的权威性，中文部分的文献资料选取中文社会科学引文索引 (CSSCI) 来源文献和中国知网 (CNKI) 中国期刊全文数据库中来源为中文核心期刊的文献。以“新闻发言人制度”等为关键词，在两大数据库中检索，共有引文数量633条，根据多轮筛选，剔除重复的论文、学位论文、会议论文、报刊网络新闻等不符合本文研究对象的文章，共计490篇被引用论文。

2．研究方法

本部分综合使用引证分析和内容分析，其中引证分析是文献计量学中重要的研究领域。本部分研究主要以“单篇文献”为单位进行“被引用量”的引证统计，即某篇文献被引证次数的多少[33]，使用CSSCI和CNKI两大数据库进行统计分析。

(二) 新闻发言人制度研究的描述性分析

1．新闻发言人制度研究整体呈增长趋势，2010年为研究的高峰值

对以“新闻发言人制度”为关键词在知网中搜索的全部论文和样本中被引论文的年度分布进行分析 (见图16)，总体发现两条曲线的峰值和峰谷呈现着一定的相关性，论文的年度分布大致可以分为三个阶段：

2003—2004年为“新闻发言人制度”研究的起步阶段。此阶段，受国家政策影响，研究论文的数量呈现第一个峰值。代表论文有曹越的《新闻发言人制度的历史与现状》和许海燕、杨新敏的《2003年中国“新闻发言人制度”之实证研究》。前者通过描述性阐释，以定性研究的方式介绍了西方国家新闻发言人制度的建设进程，肯定了我国新闻发言人制度的建设是“开放进步的表现”[34]。后者通过定量研究的方式，梳理了2003年新闻发言人制度的实施情况，指出了“发布数量和频率不够，内容上新闻自身规律尊重不足，发布形式上双向沟通程度不够”[35]等问题。这两篇论文基本奠定了之后的论文研究方法。

2005—2008年，无论是从整体论文刊发的数量分布，还是被引论文的年度变化，这一阶段对新闻发言人制度的研究进入一个缓慢发展、热度略有减退的阶段。尽管年度的论文数量变化上出现了下滑的趋势，但此阶段出现了几篇具有对后来研究颇具影响力的论文。如清华大学政府发言人制度课题组的《新闻发布与新闻执政的紧迫性》、吴建的《西方新闻发言人制度起因探析》、张明和靖鸣的《政府新闻发布与民众知情权、话语权冲突与协调——以松花江污染事件为例》等。

2009—2010年，新闻发言人制度研究进入第二个快速发展的阶段。总篇数和被引论文的篇数迎来第二个高峰值，而学术研究的峰值 (见图16)几乎与媒体报道的高峰值 (见图11) 同时出现，反映出两者的相关性，侧面论证了新闻发言人制度研究中学术探讨与媒体报道并重的情况，而这离不开国家政策等的支持。

考虑到CNKI被引数据库与CSSCI被引数据库的引库更新存在一定的滞后性，2011年和2012年的实际被引论文可能高于目前统计的数据。

2．重要文献和作者的引证分析

本研究被引论文的影响力测算公式：被引论文影响力=CSSCI被引用综合分+CNKI被引用综合分。其中被引综合分为按被引用数从高到低排序，被引用数排序为第一的为100分，接下来按被引用排序依次打分[36]，同时分配不同的权重，CSSCI被引用为0.6, CNKI被引用为0.4，主要原因是基于CSSCI指标更能反映出论文在学术市场的接受度。[37]由此本文计算出排名前20的被引文献 (见表4)。

在这20篇文献中，与研究主题紧密联系的有15篇，其余5篇关于新闻发言人制度的研究只作为论文研究的一部分，且大部分研究以描述性为主要研究方式，20名之后的论文与研究主题的相关性和影响力较小。

就单篇被引文得分情况而言，《新闻发布与新闻执政的紧迫性》排在首位。就文献作者的被引文数量统计，清华大学政府发言人制度课题组作为集体作者得分最高，其次为曹越。陈力丹以两篇论文得分之和排在第三。接下来依次为喻国明、吴建、仰和等。除此之外，其余学者分布零散，论文的影响力也较小，由此可以看出新闻发言人制度研究的核心作者不多。

就被引文的发文期刊和学科领域而言，新闻发言人制度的研究领域主要为新闻传播学。其中，主要期刊以新闻传播学类专业期刊为主，《新闻记者》以影响力综合分累计198.43排在首位。《郑州大学学报 (哲学社会科学版)》作为综合性期刊，以83.96的得分排在第二，这是因为2004年该期刊曾经对“新闻发言人制度相关理论问题研究”进行过专题组稿。接下来依次为：《新闻大学》, 73.44；《新闻界》, 71.04；《国际新闻界》, 65.13；《传媒观察》, 46.17。由此可以看出，新闻发言人制度研究主要集中在新闻传播学科内，研究视野相对狭窄，与之相关的法律、管理、政治学等领域涉猎较少，总体呈现不平衡的研究态势。

(三) 新闻发言人制度研究主要议题

1．基于新闻发言人制度内涵和外延的议题

新闻发言人制度作为一项相对新的制度，其产生具备着必然性和偶然性的客观条件。在其产生的早期，对该制度的内涵和外延的讨论成为2003年、2004年新闻发言人制度研究的主要议题。不少研究通过对制度的发展历史的梳理，来厘清何为新闻发言人这一命题，通用的界定是“国家、政党、社会团体任命或指定的专职 (或兼职) 的新闻发布人员”[38]。

李希光等组成的清华大学政府发言人制度课题组从学理和实践环境上，就新闻发布和新闻执政的紧迫性和意义，强调“政府要成为新闻的‘第一定义者’”[39]等，而这为新闻发言人制度的建设和完善提供了理论基础。

《郑州大学学报 (哲学社会科学版)》(2004) 曾组稿展开大讨论，当年各研究者的言论和观点对今天的研究都产生重要的影响。喻国明从新闻的价值本质出发，认为新闻发言人“为社会提供及时、客观、敏锐的环境守望”；从“权为民所授”的观点出发，结合历史观，从“民主政治的发展、市场经济的活跃以及传媒的产业化、大众化”阐述了新闻发言人制度存在的必要性。而判断新闻发言人好坏的标准，则应该追根溯源考察“他是否在相当大程度上减少和消除了人们对于公共事务认知上的信息不对称状况”。[40]

此外，郭小平将新闻发言人制度置于危机事件中讨论——危机事件是导致我国新闻发言人制度发展的重要客观因素。基于危机事件的特殊性，新闻发言人应当坚持的原则是“时间第一，争取舆论主导权”，“言行一致，确立信息沟通的权威性”，“明确发布规则和渠道”，“发言人必须与最高决策层有直接沟通”，“恰当处理和媒体的关系”，“讲究政治传播的修辞模式”。[41]

2．基于借鉴西方国家新闻发言人制度的议题

新闻发言人制度发端于19世纪末期的美国，从历史和发展的角度而言，“新闻传媒业的大发展”、“竞选的需要”、“揭丑运动的兴起”、“战争的推动”、“公众知情权”[42]是推动西方新闻发言人制度产生的动因。骆正林则从制度考察的角度指出，“尊重公众信息的自由权”、“法律保障”、“政府公关手段”和“职业化的发言人”[43]是美国新闻发言人制度最重要的特点。

梳理国外经验的最根本目的在于为本国新闻发言人制度的发展献言献策，2004年，张艳红在比较中美新闻发言人制度的法律内涵、法律认可、法律保障后指出，“我国新闻发言人制度走向法律化”[44]十分紧迫。肖燕雄则考察了美国新闻发言人制度中政府与媒体的关系，指出“美国政府通过新闻发言人说话并设置政策议题进行舆论引导”，但“媒体也不过分依赖政府新闻发言人”[45]，二者是一种博弈的关系，这也为国内的新闻发言人制度提了个醒，政府与媒体并不是严格意义上的上下级关系，新闻发言人要注意与媒体、公众的沟通。

3．基于传播过程的新闻发言人制度研究

新闻发言人制度中，新闻发言人工作的最终目的主要是传播信息、实现有效沟通。而这种分析的路径和方法离不开新闻传播学的相关理论，其中包括对传播者的研究、传播渠道的研究和传播效果研究等。

邱沛篁从传播者的视角考察了新闻发言人的性质和职责，强调了新闻发布会中的新闻发言人需要注重谈话艺术。[46]孟建从传播学效果研究的角度，提出了检验新闻发言人传播效果的梯度指标为知晓度、理解度、赞成度和支持度[47]，在此基础上综合五级传播效果对新闻发言人进行评估。

传播渠道方面的拓展，最重要的表现就是网络新闻发言人的提出和讨论。杨欣、徐建太认为网络发言人制度的关键是沟通渠道方面“建立有效的身份识别系统”，信息交流“去官僚化”，健全“监督问责制”[48]。周敏和谭逸丹辨析了网络新闻发言人和传统新闻发言人，肯定了网络能够“下情上达”、“网民实现自我设置议程”和“实现政府与公众直接沟通”[49]的积极意义。相比上述学者的乐观态度，彭广林则在指出网络新闻发言人制度的优越性之余，也提出管理意识、管理机制和制度保障等方面可能存在的诸多隐忧。[50]

四 小结

总体而言，2003—2012年，我国政府新闻发言人制度经历了初步建立、正式确立到不断完善的过程，逐渐形成了国务院新闻办、国务院部委以及各省份地方三层次的新闻发言人制度。通过对国务院部委新闻发言人制度进行研究发现，新闻发布会数量逐年增多，年平均发布频率趋于稳定；不同部委之间新闻发布的差距较大，外交部、国新办等部委新闻发布频率较为突出；新闻发言人数量有所增加。就新闻发言人基本信息而言，新闻发言人以男性居多；部委新闻发言人平均年龄约为49岁，而人大和政协新闻发言人平均年龄分别为67.8岁和65.8岁；新闻发言人的学历分布相对均衡，呈现高学历特点。

就媒体对政府新闻发言人的呈现而言，媒体结合了不同年度政府、社会关注的重点，整体建构出一个新闻发言人制度的发展路径；但也存在一定的不足，具体表现为相关报道的形式相对单一，消息类报道占绝大多数，以单向传播的宣传形式为主；报道的内容篇幅相对较少，且较为刻板，不能有效地引起更多公众的关注；报道的媒体相对集中，网络媒体等发布渠道不足，不能与公众形成良好互动。新闻发言人制度研究整体呈增长趋势，2010年为研究的高峰值；大部分理论研究以描述性为主要研究方式，主要的研究领域为新闻传播学，刊登论文的主要期刊以新闻传播学类专业期刊为主。

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