第三节 新农村建设：五年来的实践

社会主义新农村建设是我国现代化进程中的重大历史任务，促进农村经济社会的全面进步是新农村建设的目标。为此，我国在支持新农村建设方面出台了一整套政策体系，涉及农村经济社会的各个方面，以期经过一段时间的建设改善农村的整个面貌，实现农村发展、农民安居、农业稳定增长的目标。

2006年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》对这一整套政策措施进行了比较宏观的描述，涵盖现代农业建设、农民收入、农村基础设施、农村社会事业、农村民主政治等农村经济社会生活的方方面面。

随着新农村建设的开展和深入，与中央宏观政策配套的各项具体措施相继出台并付诸实践，在此过程中，中央政府、地方政府、村集体和农民各自发挥了应有的作用，为新农村建设做出了相应的贡献。

一 中央政府的行为

为进一步贯彻党的十七大精神，落实科学发展观，按照党中央、国务院关于社会主义新农村、创新型国家建设的指示和中央经济工作会议精神，以及《关于“十一五”农村科技工作的指导意见》和《新农村建设科技促进行动》的要求，根据《新农村建设科技示范（试点）实施方案》（以下简称《方案》）的部署，科技部组织了首批新农村建设科技示范（试点）（以下简称示范（试点））的申报和论证工作。

根据专家论证意见，经认真研究，科技部启动了首批73个新农村建设科技示范乡镇（试点）、120个新农村建设科技示范村（试点）工作。首批示范（试点）具有较好的发展基础，总体上包括以现代农业为重点的综合示范（试点）、以特色经济为重点的综合示范（试点）、以生态经济为重点的综合示范（试点）、以民生为重点的综合示范（试点）四种类型。示范（试点）的特点是：①根据本地实际，在有所侧重的同时，坚持综合示范，统筹考虑“富民、惠民”，统筹科技推进产业发展和促进民生改善。②突出科技特色，有效落实示范（试点）与技术依托单位之间的技术合作方案，充分发挥技术依托单位的作用，不断优化技术依托力量的结构，不断完善产学研结合机制；充分发挥农民的主体作用，尊重农民意愿，不断增强农民应用科技的能动性。③严格遵守国家土地和环保等政策。

为推进新农村建设这样一个系统工程，中央政府作为制度供给者，全方位提供了一整套政策体系，包括组织保障、资源保障和政策保障。

（一）组织保障

成立国务院农村综合改革工作小组办公室。其前身是国务院农村税费改革工作小组办公室，随着农业税的取消，为了适应农业、农村发展的新形势和推进社会主义新农村建设的新要求，进一步加强对农村综合改革的组织领导，2006年8月国务院同意将国务院农村税费改革工作小组更名为国务院农村综合改革工作小组，国务院农村税费改革工作小组办公室相应更名为国务院农村综合改革工作小组办公室，作为工作小组的办事机构。其职责包括：以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革；以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革；以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革；以优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村教育，基础设施和社会公益事业发展等方面的债务为突破口，妥善解决和处理乡村债务问题，以此带动和促进其他农村改革和农村工作。

与中央对应，县级以上各级地方政府也分别成立了对应机构，负责各地的农村综合改革事宜，从而为地方的社会主义新农村建设提供组织保障。新农村建设开展以来，各地实施的农村基础设施建设财政奖补、乡村债务化解等促进农村发展的各项措施均在此机构的主导下进行，并且取得了令人满意的效果。

（二）资源保障

资源保障包括为新农村建设特别是农村基础设施建设和农村社会事业发展提供必要的和足够的资金、技术和物资，其中比较显著的是财政资金对新农村建设各个领域的倾斜。

（三）政策保障

为配合新农村建设，中央各部委纷纷在各自的专业领域和职能范围内推出了相应的专项行动，为新农村建设的各领域提供政策优惠或政策倾斜。

二 地方政府的行为

在新农村建设进程中地方政府规范其行为，是扎实贯彻落实中央政策的需要，是解决市场失灵问题的需要，是规范市场竞争的需要，是规避政府行为负外部性的需要，是防范宏观调控中政府失灵的需要。各级政府只有按照“有所为，有所不为”的原则合理地规范和约束自身行为，才能正确引领广大农民群众顺利推进新农村建设进程。但通过调查我们发现，目前不少地方的政府的行为仍然存在许多不规范的地方，还远远没有达到规范化的程度。

通过调查我们发现，当前不少地方政府的行为存在着不同程度的问题。概括起来，就是“四浮”“三位”“三失”。

（一）“四浮”

“四浮”主要表现就是暴露出的“急”、“偏”、“虚”、“冒”等苗头性、倾向性问题。①急。即有的地方政府对建成新农村的心情很急切，急急忙忙甚至急不可待地采取一些急功近利的政策措施，结果想急于求成却劳而无功。②偏。即有的地方政府为早日建成新农村不惜采取一些偏激的政策措施，制定的目标偏高，导致了一定的行为偏差，结果偏离了正确方向。③虚。即有的地方政府为贪图虚名，满足自身的虚荣心，竟然采取一些虚夸或虚报的不妥做法，结果是虚张声势，“雷声大雨点小”。④冒。即有的地方政府为了在新农村建设中赶快“冒尖”，采取了急躁冒进的轻率做法，不惜冒险，结果是冒充先进。

（二）“三位”

“三位”包括以下几个方面。①缺位。即本该由政府管理、协调、服务的事情政府没有办，或者办得不够得力，甚至以放权为借口不管不问，当甩手政府。进一步讲，就是在某些方面有缺欠，没有做到或根本没有想到；在某些领域该“出马”但缺勤了，有些不作为；在某些环节留有缺憾，甚至使人民群众颇有微词。譬如说，政府对于社会管理、公共服务等许多方面都还没有关心到、关照到。②越位。即政府干了不少不需要政府干的事，管了相当一部分不该管的、也管不了或管不好的事。进一步讲，就是在某些方面越轨，手伸得太长了；在某些领域越界，甚至拿审批作为“挡箭牌”；在某些环节越权，过高地估计了政府的职能。例如，订单农业本该由农民与对方签订合同，而有些地方政府却加以包办。③错位。即本该由市场承担的职能、由企业自主决定的事情或由社会中介组织管理的职能，政府采用行政手段直接干预，甚至“乐此不疲”。进一步讲，就是在某些方面错乱了，想赶快出成绩匆忙决策而出错；在某些领域产生了错觉，接着采取了一些不妥的做法；在某些环节错待了农民，使农民丧失了对政府的信任。比如说，有些不该政府做的事而政府却在做，政府本应当裁判员，现在是既当裁判员又当运动员。

（三）“三失”

“三失”包括以下几个方面。①失范。即规范不得力、不存在或者彼此相互矛盾，以及人们对现存的规范缺乏广泛的认同，从而使规范丧失了控制人们行为的权威和效力。具体而言，就是有些地方政府行为有时失常，让广大农民群众难以接受；有时失策，让广大农民群众跟着遭受损失；有时失措，让广大农民群众“摸不着头脑”。②失调。即主次关系颠倒，丧失了应有的合理结构。具体而言，就是有些地方政府行为失灵，因为广大农民群众自觉或不自觉地吃过“听从”的亏；有些地方政府行为失信了，因为广大农民群众觉得政府纯粹是在说空话、说大话；有些地方政府行为失实了，因为广大农民群众觉得一些政策实在是太离谱了。③失衡。即失去了应有的平衡状态，产生了许多经济和社会问题。具体而言，就是有些地方政府行为显得太过激、太超前，有失当之处；有些地方政府行为太脱离实际、太脱离群众，有失误之处；有些地方政府行为太激进、太花哨，有失算之处。

三 村庄空心化与农民的行为

（一）村庄空心化

村庄空心化包括两个方面，一是建设的空心化；二是人口的空心化。

在国家政策的支持下，有些农村地区的发展明显加速，农民生活得到显著改善，甚至借此迈向城镇化的发展之路。但在建设过程中，由于缺少合理规划，一些农村出现了建设用地利用率低下、土地浪费严重等问题，成为“空心村”。

长期以来，大量的农村青壮劳动力外出从事非农产业，农村地区常住人口的青壮劳动力数量不足、素质不高。在新农村建设中，在我国这样一个农业人口大国，有些农村地区竟然面临合格劳动力不足的局面。

（二）农民的行为

很高比例的农民认为新农村建设应该以国家出资、农民出工、村委会组织的方式进行。在国家分工方面，农民认为应该主要靠政府建设新农村，其中社会保障和孩子学费负担是最亟须政府解决的问题。在村委会分工方面，有的地区村委会的职能没有很好地发挥，缺乏村民的参与和认同；有的地区村委会能够发挥作用，但是农民也表示出对村委会贪污腐败、挥霍村集体财产的担忧。在农民分工方面，大部分农民认为只能出工建设新农村。

农村不同利益群体看待新农村建设的角度不同。农民在对待新农村建设时，多从自家生计考虑。农民和村干部虽然是不同的利益群体，但同是农村社区的成员，他们对新农村建设的方式及中央政府的职能运作方面的观点很一致。村干部在新农村建设中能发挥非常重要的作用，一方面他们更了解社区；另一方面他们有分配资源的权力。

同时，不同地区和不同类型的农民对新农村建设中相关主体的分工也存在不同认识。从地区来看，湖南的受访农民最清楚国家、村委会和农民的角色定位，甘肃的受访农民提出需要政府加强宣传，江苏的受访农民提出了更多建设性的意见。从性别来看，受访的男性更能够意识到新农村建设是一个系统工程，必须制定相关政策来保证资金的用途和到位。从不同年龄段来看，受访的年轻人和中年人比老年人更了解政府在新农村建设中应该起到的作用。中年农民对新农村建设有更多认识，如关于新农村的含义、话语权、能力建设等；青年人和中年人更多地表达了对村委会“自律”的要求和“沟通”职能的期望。从文化程度来看，文化程度较低的农民常常受到家庭条件的限制只能出工；文化程度较高的农民更多地表示新农村建设是要执行国家的政策，而不仅仅是出工。文化程度越高的农民越强调需要村委会正确履行政府制定的政策，做到上下沟通。从是否试点村来看，试点村的农民更注重村委会的组织功能，农民对村委会的认识和评价是根据其在村级事务中发挥的作用和做出的成绩。

关于对政府分工的认识，村干部普遍认为政府需要通过资金投入、政策扶持的方式进行新农村建设。关于对农民分工的认识，村干部认为首先要让农民理解国家对建设新农村的具体政策和内涵，只有农民意识到能够从新农村建设中分享利益，才能响应国家号召来出资、出力。

四 金融体系中的分工

目前，我国农村金融组织体系包括：农村信用合作社、中国农业银行、中国农业发展银行、村镇银行、小额贷款公司、中国邮政储蓄银行、中国经济开发信托投资公司农村金融部分，以及其他有关农业投资公司、国家开发银行农业信贷部分。其中，农村信用合作社、中国农业银行、中国农业发展银行是农村正规金融的主体。此外还有非正规金融组织。

（一）农村信用合作社

农村信用合作社处于农村金融的最基层，是分支机构最多的农村正规金融机构。其分支机构几乎遍及所有乡镇及村庄，也是农村正规金融机构中唯一与农户有直接业务往来的金融机构。因此，农村正规金融机构是向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。

（二）中国农业银行

中国农业银行于1979年重建，是中国四大国有商业银行之一。中国农业银行重建的初衷是为了支持农产品的生产和销售，但事实上农行的业务基本与农业、农户无直接关系，其贷款的绝大部分都投入了国有农业经营机构和乡镇工业企业。1997年后，农行政策性业务剥离速度加快，农行的经营理念日益强调以利润为核心。但迄今为止，农行仍然有部分贷款具有政策性贷款的性质（如对供销社的贷款、一部分扶贫贷款等），农行的日常经营也无法完全避免地方当局的干预。中国农业银行已逐步从农村转向城市，对于农村经济的促进作用越来越小。

（三）中国农业发展银行

中国农业发展银行是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性金融相分离而成立的一家政策性银行，以代表国家支持农业和农村发展。作为我国的农业政策性银行，农业发展银行在完成政策性与商业性金融业务相分离、深化金融体制改革、调控金融资源配置、贯彻政府农业发展政策、引导资金流向农业、支持和保护农业发展、促进农业综合开发和扶贫等方面，特别是在实现专司的粮棉油收购资金供应和管理、支持粮棉流通体制改革、增强农业发展后劲等方面发挥了不可替代的作用。农发行的业务不直接涉及农业农户，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。

（四）国家开发银行

国家开发银行在支持新农村建设方面也是一支重要的力量。国家开发银行通过开发性金融助力新农村建设，其开发性资金主要是跟踪政策性资金走向，通过体制建设和市场培育，实现现金流的平衡。开发性金融支持新农村建设贷款的领域主要包括：农村道路、小城镇建设、农村能源开发、农业产业化、农村教育培训、农村医疗和开发扶贫（整村推进、搬迁移民、产业化扶贫、农民工转移培训）等。国家开发银行积极与国务院相关部委、省市县政府、社会团体等合作，同时按照国家相关规定，推进新农村规划建设，全面开展新农村建设贷款工作。

（五）非银行金融体系

除正规金融主体外，在农村金融市场中，民间借贷的地位和影响也是不容忽视的。我国农村民间金融的主要表现形式为资金供求者之间直接完成或通过民间金融中介机构间接完成的债权融资，主要以金融服务社、基金会、私人钱庄等民间金融机构形式存在，农村正规金融的制度供给与制度需求之间的缺口是农村民间金融产生的根源。

参考文献

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