四 东盟组织演化和制度创新

东盟历届的首脑会议昭示着东盟组织演化的进程，同时伴随着东盟内部合作制度的创新与变革。

（一）东盟组织演化及制度变迁

根据东盟议题的变化，东盟组织演化及其制度变迁大致经历了五个阶段：

（1）东盟组织初步形成和开始决策阶段（1967～1976年）。从1967年东盟成立到1976年东盟第一届首脑会议这段时间属于少量决策阶段。1967年东盟成立时发布的《曼谷宣言》明确了东盟组织的目的是解决印尼对抗政策后的国家间冲突，使东盟成为各国非正式的谈判协商平台和“地区安全认知共同体”；确立了东盟外长会议在地区安全和经济合作上的职能，发挥培育地区合作意识和习惯、塑造地区规范的作用。在“东盟外交部长会议”这一平台下进行接触和互动，逐渐形成了一套规范，即所谓的“东盟方式”，即主权平等；不干涉他国事务；不诉诸武力，和平解决冲突；东盟不得介入成员国之间的双边冲突；秘密外交；相互尊重和宽容。这个时期的东盟组织具有以下几个特点：一是组织性质属于非正式、松散的组织，一年一度的东盟外交部长会议（AMM）是东盟的决策主体，东盟常设委员会（ASC）处理日常事务，由东盟成员国轮流承担，没有统一的中央秘书处，各成员国自行设立了东盟国家秘书处，直接隶属于成员国的外交部门，对东盟决策影响不大。二是东盟的组织性弱化，具有平台性质，东盟国家都想维持自身行为的最大灵活性，决定了东盟只是一个无法律约束力的、象征团结意义的形式组织。三是注重和平、自由和中立的国家和地区安全观。

（2）决策框架确立阶段（1976～1992年）。这一阶段东盟的合作以政治、安全合作为主，其次才是经济合作，其经济方面的合作成果不突出。国际和地区环境的变化，以及东盟自身的发展酝酿着东盟机构改革的机会。越南地区霸权战争的升级，周边大国的介入，以及战争带来的难民问题等给东盟带来了更严峻的挑战。1976年2月，东盟终于召开了自成立9年以来的第一次首脑会议，即巴厘峰会。在峰会上签署了《东南亚友好合作条约》，增强了东盟内部的凝聚力，强化了东盟介入地区国际事务的政治合作和协调能力，并成为东盟一贯的政治主张和主要准则，提升东盟的地位和作用。在此之后，东盟经过几次调整，确立了以东盟首脑会议为最高决策机构，其他各部长会议为专门决策机构的决策体系。具体而言，一是东盟首脑会议，不定期举行。东盟外交部长会议成为重要的决策机构，每年东盟外长扩大会议与东盟对话伙伴国之间的会晤形成了机制。二是东盟经济部长会议，设立东盟经济高官会议（SEOM）在东盟外交部长会议期间召开，成为经济领域最重要的决策机构；并下设五个经济委员会和三个非经济功能委员会。三是东盟高官会议（SOM），定期在东盟外交部长会议期间召开，向东盟外交部长会议提供建议和服务。四是建立了东盟秘书处，接受东盟国家授权，功能比较弱。

（3）实质性决策阶段（1992～1997年）。从1992年提出建立东盟自由贸易区到1997年东南亚金融危机这段时间东盟决策能力增强。冷战结束后，亚太地区的权力结构和战略环境发生了变化，地区出现的新问题，凸显了东盟在地区整合中的作用。在此背景下，东盟的机制也产生了相应的变化。在地区安全上，东盟积极构建东盟地区论坛这样的多边机制，从而保障地区安全。在经济领域，东盟提出建立自由贸易区，从而维持东盟组织的联系，加强东盟各国实质性功能合作和约束力。

东盟在1992年的新加坡峰会上，对现有机制进行了调整。一是首脑会议的定期化。东盟决定每三年举行一次首脑会议，期间举行非正式首脑会议。二是东盟高官会议和外长扩大会议（SOM-PMC）的机制化。逐渐形成了“东盟方式”的决策机制——东盟高官会议协商和谈判，东盟外长会议决策。“东盟高官会议已经成为东盟事实上的政治协调委员会。”向外界显示组织团结性和决策透明化的趋势。高官会议被赋予了经济合作领域的决策职能，同时解散东盟五个经济委员会。三是提升东盟秘书处的地位和职能，其秘书长重新被指定为东盟秘书长，享有对东盟事务倡议、建议、协调和执行的权力，东盟秘书长的地位也由大使级升格为部长级，东盟秘书处的工作人员根据配额原则公开招募，其总体上由一个秘书长，四个副秘书长，十一个秘书长助理和八个高级官员组成。另外，成立了经济研究机构负责向秘书处汇报东盟决策的执行情况和建议；成立了部长级别的理事会，专门负责该协定的监督、协调和评价工作。

（4）决策机制改革阶段。在东南亚金融危机后，东盟进行决策机制的改革。1997年，东盟在东南亚金融危机以及其他区域性问题上的反应滞后大大降低了东盟的声誉，使其组织性受到极大的挑战，促使东盟改革决策机制，但是改革的难度很大，进度缓慢。在1998年12月的东盟峰会（河内）上，东盟决定执行《河内行动计划》和《采取果断措施声明》，并进行了组织和制度改革。一是东盟秘书处进一步改革。东盟秘书处人员由先前的64人扩充到99人，决定设立两个副秘书长，一个负责东盟秘书处的管理，另一个协助秘书长处理决策事务。对东盟提高决策效率有所帮助。二是东盟监督进程（ASEANS）的倡议与实践。在东南亚金融危机爆发半年后，东盟在马尼拉召开金融部长会议，首次提出了东盟监督进程的倡议，紧接着在1999年金融部长会议上决定建立东盟监督进程，企图协助国际货币基金组织（IMF）执行监督东盟国家金融运行的职能。其目标是：帮助东盟国家监控潜在的危机和采取相应的措施；评估东盟国家应对金融危机冲击的能力；提高东盟国家经济政策协调的能力；通过对潜在脆弱部门的评估，在东盟国家间创造“相互监督”的环境。“对于东盟来说，这一倡议是革命性的，因为它为东盟干涉成员国的主权提供了可能”。但是也因为如此，东盟国家并不愿意真正执行这一决定，而且东盟机制的缺陷也导致其不可能被真正执行。三是决策的“东盟方式”和区域问题“不干涉原则”得到强化。对于跨境性区域问题的解决，马来西亚总理提出了“建设性干预”的概念，泰国外长提出了“灵活性接触”概念等提议没有获得大多数国家支持，1998年7月的外长会议还是决定坚持传统的不干涉政策，主张“强化互动”。2000年东盟外长会议上正式采用“东盟三驾马车”策略——由前任、现任和下任的东盟常务委员会主席构成，提高东盟在解决紧迫而重要的地区政治和安全问题上的能力，提高东盟国家间团结与合作水平，提高其整体的效率。这一机构被授予部长级别，但是其活动受到诸多限制，只有在东盟外长会议授权的情况下才能开展工作。四是东南亚国家实现了“大东盟”一体化组织。1999年4月30日，东盟接纳柬埔寨入盟，完成了组织的最后扩张和“大东盟”一体化组织。“大东盟”10个成员国大约拥有人口5亿人，土地448万平方公里，国内生产总值7000亿美元，成为世界上一个重要的区域一体化组织。

总之，这个阶段开始围绕东盟自由贸易区及地区内功能建设展开积极合作，东盟的机制化乃至法制化趋势有所加强，但是，东盟在具体的监督、执行功能上的权力相当有限，这一时期东盟的机制化的程度相当薄弱。

（5）组织化提升阶段。2007年东盟通过《东盟宪章》后，东盟组织化建设进入新的提升阶段。《东盟宪章》标志着东盟已经将组织建设和机制转型上升到东盟发展的战略高度。20世纪70年代，菲律宾提出了制定“东盟宪章”的倡议，东南亚各国没有达成一致意见。30多年后，制定一部东盟宪章已经成为东盟国家的普遍共识。2005年10月，第十届东盟峰会决定把制订东盟宪章列入东盟议程，2007年11月，第十三届东盟峰会通过了《东盟宪章》。2008年9月16日，泰国议会最后批准东盟宪章，使东盟宪章生效，东盟国家有了第一部地区性宪章。

《东盟宪章》的主要内容包括：赋予东盟法律人格，明确了东盟的目标和原则，确立了东盟的机构和机制。

《东盟宪章》使东盟组织具备法律人格，形成了共同的规范，建立了东盟成员国服从机制、争端解决机制，并使其具有法律约束力；增强了东盟组织及其东盟秘书处行动的合法性和权威性；增强成员国的地区认同意识和相互信任；从而扩大东盟资源，提升其行动效率，及时处理地区经济或跨境问题，约束成员国的行为。因此，《东盟宪章》大大提升了东盟组织化程度。

《东盟宪章》对东盟机构进行了调整，宪章规定东盟峰会是东盟最高的决策机关，下设东盟协调理事会、东盟共同体理事会和东盟秘书处。协调理事会由东盟各国外交部部长组成，一年举行两次会议，其主要职责有：负责东盟峰会的筹备工作；协调东盟峰会的协议和决策的执行；协调各理事会之间的政策联系，提高决策制定的效率等。共同体理事会由政治安全理事会、经济共同体理事会和社会文化共同体理事会组成；其下设东盟常驻代表委员会，由东盟10国各派一名大使级代表组成。东盟秘书长是东盟的高级行政官员，由东盟峰会任命，任期五年，不连任；东盟秘书长的权力包括：促进并监督东盟相关协议和决定的执行；代表东盟进行对外联系；各国还设立东盟国家秘书处。

《东盟宪章》也规定了东盟的决策方式。宪章重申东盟决策基本准则是协商和共识；在不能达成共识的情况下，由东盟峰会决定处理方式。各个东盟共同体理事会按各自程序和规则进行决策；也可以采用灵活的参与方式，包括“东盟方式”。在解决国家间争端上，规定在各个合作领域建立争端解决机制；要求通过对话、协商和谈判的方式，采取及时措施，确保能够和平解决争端。

（二）东盟运行机制演变

东盟自建立以来，逐渐完善运行机制，主要机制包括首脑会议、外长会议、常务委员会、经济部长会议、其他部长会议、秘书处、专门委员会以及民间和半官方机构等。其中，东盟首脑会议是东盟发展的主要机制；外长会议是制定东盟基本政策的机构，每年轮流在各成员国举行；常务委员会主要讨论东盟外交政策，并落实具体合作项目。

1．东盟组织内部运行机制

（1）首脑会议是东盟最高决策机构，会议每年举行1～2次，已成为东盟国家商讨区域合作大计的最主要机制，主席由成员国轮流担任。自1967年东盟成立至2012年以来已先后举行了20次首脑会议以及4次非正式会议（2000年取消非正式首脑会议）。重点讨论了成员国间在政治、经济等领域发展合作关系的重大问题和发展方向，并做出决策。从首脑会议讨论的内容和最终成果可以看出东盟的发展过程。早先主要讨论东盟安全、打击走私、跨国毒品活动；后来逐步讨论经济合作，从东盟内部经济合作到对外部国家经济联系，从扩大内部经济合作到经济一体化，从自贸区建设到共同体战略构想，首脑会议内容有战略构想、联合声明，也有具体合作协议讨论和起草等，反映了东盟组织建设和经济一体化过程。

（2）外长会议：制定东盟基本政策的机构。每年轮流在成员国举行，不定期举行非正式会议。

（3）常务委员会：由各国外交部高官组成，当年东盟轮值主席国外长任主席，每两个月举行一次会议，主要就东盟外交政策进行讨论，并落实具体合作项目。

（4）经济部长会议：东盟经济合作的决策机构，每年不定期地召开一、二次会议。

（5）其他部长会议：包括财政、农林、劳工、能源、旅游等部长会议，不定期在东盟各国轮流举行，讨论相关领域的问题。

（6）秘书处：负责东盟各领域具体事务协调和规范。

（7）专门委员会：包括9个由高级官员组成的委员会，即工业、矿业和能源委员会，贸易和旅游委员会，粮食、农业和林业委员会，内政和银行委员会，交通运输委员会，预算委员会，文化和宣传委员会，科学技术委员会，社会发展委员会。

（8）民间和半官方机构：包括东盟议会联盟、工商联合会、石油理事会、新闻工作者联合会、承运商理事会联合会、船东协会联合会、旅游联合会和博物馆联合会等。

随着东盟经济实力和影响的不断加强，东盟这一系列机制发挥了重要作用，本着平等与合作精神，共同努力促进本地区的经济增长、社会进步和文化发展，为建立一个繁荣、和平的东南亚国家共同体做了重要贡献。东盟逐渐在地区事务中发挥着越来越重要的作用，成为一个具有国际影响力的区域性组织。

2．东盟对外的区域合作机制

20世纪90年代初，东盟率先发起东亚区域合作，逐步形成了以东盟为中心的一系列区域合作机制。这些机制在东盟加强外部经济合作、政治互信、安全合作等方面发挥了重要作用。

（1）东盟地区论坛：1994年7月成立，旨在维护亚太地区的安全，建立相互信任机制，促进本地区各国之间的安全对话与合作。

（2）东亚-拉美合作论坛：1999年9月成立，旨在增进两区域之间的了解，促进政治、经济对话及各领域合作，推动东亚和拉美国家之间建立更为密切的关系。

（3）东盟与中日韩“10+3”合作机制：东盟10国和中国、日本、韩国3国首脑间的非正式会晤，在东盟首脑会议结束后举行。已经建立外交、财政、经济、农林、旅游和劳动6个部长级会议机制，有力地推动了相关领域的合作。

（4）“10+1”合作机制：与“10+3”合作机制并行的是三个“10+1”合作机制，即东盟与中国、东盟与日本、东盟与韩国合作机制。2003年10月又增加了东盟与印度“10+1”领导人会议。“10+1”合作机制已经发展成为东亚合作的主要渠道。还形成了东盟系列峰会包括东盟峰会、东盟与中、日、韩3个对话伙伴国“10+3”峰会以及各自的“10+1”峰会、东盟-印度峰会和东亚峰会等。

（5）东盟与对话伙伴国会议：成立于1999年，讨论政治、安全问题、东盟与对话伙伴国合作等问题。与美国、日本、澳大利亚、新西兰、加拿大、韩国、中国、俄罗斯、印度9个国家及欧盟形成对话伙伴关系。

（三）《东盟宪章》对东盟的制度创新

东盟自成立以来，一直在进行制度和机制上的创新。从区域安全问题的讨论到合作，从政治分歧到经济一体化，再到社会文化合作，直到政治、经济、社会全面合作的“东盟共同体”包含了一系列制度创新和机制创新。显然，《东盟宪章》的实施对东盟机制将产生重大影响。《东盟宪章》的制定标志着东盟正在进行转型，也标志着东盟正在迈向一个新的时代。

1．东盟的制度基础及其微观基础

东盟产生于冷战时期，最初定位为安全合作组织。世界安全结构是东南亚地区和平的重要决定因素，实际上外部大国在印支半岛和平进程中发挥着决定性的作用。冷战时期大国的军备竞赛形成的相对平衡安全结构并不由东盟控制，无须东盟来维护安全，东盟也没有能力决定安全格局或者制订具体的地区安全“决策”。冷战时期没有所谓安全问题，东盟的决策能力并没有受到挑战，东南亚地区长期和平，似乎为其赢得了很高的“赞誉”。所以，东盟自成立以来，其吸引力和发展动力不足，从发起国3个成员国到10个成员国的“大东盟”形成，用了32年时间。其组织建设一直比较缓慢，在提出“共同体”建设目标以前，其组织化程度一直比较低。东盟组织“共同利益”的吸引力和动力决定了其松散型组织性质和较低约束力的规则。即使是“自由贸易区”对东盟各方都有利益吸引力，其建设仍然比较缓慢，从1993年开始建设，直到2015才能完全建成，也需用22年时间。而且东盟自由贸易区的规则和制度的约束力不强，没有惩罚制度，在争议面前总是采取所谓“东盟方式”，即磋商和坚持“协商一致”原则。

可见，东盟的制度基础是一个松散型的组织，其制度就是国际社会认同的“东盟方式”，其特点：一是组织的绝大多数规定、协定、协议文件具有显著的模糊性质，多是比较笼统和宏观的“倡议”，甚至出现不同理解。二是制度非正式性质，不具有法律约束力，没有强制性，即使是争端解决机制也没有强制和冲突，都是通过高度谨慎、灵活的谈判方式达成“共识”来解决争端问题，即所谓“不干涉内政”。三是“协商一致”的谈判风格和文化氛围——对“协商一致”这项规定非常熟悉，形成了一种“习惯”，即一种“文化”的境界。东盟通过协商、调解、达成共识来维护其组织团结性。四是缺乏决策核心，决策过程也是采用实用主义方式，即所谓的“先同意再商谈”原则，即使东盟组织同意的决定，在国内也要用很长时间取得通过和授权。

从东盟成立和发展过程看，东盟松散型组织和“东盟方式”的制度特征一定有其相应的微观基础——利益差别大，共同利益较少，发展水平差异大。一是东盟多为岛国，其联络方式多是采取传统的海上交通和海洋运输方式，效率缓慢，联系松散，形成了离散型的国家，利益差别比较大；二是各国民族和文化的差异性和多样性，在经济、社会发展水平、意识形态以及文化传统方面都存在较大差异，其共同利益较少。新旧成员国之间的不同诉求已经最终影响着东盟组织及机制的发展。三是东盟10个国家处于不同发展水平，工业化进程不同，城市化和社会发展水平不同，未来经济发展条件和发展目标与要求不同。所以，东盟各国在强调一体化建设的同时，也在强调继续保持多样性。利益差别大和共同利益少正是东盟组织建设的微观基础，基础薄弱难以推进组织的形成和发展。利益差别大难以形成合作格局和组织；共同利益少难以形成制度约束。东盟需要有制度来引导，但是不能有太严格的制度。如果实施严格制度和标准，东盟也许会面临解体的风险。所以，东盟一方面需要实现更高程度的“一体化”，又不愿意程度太高的“一体化”。

所以，东盟提出建立经济共同体、安全共同体以及社会文化共同体，有实质意义的合作只有经济共同体，即建立单一市场，实现商品、服务以及投资的自由流动；安全共同体以及社会文化共同体难以形成和发展。

2．东盟宪章的制度创新

东盟制度基础及其微观基础决定了东盟组织化和制度化程度提高的难度。组织制度建设需要潜在利益和共同利益作基础。正在东盟组织制度建设处于低潮时期，东南亚金融危机带来了这样的“机遇”。东盟在东南亚金融危机中束手无策，社会各界对东盟“不作为”进行了严重的批评，这正是东盟强调“共同利益”的契机。东南亚金融危机带来了加快东盟自由贸易区建设，促成东盟提升组织化和制度化的机遇。因此，东盟共同体强调各国的共同利益，必须要求有程度较高的组织性和比较严格的制度体系，这就需要上升到法律层次。因此，《东盟宪章》对以前东盟制度进行了较大的创新。

第一，在组织建设方面，东盟宪章赋予了东盟法律人格，使东盟获得对外交往的法人实体地位，赋予了东盟作为国际谈判和处理国际事务主体的法律地位，赋予了东盟在联合国等国际组织中的合法性，提高了对外交往中的外交协调能力，也增强了东盟的集体意识。另外，2015年建成包括经济、安全和文化三大支柱在内的东盟共同体这一带有时间表的“硬任务”，从形式到思想上实现东盟从一个松散的组织向以宪章为本的共同体的转变。

第二，东盟宪章是一系列制度创新的集合，东盟宪章的目的是为2015年建立“东盟共同体”目标提供制度框架，这反映了东盟的内部诉求，东盟共同体的目标已经确立，这要求东盟必须完善机制，提高其在地区治理上的能力。东盟宪章反映出来的制度创新在某种程度上开始挑战着东盟的主权和不干涉原则。

第三，《东盟宪章》进行决策机制上的创新。在决策方式上，宪章已经改变了以往必须达成共识的规范，而是提出了在不能达成共识的情况下由东盟峰会决定采用的方式。《东盟政治安全共同体蓝图》为东盟建立政治安全共同体提供了路线图，反映了东盟机制原则的细化，如该蓝图提出将调整东盟的机制框架从而与《东盟宪章》保持一致，并决定：一是针对东盟的机制改革准备并实施一套过渡性的工作计划；二是为贯彻执行《东盟宪章》，东盟将制定补充性的条款或协议，包括条款授权范围和程序原则；三是确立法律权限从而支持《东盟宪章》的实施。

第四，《东盟宪章》明确了法制化的概念，强调了对协议的遵守行为，这反映了东盟由规范约束向法律约束的转变，这对东盟来说是一个很大的进步。《东盟宪章》的法制观念、法制建设将在很大程度上约束着国家行为，降低成员国的投机行为。东盟的这一转变在《东盟政治安全共同体蓝图》有所体现，要求在加强法制、司法体系和法律基础上，东盟国家应建立一套相互支持和援助的合作计划。

第五，《东盟宪章》确立了东盟的参与式地区决策系统，市民社会、非政府组织等正式被东盟纳入其决策的框架，在很大程度上影响东盟最终决策，东盟国家的国内因素在地区决策上也正在发挥重要的影响。