论构建山东半岛蓝色经济区区域立法协调机制

梅宏 林奕宏

摘要：山东半岛蓝色经济区区域立法在立法主体、立法程序、立法内容以及立法效果上存在特殊情形，故应建立与蓝色经济区区域立法相适应的立法协调机制。建议设立蓝色经济区立法协调常设部门，实现对立法主体的协调；实施信息沟通下的契约制度，实现对立法内容的协调；建立表决期限延长及协商加入制度，实现对立法程序的协调；建立区域立法评估制度，实现立法效果的协调。

关键词：区域立法协调机制 山东半岛蓝色经济区 蓝色经济区立法协调委员会

2009年4月，胡锦涛在山东考察时指出：“要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区。”2011年国务院正式批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》（以下简称《规划》），这标志着山东半岛蓝色经济区建设正式上升为国家战略，成为国家海洋发展战略和区域协调发展战略的重要组成部分。区域发展，法治先行。法治环境对一个地区、一个区域经济发展的影响力和重要性开始上升，日益成为关键因素；市场经济的发展不仅要求建立与之相适应的、完善的法律体系，而且要求各种法律规范在价值目标、基本原则及规范体系上保持一致。按照《规划》的要求，须进行一系列与蓝色经济发展相关的配套改革，而区域立法协调机制是统一的经济秩序得以形成和有效运作的根本保障。

一 我国建立区域立法协调机制的实践及其总结

立法是机制建立的基础，而机制是立法的保障。区域立法作为区域经济发展的法制基础，要求该区域内的多个立法主体在立法过程中注意协调彼此意志。建立区域立法协调机制，旨在实现立法主体、立法程序、立法内容、立法效果等方面的协调，以期推动区域立法工作有序、高效地进行。

（一）区域立法协调机制的含义

区域立法，系指特定区域内各有关地方立法机关就本区域社会事务的管理、公共服务的提供或共同利益的追求等事项，在平等、自愿的基础上进行立法合作，开展与区域性文件的制定、修改、废止等有关立法活动的总称。区域立法因其与特定区域的发展直接相关，故属于地方立法层面。区域立法既可以在动态意义上使用（即被视为区域合作立法的整个过程），也可以在静态意义上使用（即动态意义上区域立法的结果或区域性立法文件）。

区域立法兼有立法和合作双重属性，而区域内多个主体合作需要协调相互之间的关系，包括区域立法的过程、结果及其牵涉的各种关系，比如，区域立法主体间的合作关系、区域内不同利益主体间的利益关系、区域立法文本同现行立法体系间的关系以及区域立法与社会现实和发展需要之间的关系等。所谓机制，是区域合作与发展中由特定主体设计或者各社会主体长期行动演进而成的一系列社会组织结构及规范体系。机制以区域立法为基础，反过来作用于区域立法，为区域立法协调提供制度上的保障，并且有助于拓宽区域合作领域，推动区域合作不断深入。

（二）建立区域立法协调机制的可行性分析

建立区域立法协调机制，既是推动区域立法工作的要求，也是基于已有实践的经验性做法总结形成的立法策略。

1．我国区域立法协调机制具有法律依据

根据区域立法协调机制的具体含义，我国的区域立法主要采取地方立法模式。此处的地方立法，其制定的文本属于《立法法》规定的法律文件。改革开放之初，为有效指导、推动经济建设，全国人大常委会于1980年批准了我国第一个经济特区条例《广东省经济特区条例》。该条例对广东省经济特区的发展起到重要的保障和促进作用。我国的经济特区建设由此步入规范化、法制化之途。随后，全国人大常委会相继通过相关决议，授权深圳、厦门、珠海等经济特区人大及其常委会以及广东省、福建省、海南省制定所属经济特区的各项法规。此外，也包括规范性法律文件，例如，2004年，泛珠三角区域的广东、福建等九个省与香港、澳门两个特别行政区共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，这使泛珠三角的区域合作有了正式的制度框架。2006年，东北三省政府在沈阳签署《东北三省政府立法协作框架协议》，明确立法协作的三种方式以及开展立法协作的五大领域。这是我国尝试建立的首个区域立法协作框架。2008年年底，国务院批准通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》，明确了珠江三角洲今后的发展定位、目标以及策略等，这标志着珠三角地区的区域合作与发展进入一个新的阶段。再有，在《长株潭城市群区域规划》基础上建立的湖南省三市的区域间政府合作模式，推动了该区域经济管理和区域协调立法。

2．我国区域立法协调机制存在成型的构建模式

自改革开放以来我国各地区相继建立针对区域立法的协调机制，包括东北三省、成渝地区、环渤海地区、（泛）珠三角地区以及长江三角洲地区等。其中，最具代表性的区域立法协调机制构建模式是东北三省、长江三角洲地区、（泛）珠三角地区的区域立法协调机制模式。

东北三省的区域立法协调机制模式包括分散立法协作模式、紧密立法协作模式和半紧密立法协作模式。分散立法协作模式也是一种立法共同分享机制，即就三省所具有共识的合作项目，在急于制定立法项目且条件允许的情况下，各省可以针对本省的特殊情况单独立法，立法成果由各省分享。紧密立法协作模式是一种立法共同参与机制，是指对于政府关注的重点难点、与人民群众生产生活密切相关的立法项目，三省将联合力量，紧密合作，成立专项工作组，共同出谋划策，利用各方面的理论资源，将立法中存在的各项难题一一化解。半紧密立法协作模式是一种立法资源优化配置机制，即三省在立法协作中，出现立法项目重复的情况在所难免，这完全没有必要占用过多的立法资源，要分清主次，可以采取由一省为主牵头组织起草立法项目，其他两省根据自身特点加以协助的半紧密的协作模式。

长江三角洲地区与（泛）珠三角地区的区域立法协调机制模式，区别于东北三省以省级立法主体构建的区域立法协调的机制。长江三角洲地区和（泛）珠三角地区的区域立法协调机制的构建模式为：在区域内核心城市（属于《立法法》规定的立法主体）的推动下，与周边立法主体（大多为省级立法主体）采取各种协调手段进行区域立法。（泛）珠三角地区区域立法协调机制是由港澳特区、广东省及周边八省省政府在“高度重视，思想高度统一”的情况下举办首届“泛珠三角区域合作与发展高层论坛”，并共同签署《泛珠三角区域合作框架协议》而建立的。长江三角洲地区区域立法协调机制则是由上海推动，在行政契约和磋商沟通等区域立法制度的基础上，江浙沪两省一市及16市的有关职能部门“求同存异、互信互让”，就能够实现的一体化事项达成共识或磋商沟通。

综上，随着区域一体化经济发展，为促进各地区打破行政壁垒、整合资源、沟通协作，构建区域协调立法机制已成为必要方法和手段。

二 山东半岛蓝色经济区区域立法存在的特殊问题

改革开放以来，区域立法协调机制已在东北三省、泛珠三角和长三角地区成功建立并实施。然而，山东半岛蓝色经济区区域立法在立法主体、立法内容、立法程序以及立法效果上均存在特殊情况，故我国已有区域立法协调机制的构建模式不能直接套用于山东半岛蓝色经济区区域立法协调机制的构建。

（一）山东半岛蓝色经济区七地市中仅有一市具有立法主体资格

根据《山东半岛蓝色经济区发展规划》的规定，山东半岛蓝色经济区由青岛、烟台、威海、东营、日照、潍坊和滨州七地市组成。根据《宪法》和《立法法》的相关规定，青岛作为山东半岛蓝色经济区中唯一的立法主体，享有立法权限，可以制定相应的地方性法规和规章。而其他地市没有立法权限，只能根据相应事项制定相应的规范性法律文件。区别于一般性区域立法协调机制中直接由地方立法主体进行立法，如东北三省、泛珠三角地区和长江三角洲地区的以省级立法主体为主的区域立法协调，蓝色经济区区域立法在各地市之间的磋商沟通下制定规范性法律文件，但区域立法毕竟介于《立法法》所规定的中央立法和地方立法之间，以地方立法为主的区域立法无法达成，又不具备省级或中央的层级进行统筹立法的条件，因此无法实现蓝色经济区的平衡持续发展。

（二）山东半岛蓝色经济区区域立法在内容和程序上不明确、不完备

蓝色经济区在区域立法内容上不能确定需要立法的事项，其主要原因是在区域发展过程中对事务的处理普遍存在缺乏信息交流和经验分享的情形。随着经济的发展，蓝色经济区产业结构趋于相同，分工逐渐不明。在此背景下，蓝色经济区内各地市在趋利避害或者在利益分配方面，对趋向于有利自身发展的方面回避甚至拒绝与其他地市磋商讨论，这导致信息交流和经验分享缺乏。例如，在地方保护主义的推动下，各地市政府为了本地利益和自身政绩，制定规范性法律文件阻碍人力、资源、技术、资金等要素的流通，这使蓝色经济区难以形成整体优势。在发生冲突时，相关责任地市拒绝对其他受损地市进行信息公开和经验共享。其他问题，如难以发掘区域经济发展中所需要协调的问题、形成立法焦点、确定蓝色经济区区域立法内容，甚至出现与中央立法和省级立法重复的情形。区域立法的程序不完备则体现在，仅有作为指导文件的《规划》和《关于打造山东半岛蓝色经济区的指导意见》（以下称《意见》），其本身的抽象概括性和指导性，难以应对蓝色经济区内复杂多样的实践工作。各地区之间达成的有关经济发展的协议也仅存在于行政层面，未涉及法律层面。

（三）山东半岛蓝色经济区区域立法的实施与执行缺乏事后评估

好的法律是能够被大家共同遵守的法律，而评定法律好坏的主要方式为立法评估。蓝色经济区区域立法之后，应当对相关部门的执行效果及其影响进行立法评估。立法评估包括评估主体、评估对象、评估方式以及评估标准等基本要素和相关要求。当前蓝色经济区区域立法并未明确立法评估的基本要素和相关要求：评估主体方面——评估主力是谁，哪些部门或者单位参加，评估主体进行评估是否具有必要性和可行性；评估内容方面——评估的区域立法范围的大小、量的多少，评估的对象是否必要、可行；评估的方式方法或者途径方面——召开座谈会、听取汇报、问卷调查、实地察看、专题调研、书面征求意见、网络测评、文献检索、执法部门自查等，究竟哪种方式方法或者途径适合于蓝色经济区区域立法评估；评估标准方面——区域立法符合立法的合法性、合理性、适应性、可操作性、针对性、效益性和规范性的其中一点还是全部，才能顺应立法评估的目的，至今仍然是一个问题。

（四）为何要建立与山东半岛蓝色经济区区域立法相适应的立法协调机制？

首先，这是因为蓝色经济区属于特色发展。省级立法不能涵盖蓝色经济区发展的所有事项，既不可能面面俱到，也不能很好地适用于蓝色经济区内各地市的协调发展。

其次，蓝色经济区不仅属于省级规划，还属于国家规划，由此必然涉及中央立法。过多的省级立法和中央立法，将导致立法的成本高；过多的统筹将影响地方立法的积极性，不利于地方经济发展。

再次，蓝色经济区本身具有特殊性，其立法有别于普通经济区域的省级立法主体直接立法。蓝色经济区属于省内区域，由地级市组成。根据《宪法》和《立法法》的规定，蓝色经济区仅有青岛市享有地方立法权限，有权进行立法。根据蓝色经济区的自身特点，充分发挥蓝色经济区区域内各地市参与立法的积极性，并在区域立法中引入协调机制，有利于克服其余六地市因缺乏立法权限、资格而造成的法律问题。

最后，借鉴其他区域立法的成功经验，构建相应区域立法协调机制，实现对蓝色经济区内“协调为主”“统筹为辅”的区域立法，这不同于单纯的省级立法。

三 建立山东半岛蓝色经济区区域立法协调机制的必要性

基于我国多个区域已成功构建区域立法协调机制的经验，山东半岛蓝色经济区在开展区域立法时，亦应构建适合本区域特点的区域立法协调机制。

（一）有利于丰富区域法制建设的经验，完善区域法制的理论体系

与当前区域经济发展中的合作实践相比，法学界在区域法制建设尤其是区域立法协调机制理论研究方面较为单薄，尚未形成一套较为完整且可行的理论体系。例如，有学者认为区域立法应当由中央直接立法，此观点基于中央立法的宏观统筹性；另有学者认为，应当在《立法法》中直接规定区域立法，其理由是，区域立法处在中央立法和地方立法之间，是一种独特的立法模式；还有学者认为，区域立法应当归为地方立法，仅由地方立法主体之间进行协调立法；等等。具体的研究要么延续政策性思维，要么附和区域开发与合作的现实而少有创新。因此，山东半岛蓝色经济区区域立法协调机制的建立，有利于在理论上丰富区域立法协调机制的类型，完善区域法制的理论体系，客观回答并系统论证“我国区域合作与发展需要怎样的立法，以及如何进行立法”这两个问题。

（二）实现蓝色经济区整体利益，达致《规划》确立的目标

通过区域立法协调机制的作用，形成一种既相互独立又相对集中的立法模式。一方面，在相对独立的情形下，山东半岛蓝色经济区内各地市制定相应的规范性法律文件，有利于当地核心区的特色发展，保证原有经济的持续快速发展；另一方面，对各方在经济发展中出现的冲突，达成协议或者报上级审查并作出相应决定，使得经济发展的法制保障趋于统一，有助于各方面工作统一、高效地进行，从而真正实现“到2015年，山东半岛蓝色经济区现代海洋产业体系基本建立，综合经济实力显著增强，海洋科技自主创新能力大幅提升，海陆生态环境质量明显改善，海洋经济对外开放格局不断完善，率先达到全面建设小康社会的总体要求；到2020年，建成海洋经济发达、产业结构优化、人与自然和谐的蓝色经济区，率先基本实现现代化”的伟大目标。

（三）以“纵”制“横”，避免重复立法与冲突立法

依据《宪法》规定的“一元二级多层次”的立法体制以及《立法法》的相关规定，地方立法在具体事项的规定上能够弥补中央立法的不足，发挥地方立法的灵活性，体现地方立法的特色。中央立法作为全局性立法，对国家整体的立法进行统筹指导，具有宏观的控制作用。当前区域立法不仅在结构和内容上与上级地方立法或者中央立法重复，而且会违反法律位阶原则，与上位法发生冲突。在此背景下，将中央立法与省级立法纳入区域立法协调机制，从而将蓝色经济区区域立法的横向立法冲突直接引入纵向立法的解决机制之中。通过中央和省级对具体事项的立法，重新整合中央立法和地方立法二者的关系，同时将反映上级机关指示和意图的决议、决定和命令下达到地方，完善中央和地方在蓝色经济区的立法资源配置，发挥其最大效益，从而促进山东半岛蓝色经济区的立法工作。

（四）发挥青岛市的“龙头”作用，促进海洋生态文明与海洋经济的可持续发展

在“一元二级多层次”的立法体制下，青岛市作为山东半岛蓝色经济区中唯一拥有地方立法权限的城市，以“现代都市加海滨生态文明型城市”为功能定位，以建设“最适宜生活、工作城市”为最终目标，其在山东半岛蓝色经济区乃至山东省堪称蓝色经济发展的“龙头”。在区域立法协调机制下，由青岛市带头开展议事协商，山东半岛蓝色经济区的其他地市可以青岛市相关决议、决定和命令为蓝本，达成协商一致，为各地市的海洋生态文明和海洋经济可持续发展提供法律支持，充分体现“龙头”城市的集聚力和扩散力，青岛城市圈辐射力大大加强。由此，生态环境将得以保护，生态文明得以弘扬，经济可持续发展进一步强化。

四 山东半岛蓝色经济区区域立法协调机制的构建方案

在山东半岛蓝色经济区的法制框架内，应当建立与蓝色经济区区域立法相适应的立法协调机制。我们提出的构建方案，要点如下。

（一）设立蓝色经济区立法协调常设部门，实现对立法主体的协调

为填补中央对蓝色经济区立法的空白，改变省级立法的接受程度低等情况，并协调蓝色经济区内部的立法，根据区域立法的基本含义，区域立法的立法主体为各有关地方立法机关。根据山东半岛蓝色经济区战略推进办公室的机构建制，兼顾山东半岛蓝色经济区所辖地市的实际情况，我们建议，在山东省人大常委会下设立蓝色经济区立法协调委员会，作为其派出机构，行使山东省人大常委会的部分具体职责；同时，以山东省人大常委会为依托，便于工作的上行下效和层级上报。蓝色经济区立法协调委员会的基本职能是协调区域立法，或从事与区域立法协调有关的工作，具体包括四项：其一，负责对区域立法活动进行协调；其二，负责区域立法以及对蓝色经济区内各地市制定颁布的规范性法律文件进行审查监督；其三，对蓝色经济区内各地市的重大地方事务，需由省级人大常委会决定的，予以上报；其四，负责承载某些区域立法协调机制的运作，例如，实施区域立法会议机制以及立法后评估机制。

基于上述职责，蓝色经济区立法协调委员会定期召集各地市出席“高层联席会议”和“协商沟通交流会”等区域立法会议，主持各地市区域发展冲突的磋商沟通，制定适用于各地市的规范性法律文件；对各地市在会议上围绕是否需要制定规范性法律文件未能达成一致意见的事项进行立法调解，基于各方磋商，形成一致意见，进而制定规范性法律文件；对在立法调解的基础上仍未达成一致意见的问题，上报省级立法机关，由省级立法机关在征询各地市意见的基础上，作出由省级立法机关对争议事项进行立法或者上报中央立法的决定。

（二）实施信息沟通下的契约制度，实现对立法内容的协调

契约化机制已经为我国许多区域立法实践所采用，如东北三省政府于2006年签署的《东北三省政府立法协作框架协议》，该协议在对具体问题进行区域立法上规定了三种模式：包括区域立法根据协议的具体内容采取的紧密型模式，如黑龙江、吉林和辽宁三省共同签订的《东北三省实施北药开发战略合作协议》；半紧密型模式，如黑龙江完成的《行政许可监督条例》和《国家机关机构和编制管理条例》；分散模式的立法程序，如吉林省制定的《个人信用信息征集披露管理办法》。哪些事项需要采取紧密型立法模式，哪些事项需要采取半紧密型立法模式，它对东北三省今后进行立法协作的方式、内容以及如何协调等问题进行了较为明确的规定。契约机制又称协议机制，是指省（市）经过发出合作意向、达成合作意向、拟定协议草案等步骤制定的行政协议。签订契约或者协议，将为区域立法提供方针指导和立法规划，明确立法调整的对象或内容。如青岛市与日照市在经济合作中签署的《加快推进蓝色经济区建设战略合作框架协议》和青岛市与潍坊市签署的《推进青潍一体化发展行动计划协议》等行政协议，是其今后共同制定规范性法律文件的基础。建立信息沟通下的契约制度，在信息沟通的平台上，各地市对有关共同利益的追求和目标的设定进行信息的沟通和经验的分享，对蓝色经济区内重要事项进行规划并分类，进而达成协议，发挥各地市政府间规范认可和对文本进行预先审查功能。同时，对关系到共同利益、需要由整个蓝色经济区进行区域立法的事项，以及通过委托起草机制由某个省（地）市立法、其他地市进而适用或借鉴的事项，分别作出明确的规定。如青岛市的海洋生态保护、治理海洋污染能力在山东半岛蓝色经济区具有“龙头”地位，各地市根据协议委托青岛市在海洋生态保护及治理海洋污染方面先行立法，其他地市参考青岛市的立法，制定相应的规范性法律文件。

（三）建立表决期限延长及协商加入制度，实现对立法程序的协调

立法的合意性决定于立法过程中所展现的表达的深度和参与的广度。基于上述理论观点，在蓝色经济区区域立法过程中引入表达期限延长机制和协商加入机制。立法程序主要包括提出法案、审议法案、表决和通过法案与公布法案四个重要程序。这是立法机关在立法活动中必须遵循的步骤和方法，区域立法同样要严格遵循这样的基本立法阶段或程序。表达期限延长制度为蓝色经济区各地市在区域立法过程中提供更为充裕的时间来表达本地区的利益诉求，增加其在提出法案、审议法案、表决和通过法案中的主动权；同时，表达期限的延长有利于各地市就共同关心的问题进行交涉，并在交涉中实现对问题的表决，通过决议的方式有利于区域立法的各项规定对各个地市的利益保护均有侧重。协商加入制度，其作用则是扩大区域立法的参与范围。区域立法是建立在各地立法协议的基础上的，然而法律和政策相对于社会发展其本身具有滞后性，随着蓝色经济区的发展，区域内相关地市根据达成的协议进行区域立法或者在分配利益时必然会涉及其他地市的相关利益，相关地市可以与协议方进行协商，共同参与立法准备阶段、法案审议阶段以及立法完善阶段，实现各地市就相关利益问题的协商解决。

（四）建立区域立法评估制度，实现立法效果的协调

法律法规实施一段时间后，立法主体应该及时对立法效果进行评估。立法评估主要包括国家评估和社会评估。国家评估依据的是我国“一元二级多层次”的立法体制及效力位阶原则，地方立法是以中央立法为基础的，地方立法不能脱离中央立法，同理，下级地方立法机关立法也不能脱离中央立法机关和上级地方机关立法而单独立法。通过对蓝色经济区已在制定的区域立法文书的送达，中央和省级机关（既包括立法机关也包括执法机关）以对法规的功能作用和实施效果的评价为基础和中心，对规范性法律文件发生效力上的冲突，根据效力位阶原则对规范性法律文件进行修改、补充或废止，实现区域立法体系协调和现实协调。社会评估则体现了吸收并保障公众参与的区域立法的基本价值取向和权力让渡与利益共享理念，以更好地实现立法的民主化以及区域社会发展的自主性和多样性。公众参与有利于征集对区域立法的意见和建议，进而协调区域立法文本及与社会现象和发展需要之间的关系。