第四章 西部民族地区农村低保制度负外部性检视与超越

一 研究背景与问题提出

作为现代经济学十分重要的理论，外部性理论通常用来说明市场失灵、公共政策偏离、政府行为失范以及政府行为与市场行为的选择问题。不仅如此，外部性现象还广泛地、大量地存在于我们生活的每个角落，难怪当今经济学家们分析外部性时大都用与生活密切相关的实例，如灯塔、狗吠和牧场等。一般认为，外部性指某一主体不经交易而对其他主体产生的成本或收益，庇古、米德、萨缪尔森、科斯等著名经济学家都对此有过深入的探讨。由于外部性的存在，市场机制往往不能导致资源配置的最优化。“如何克服外部性弊端，实现外部性内部化”是很多经济学家倾力攻克的难题。经过多年的研究，人们发现，依靠私人解决、公共政策是外部性内部化的两种主要途径。私人解决方法包括社会道德约束、慈善行为、形成产业链和签订协议等，公共政策方法则包括管制、庇古税、补贴、押金等。目前，外部性问题主要通过这两种方法来解决，但是他们之间却存在一定的先后顺序，即先用私人解决方法。如果私人方法不能起到很好的作用，再通过公共政策来加以解决。也就是说，解决外部性的终端方法是制定公共政策。那么，解决外部性的过程中，公共政策是否又会造成新的外部性呢？或者公共政策本身是否就存在外部性呢？对此，拉里·L．韦德、安德森等公共政策专家都有较为明晰的论述。拉里·L．韦德指出，“政策可能对并非它们针对的环境或团体产生作用，这类作用被称为外在的或附带的作用”。安德森认为，“公共政策的许多结果可以从外在作用中得到很好的理解”。Michael Moran、Martin Rein与Robert E. Goodin则把政策外部性看做是影响政策议程的因素。他们指出，“政策外部性以及信息的交换是影响国家政策议程形成的另外的一些因素。全球化具有加强一国政策对其他国家政策影响的功效。不同国家政策制定者之间的信息交换对于评价政策外部性的程度是有益的”。可见，与其他市场性一样，公共政策也存在外部性。那么，什么是公共政策的外部性呢？目前学界存在广义和狭义之说。广义的公共政策外部性包括三部分：一是政府间的政策外部性，即一个政府的政策行为对另一个政府的影响；二是政策间的政策外部性即某一政策的实施对其他政策产生的一些影响；三是由公共政策的制定和实施所导致的对不同利益相关群体的外部性。这一点，罗尔斯、布坎南等有所阐述。而狭义的外部性主要指某一政策主体获取其政策输出时对其他个体可配置和不可配置利益所产生的影响。这种影响有正负之分，正面的影响即正外部性，负面的影响即负外部性。需要指出的是，本章所指的负外部性主要指狭义的外部性概念。在此语境下，负外部性指“某一主体的行为对其他主体产生了负面影响，而又未能通过市场交换或价格体系给予补偿”。

“三农”问题是新时代的热点与焦点，农村的贫困问题也历来受到各级政府的重视。目前，我国已全面建立了农村最低生活保障制度（以下行文时简称“农村低保制度”或“农村低保”），该制度是国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种制度安排，是解决民生问题的突破口。农村低保制度的建立不仅有利于满足农村贫困群体的基本生活需求、帮助贫困人口摆脱生存危机、保障贫困人口的生存权和发展权，而且有利于缩小贫富差距、维护社会公平、体现社会正义。然而，在低保制度的运行过程中，却出现了各种各样的偏差和问题。为此，学术界进行了大量的探讨。例如，郑功成等认为，“农村低保制度实施中存在的首要问题就是缺乏法制保障，缺少法律规范，致使农村低保在实施中出现各种问题和障碍”。邓大松与王增文提出，“农村低保资金筹集困难，资金缺乏，尤其是中西部贫困地区各级财政资金落实到位比较困难，导致农村低保覆盖面较低和保障标准不能满足贫困农民的需要，还没能做到农村低保要达到的应保尽保目标”。贺雪峰、刘琴等亦认为，“低保对象的认定比较困难，缺乏程序规范，瞄准失误现象普遍存在”。贺大娇也指出，“农村低保的退出渠道不畅，没能建立有效的低保户有序进出机制，导致部分贫困群体利益受损，农村低保资金没能实现效益最大化，科学有效的农村低保进出机制有待建立”。祝建华、林闽钢则通过对浙江500份样本城市最低生活保障家庭的调查，阐释了福利污名化的概念，分析了城市最低生活保障家庭中福利污名的表现和影响因素，初步探讨了城市最低生活保障家庭福利污名的成因。可见，目前学界主要从农村低保本身的运作程序和运行机制上寻找其存在的问题及原因，很少探讨低保制度对受益对象的影响，更没有涉及低保制度对政府、对农村社区的负面影响。然而，无论从理论还是事实层面来看，这种影响都是存在的。因此，从负外部性的视角来探讨农村低保制度，有利于我们全面而系统地把握农村低保制度对社会的影响，进而为科学制定低保政策和进行低保绩效评估提供决策参考。