一 西部民族地区乡镇政府面临的挑战

1．社会风险增多，乡镇政府治理能力弱化

近年来，现代人的个性化倾向加大了公众行为的不确定性，由个体行为的偏离、制度不完善和突发事件等引发的社会风险倍增。同时，因资源权属争议，民族地区也常有群体性事件发生，村民家庭之间或家族之间由于山林、土地边界、水源引起的纠纷发生频率较高。

2．村民对基层政府的信任度较低

在当下中国，媒体的新闻与民众的语言都把中央政府视为各项好政策的源泉，却透露出对地方政府与官员的不信任。这种偏信中央政府的政治信任结构在农村尤其是西部民族地区农村是否如此呢？调查发现，村民的政治信任存在明显的层级差异。越抽象、越上层的对象，村民的政治信任度越高；越具体、越基层的对象，村民的信任度越低。数据显示，村民对政治制度、共产党、政府决策、政府、政府官员、政府行为的信任度呈逐次递减的状态，分别为4.07、4.07、3.98、3.71、3.68、3.06分；对中央政府、省政府、市县政府、乡政府、村委会的信任度也越来越低，分别为4.05、3.88、3.73、3.47、3.42分。同时，对中央官员、省官员、市县级领导、乡镇干部、村干部的信任度也逐次减少，分别为4.03、3.92、3.77、3.36、3.34分。此外，他们对政府的工作宗旨、政府的廉洁度、基层部门执行力、国家公布的统计数据、村干部选举等具体政府行为的信任度也是渐次下降的，分别为3.92、3.13、3.22、2.86、2.19分。从这些数据可知，村民对不同层级政治对象的信任程度呈明显的下降趋势。这与众多学者在农村与城市调查的主流结论是基本一致的。此外，村民政治信任层级差异的下降幅度是逐渐增大的。以政府及政府官员为例。村民对高层政府到中层政府的信任度的下降趋势平缓，而对中层政府到基层部门的信任度的下降趋势明显，越到基层，村民政治信任的下降速度越快。也就是说，村民对中层政府的信任度比对高层政府低0.24分，对基层部门的信任度比对中层政府却低0.28分，基层到中层的差距分别是中层到高层差距的1.2倍。同时，村民对中层官员的信任度比对高层官员低0.21分，对基层干部的信任度比对中层官员却低0.42分，基层到中层的差距分别是中层到高层差距的2倍。可见，村民更相信高层政府，对基层政府持怀疑态度。

3．政府公信力日益式微

政府公信力是维护社会和谐、促进经济发展和政治稳定的关键因素，是政府的影响力与号召力的反映，是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法制建设程度。同时，公信力也代表人民群众对政府的评价，反映着人民群众对政府的满意度和信任度。改革开放以来，我国经济长期稳定发展，人民的生活水平不断提高，随着行政体制的改革深化，政府社会管理与公共服务水平不断提高，政府公信力从整体上有所改善。但是在实际工作中，乡镇政府因失信而导致的基层社会管理失序、群体性事件和恶性犯罪案件层出不穷，进而导致政府公信力弱化，具体表现在：一是将引发更深层的信任危机，导致群众对乡镇政府和村委会工作的不满。风险社会使乡镇政府的治理能力弱化，由此将引发更深层的信任危机。这一危机在乡镇政府的日常工作中随处可见。例如，WS镇一位工作人员告诉我们：“由于群众不懂农村防疫工作，经常发生瘟疫。平时我们镇就两个科技人员，忙不过来的时候会请会打针的村民或卫生院的人来帮忙打防疫针，结果把很多牲畜给打死了，这件事让很多农民不再信任政府了。”这意味着，村民对基层政府的信任受利益的影响较大，具有脆弱性、不稳定性和应激性的特点。在风险社会下，这种脆弱、不稳定的政府信任状态将带来更深的信任危机，进而引发村民对政府工作满意度的下降。如表3-1所示，调查显示，村民对村委会的满意度不高，为27.9%，对乡镇政府的满意度更低，仅为23.6%，这一比例虽然高过对村委会和乡镇政府不满意的村民比例，但仅是认为“一般满意”的村民的53.9%和43.5%。也就是说，村民对基层治理组织的工作满意度较低。

表3-1 村民对村委会和乡镇政府的满意度（村民问卷）

二是乡镇政府号召力和动员能力下降，处理危机事件的能力弱化。乡镇政府号召和动员能力下降的主要表现是村民在基层选举中的积极性不高、态度冷漠、对公共事务情感疏离、对社区认同度不高。正因为政府的动员和号召能力下降，它们处理危机事件的能力随之弱化。一般认为，乡镇政府在处理危机事件中的能力反映着政府的号召力和公信力，因为危机事件单纯依靠政府的力量是难以处理的，必须实现政府和社会的良性互动。而乡镇政府公信力的高低将最终取决于民众以怎样的心理和行为模式回应乡镇政府的职能活动。危机事件发生时，较高的政府公信力能够转化为强大的社会动员能力和组织能力，激励公众以积极参与和信任的态度全力配合乡镇政府的治理工作，反之，则不配合甚至参与煽动闹事，扩大危机的程度。我们之所以认为乡镇政府在风险社会中的危机处理能力弱化，是因为：第一，乡镇工作人员危机意识淡薄、危机处理方法和技巧有待提升、危机常识缺乏、危机控制驾驭的能力不足。这一点，表3-2的数据可以说明。在被调查的400多名乡镇人员中，分别有62.9%、55.2%、45.3%和38.2%的人认为他们在以上四个问题中存在一定的问题。第二，“乡财县管”后，许多乡镇财政赤字严重，危机处理的财力和资源整合能力十分有限，这进一步弱化了他们的危机处理能力。第三，风险社会使乡镇政府面临更多的社会风险，危机事件发生的频率大大增加，这使得人力、财力和物力都有限的乡镇政府常常疲于应付，治理能力当然会弱化。

表3-2 乡镇工作人员在危机管理中存在的问题（乡镇干部问卷）

简言之，乡镇政府具有公信力是社会稳定与发展的前提条件，一旦出现弱化，必将大大影响农村社会的和谐稳定，引发更深层的治理危机。

4．乡村债务矛盾化解困难，干群关系更为紧张

税费改革尤其是免除农业税之前，乡镇政府存在乡统筹、行政事业性收费等体制外财政，在乡村治理方面至少具有体制外的部分自主性。免除农业税在大大减轻农民个体的财政负担的同时，也封闭了乡镇制度外财政来源的渠道，加之国家财政转移支付严重不足，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，这使西部民族地区这样的“空壳乡”更是举步维艰，从“吃饭财政”转变为“要饭财政”，这一方面加重了乡镇政府对上级的依附性，加强了县对乡、乡对村的控制；另一方面加大了对乡村财权的剥夺。这种剥夺表现为：一是减少给各村的办公补贴，将村级财权上收，二是加速对村级土地的开发、征用和拍卖，加大农村城镇化的推进程度。即便如此，西部少数民族地区乡镇的财政“空壳”问题依然很严重。于是，乡镇政府想尽各种办法，利用一切资源招商引资、跑钱要钱、跑税买税，或者变卖乡镇固定资产或者一次性出让固定资产承包权，或者通过对超生现象“以罚代管”。总之，全面取消农业税后，乡镇政府工作重心一改向下“收钱”为向上“要钱”、向内“敛财”为向外“买税”，这不仅会加速权力向上级集中的速度，加重政府对农村的控制，也使乡村政府提供公共服务和解决民生问题的能力弱化，降低了村民对基层政府的信任，离间了干群关系。更严重的是，在风险社会下，由于受财力所限和规范化财政的刚性束缚，乡村债务偿还能力受到限制，乡镇债务化解更加艰难，这会进一步加剧乡镇政府的财政危机，干群关系更为紧张，各类矛盾一触即发。