三 西部民族地区乡村治理高风险因素分析

为了深入了解西部民族地区乡村存在的高风险因素，我们在第二阶段进行了正式调查。如表2-5所示，第二阶段的正式调查共获得有效问卷1225份。其中乡干部问卷434份，村民问卷576份，村干部问卷214份，还获得了深入访谈记录30余个。下面的内容就根据此次调查的结果展开。为此，我们要先对此次调查问卷的背景变量进行分析。

如表2-5、2-6、2-7所示，调查样本以贵州省为主，占70%以上；以少数民族村民或村干部为主，占60%左右；男性村民稍多，占60%左右；村民文化程度以小学或初中为主，村干部文化程度以初中或高中为主，分别占70.5%和98%；村民年龄在41～60岁的样本最多，占53.3%；村民的家庭收入以农业收入家庭居多，占61.6%；村支书样本比村主任样本稍多，多4.9%；村干部中的党员比例较高，占87.7%。

从村庄类型来看，有少数民族村民的村庄占绝大多数，为83.7%。这其中，又以少数民族人口在80%以上的村庄为主，占52.6%；村庄人均年收入较低，以1500元以下的为主，占39.2%，人均收入在4000元以上的村庄仅占7.5%；从村庄文盲人口比重来看，文盲比重在1% ～10%的村庄最多，占54.5%，仅有2.5%的村庄没有文盲人口；从参加新型农村养老保险的情况来看，高达43%的村庄还未启动新型农村养老保险工作。在已经启动的村庄中，有20.8%的村庄有80%以上的人参保；从人口规模来看，以1001～2000人的村庄居多，占47.1%, 1000人以下的小村庄较少，占17.6%。从这些数据可以看出，我们随机抽查的村庄基本都是少数民族村庄，村庄人口规模较小、居住分散、经济水平低下、收入来源以农业收入为主，村民和村干部的文化程度均较低，村庄的养老保险工作进展缓慢，这代表了西部民族地区乡村的基本特征。

如表2-8所示，在多选题“您认为影响您们村稳定的高风险因素有哪些？”的答案中，我们发现，整体而言，位于前六位的高风险因素依次是经济落后问题、计划生育问题、民政救济分配不均问题、农村劳动力转移和毕业生就业问题、农村养老问题和拆迁占地补偿问题，它们的百分比分别为50.8%、49.9%、46.2%、45.8%、41.8%和33.4%。但这些问题存在明显的群体差异。就乡镇工作人员而言，他们认为影响西部民族地区乡村稳定的前六位高风险因素分别是农村劳动力转移和毕业生就业问题、计划生育问题、经济落后问题、拆迁占地补偿问题、农村养老问题和民政救济分配不均问题，它们的百分比分别为52.3%、51.0%、47.7%、45.1%、43.1%和41.7%；就村干部而言，他们认为的前六位高风险因素分别是经济落后问题、农村劳动力转移和毕业生就业问题、农村养老问题、计划生育问题、民政救济分配不均问题和拆迁占地补偿问题，它们的比例分别为60.7%、55.1%、53.1%、49.0%、38.8%和23.7%；就村民而言，他们认为的前六位高风险因素则是民政救济分配不均问题、经济落后问题、计划生育问题、农村劳动力转移和毕业生就业问题、农村养老问题、拆迁占地补偿问题，他们的比例分别为52.4%、49.4%、49.4%、37.5%、36.5%、28.2%。可见，在不同调研对象的眼中，影响农村社区治理的高风险因素是不同的，呈现以下几个特点：第一，乡镇工作人员、村干部忧虑的主要问题带有一定的宏观性，如劳动力转移、大中专毕业生就业、经济发展、村民养老等；而村民关注的高风险因素更多的与自身的利益有关，如扶贫救灾物资分配、自家的生育和养老问题。第二，从纵向层次来看，乡镇工作人员眼中的前六位高风险因素被认可的比例相差不大，比较均衡，均在40%以上，最高与最低的差距为10.6%；村干部的均衡性稍差，最高与最低的比例相差37%；村民的选项基本上不均衡，且选择率偏低。这说明，这三种对象对此问题的认知具有明显的差异性。

从表2-9的访谈记录来看，上述问卷调查所涉及的高风险因素也明显存在，大家主要反映的还是养老问题、扶贫救灾物资分配问题、土地问题、就业问题等。在经济稍发达的地区，土地纠纷和村干部的贪污腐败问题及农村贫富差距问题更为严重。这一点，可从云南WY镇工作人员的口中得知。

既然少数民族农村存在如此多的影响社会稳定的高风险因素，那么，这些因素是怎么影响农村社会稳定的呢？下面将一一分析。

（1）经济落后的风险。经济基础决定上层建筑，经济落后是西部民族地区乡村治理面临的最大制约因素。西部地区财政收入远远落后于全国平均水平与东部发达地区。据统计，2005年东部地区城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入都是西部地区的1.5倍，东西部人均GDP差距由1999年的6430元扩大到2005年的13230元，增加了1倍多; 2006年，西部12个省份GDP总量不足四万亿元，只有全国的17.2%；人均GDP 7482.4元，分别仅有上海、东部11省份、全国平均水平的14.2%、27.8%、46.5%。其中，人均GDP后十名中西部地区有7个，贵州省人均GDP为4893元，排在最末位，仅为全国平均水平的30.5%，东部的18.5%，西部的65.4%，上海的9.3%。西部地区不仅财政困难，贫困程度之大，贫困面积之广，也实属罕见。这里仅以黔、青、甘、宁四个西部落后省区排名靠前的贵州省为例。2006年，贵州省88个县（市、区、特区）中，有扶贫开发任务的83个，其中，国家扶贫开发工作重点县50个，全省1448个乡镇中，重点贫困乡镇934个，占乡镇总数的64.5%，其中最贫困的一类乡镇有100个；重点贫困村13973个，占全省行政村总数的54.3%，其中最贫困的一类村5486个。根据国家统计局发布的数据，2006年贵州省绝对贫困人口278万，低收入贫困人口467万，两者之和占到全省农业人口的22.6%、全国贫困人口的13.1%。财政困难，贫困程度深，许多乡镇被称作“空壳乡”，空壳乡下的村庄必然是“空壳村”。这一点，我们在贵州黔南州三个乡镇调查时能深切感受到。该州的YH乡属国家一类贫困乡，少数民族人口占88%（水族占84%），全乡全年财政收入20万，支出却在100多万。该乡的财政主要靠上级拨款，每年的办公经费约为30万元，2009年全乡人均年收入2590元。与此毗邻的FH少数民族乡也同样如此。该乡是全国二类贫困乡，全乡有3个一类贫困村，2009年财政收入才15万，财政收入来源主要是两个小的矿、砂石厂。与县政府离得最近的WS镇，人口规模较大，地理位置也更优越，但是该镇下面5个少数民族村寨的收支情况同样十分令人担忧。如表2-10所示，这5个村的人均年收入连续三年都在3000元左右徘徊，村集体收入也非常薄弱。加上所有村干部及五大组织的报酬2007年5个村的收入才42000元，村均8400元。虽然2008、2009年上涨的幅度较大，但是上涨的并不是工作人员的工资，而是一些扶贫收入和土地赔偿收入。值得注意的是，5个村庄所有的收入基本是上级财政全额拨款，完全没有村庄私营经济或集体经济所带来的收益。从固定资产来看，基本均为消耗型固定资产，生产型固定资产全部为零。这意味着，村庄自身的造血功能较差，基本上属于“空壳村”。

由于村庄经济极度贫困，这将给乡村社区治理带来两个明显的风险。其一是难以达成新农村建设所提出的“生产发展、生活宽裕”的目标，进而削弱村民对政府的信任和对社区公共事务的参与。在调查中，当问及村民“您认为新农村建设以来哪些方面的改进最大时”，“生产发展、生活宽裕和村容整洁”是村民、村干部和乡镇工作人员选择最多的三项，分别为49.0%、58.9%、45.4%和79.6%、74.5%、64.7%以及73.2%、72.1%、70.2%（详见表2-11）。可见，尽管选择的对象不同，认可的程度也不一样，但是村民、村干部和乡镇工作人员的选择结果都十分相似。这表明，新农村建设以来村民的生活水平和村容整洁确实有一定程度的提升。但是，这种提升也是相对的，与东部农村高速发展的经济水平相比，西部民族地区的经济水平仍然相当落后。以我们调查的贵州雷山县GN村、遵义县LL村和江苏张家港的YS村为例，它们的人均年收入分别为3000多元、4000多元和15000多元。而从我们抽样的村民个人所填写的数据来看，江苏YS村村民年平均收入是贵州LL村和GN村村民的4.4倍，他们的人均年收入分别为21991元、4998元。这一点，从西部少数民族的村庄经济类型就可以看出。以小农经济为代表的贵州LL村和GN村，村里的集体经济匮乏，经济结构以农业经济为主，人均收入水平极其低下，家庭耐用消费品存量少；而以私营经济为主的江苏YS村，村里的集体经济发达，村民的人均收入水平较高，家庭耐用消费品存量高，这导致村民对其村庄的信任、参与和认同水平均较高。可见，经济水平会在一定程度上影响村民的公共情怀，缩小村庄的公共空间，进而引发村民的信任和参与风险。

其二是对公共产品供给形成严重的制约。笔者在发表的一系列文章中均提到了该问题，如在《风险社会下西部少数民族农村公共产品供给模式创新》中提到，“在风险社会下，由于群体性事件增加引发政府治理能力弱化、城乡差距过大诱使社会风险程度增加、多元民族价值观冲突激化社会矛盾、生态环境恶化凸显乡村治理风险，创新西部民族地区农村公共产品供给模式迫在眉睫。然而，由于供给总量严重不足、供给主体单一、供给决策机制单向、供给管理效率低下，西部民族地区农村公共产品供给模式创新又受到诸多制约”。在另一篇文章中提到，“西部地区是我国公共服务供给最薄弱的环节，在创新供给机制的过程中，由于受到财政困难、公共服务支出差距过大、市场化程度不高以及片面政绩观的影响，公共服务供给能力较弱、成本较高”。可见，在西部地区公共产品供给不均衡的原因中，经济因素成为最大的制约因素。本次调查的数据再次证实了这一观点。在个性化公共产品的提供方面，表2-12的数据显示，仅有24.9%的人接受过外出务工培训，69.1%没有接受过；37.4%的家庭的地质灾害政府曾治理过，38.3%的村民表示没有治理；45.5%的村民表示接受过免费的农业技术指导，36.7%的村民表示没有；40.2%的村民表示得到过政府免费发放的农业生产资料，40.6%的村民表示没有；44.9%的村民享受过免费医疗服务，45.0%的村民没有享受过；35.8%的村民享受过低保，64.2%的村民没有享受过；有19.9%的村民表示家有危房但没有改造过。可见，从个性化公共产品的供给来看，供给的程度均不足50%，且没有供给的比例都大于已经供给的比例。个性化的公共服务尚且如此，那么，普遍性的公共服务呢？以基础设施为例。从2010年笔者对西部民族地区随机抽样调查的293个村寨来看，贵州农村基础设施建设严重不足，通村公路的比例较高，为90.8%，通组公路的比例为68.3%，有广播的村寨仅为26.6%，有卫生室的村寨仅44.4%,“改灶、改厕、改厨、改水”的村寨分别为31.4%、20.8%、15.7% 和57.3%。从环境基础设施来看，有生活垃圾固定投放点的村仅为18.1%，对饮用水源地进行保护的村为30.4%，有生活垃圾填埋场的村更少，占12.3%。这对“村村通公路、村村有卫生室、四改五通、村容整洁”的新农村目标是极大的挑战。可见，经济落后会带来明显的公共产品供给不足，进而引发供给风险。

（2）计划生育问题。调查显示计划生育问题是影响农村社会稳定的第二高风险因素，也是诱发农民拉拢干部、越级上访、暴力对抗和游行静坐示威等非制度化参与的主要原因之一，还是村干部认为村庄事务管理中最难做的事，是乡镇工作人员认为乡村治理所需时间最多的事和最重要的事（详见表2-14、2-15、2-16）。计划生育问题为什么会成为村民怨言最多、对政府最不信任的事？为什么会成为村干部和乡干部认为最难做、最头疼的事呢？据我们了解，在西部民族地区乡村，计划生育政策一般是这样的：如果第一胎是儿子，就不能生第二胎；如果第一胎是女儿，就可以生第二胎；如果第二胎还是女儿，也不能再生育，生完第二胎后男方应去结扎。由于计划生育政策还是我们的基本国策，因而农村的计划生育问题抓得比较紧，对于违反计划生育的村民，常常有三种处理方式：一是当超生的孩子在娘胎里被发现时，计生专干会动员孕妇去做人流。2012年6月闹得沸沸扬扬的陕西安康7个月孕妇被强制流产就是典型的案例。二是罚款。当一个家庭超生孩子后，计生专干会根据该家庭超生的胎数实施罚款。比如，超生二胎的罚款相对较少，超生三胎、四胎的罚款就会更多。三是超生孩子的父亲或母亲要做结扎。为了鼓励少数民族村民主动响应国家的计划生育政策，贵州一些少数民族地区也出台了一些鼓励措施。比如一胎生女孩主动结扎的，奖励3万元，并免费办理计生养老保险；一胎生男孩主动结扎的，奖励1万元，免费办理计生养老保险；二胎生女孩主动结扎的，奖励5000元，免费办理计生养老保险。结扎手术要求在当地卫生院进行，省外结扎（针对打工者）的一律不予奖励。从形式上看，少数民族地区的计划生育政策是赏罚分明，有理有据。但是，在执行中还是存在很多问题，比如宣传不到位，同样的情况赏罚不一，滥用政府公权力强制终止妊娠、强拆农民房屋或强牵农民耕牛以抵消罚款，甚至抓户主去坐牢，等等。这些问题给政府的公信力带来严重的影响，也激发了官民矛盾。有些村民为了减少惩罚，要么去贿赂计生干部，要么暴力对抗，要么游行静坐示威，产生了非常严重的负面影响。那么，为什么村民、村干部、乡镇工作人员都认为计划生育是高风险因素呢？深入访谈时我们发现了以下情况。

一是计生政策宣传不到位，乡镇卫生院的结扎手术隐含诸多风险，引发了村民对乡镇政府的不满。村民遵守计生政策的前提是他们了解计生政策。如果政策宣传不到位，势必对村民的计划生育执行造成负面的影响。调查时，贵州GN村的一位20多岁的男性村民告诉我们，因家庭贫困，在生完第一胎儿子、第二胎女儿后，他就跑到广东去打工。后听家里人说结扎可得3万元的奖励，他就主动跑回乡镇卫生院结扎了。结扎后没休息多久就下地干活了，结果引发了感染，至今无法干重活。“我去找乡卫生院，卫生院说不是结扎引发的感染，而是自己没休息好和护理好引发的，他们不管。后来我又问乡政府什么时候给我奖励费，乡政府竟然说我没有，原来我根本不符合奖励政策。既然这样，为什么我结扎时不告诉我呢？这不是欺骗老百姓吗？我怀疑上面给过我钱的，被乡政府贪污了。”男村民说这话时，手握拳头，浑身透露出对政府的仇恨。为了证实他所说是否属实，我们又去访问了该乡的党委书记，下面是我们的对话。

问：听说GN村有个男村民结扎后引起了发炎，找乡卫生院和乡政府却没人管，是吗？

答：是有这么回事，这事好像是2010年下半年的事，这位村民曾找过我们几次，也多次询问奖励事宜，我们给他解释不是主动结扎就有钱，要符合国家政策，他说我们贪污了他的钱。

问：那为什么他结扎后发炎你们不管呢？

答：以前常有农民以结扎为借口找乡卫生院麻烦，说结扎后他哪里哪里不舒服，其实有好些是老毛病或感冒引起的，与结扎没有关系，并不是我们的手术没有做好。你知道，乡卫生院的资源是极其有限的，如果村民结扎后都来找我们，那怎么办？

问：那要怎样才能证明村民的不适是由结扎引起的呢？

答：如果村民去县医院检查证实他的疾病是由我们的结扎手术不规范或操作不当引起的，我们肯定会对他的发炎负责的。

问：如果证实确实和你们有关，你们要怎么处理呢？

答：乡卫生院会帮他免费治疗的。结扎后要多休息一段时间，否则容易发炎。有些村民结扎没几天就下地干活，甚至担重物，后来发炎了，又来找我们，这个属于他自己保养的问题，不是我们手术的问题，乡卫生院肯定管不了，你说的那个男村民就属于这种情况。

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通过访谈我们得知，由于对政策的理解不到位，计划生育引发的问题会影响政府的公信力。再加上乡镇卫生院的资源有限、设备落后、药品不全，在结扎过程中偶尔也会出现一些问题，引发身体不适。如果乡镇政府能够正确处理这些问题，计划生育的矛盾和纠纷也不会如此明显。但是，当乡镇政府让一个连消炎药都买不起的村民去县医院检查并出示证明时，显然会让村民觉得他们在推卸责任，进而引发村民的不满。

二是计划生育罚款收入与政府的利益有关，每层政府都可能从中提取一定的比例。再加上乡镇政府也有计划生育的指标和任务，因而一些乡镇工作人员往往以强拆房子、强牵耕牛甚至强制坐牢的方式让超生家庭受到惩罚，这进一步加剧了干群矛盾，引发许多上访事件。

三是上级部门对计划生育的检查较多，乡卫生院也有计划生育的定额手术指标，如果检查不合格或完不成，就要受到惩罚。而在绩效考核中计划生育指标是“一票否决”制，一旦出现问题，工作人员的奖金、工资和职位都受到影响。在这种压力型体制下，乡镇工作人员和村干部对计划生育问题也是战战兢兢、诚惶诚恐，因而对他们来说，这是最难最头疼的工作。一旦处理不好，就会引发群体性事件、暴力对抗或越级上访事件。访谈时，贵州MP乡的一位计生专干告诉我们，“计生工作要应付的检查太多，每年有200多次，光是专项检查就有10多次，害得我们这些计生干部做老百姓工作不难，却难在搞假材料应付上级的检查。再加上计生工作是一票否决制，如果不过关，奖金、晋升就没有了。因此，上级的检查一定得好好应付”。正因为把更多的精力投入到应付上级的检查中，计生专干到村里宣传和工作的时间就大打折扣。更滑稽的是，一些地区的上级部门对于每人每年要负责的上环、结扎和流产手术，都按人头分派，完不成就要受到惩罚，我们对贵州GZ乡一位副乡长的访谈正好证实了这一点。

问：GZ乡是不是养儿防老的思想还很严重？

答：是的，他们有些村民没有生到儿子就不罢休，所以我们的计划生育工作很难。

问：您们的计划生育任务是不是具体分配到每个人？

答：是的，我们每个干部都有具体的任务，比如一年我们要完成几个手术，要消化几例手术，等等。

问：您们的分工是不是每个人一年要完成几个大手术，几个小手术？

答：对对对……

问：今年您有几个任务？

答：我包的村人口是1360人，人口专家会根据经济发展情况和人口数来分配任务，像我每个月至少要完成1例手术。

问：大手术吗？

答：大的结扎手术或者小的上环手术。

问：一个月完成一个，那一年您要完成12个。我觉得这12个不好完成，您们是怎么完成的？或者突然有一个月您们完不成怎么办？

答：呵呵，其实我非常佩服这些人口专家，人口专家给我们分配的任务基本上都是能完成的。目前，我还没有遇到过没完成的情况。

问：总有那么多人生小孩吗？

答：对对对……

问：我问了JL乡一个副乡长同样的问题，我说要是没那么多人生孩子，您们完不成任务怎么办？他说不会没那么多人生孩子的，任务基本都能完成。

答：是的，所以我很佩服这些专家嘛，算得还挺准。

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从上述对话可知，为了做好计生工作，政府已经按照任务型组织的要求对此进行了部署。只是有好些乡镇也许并不像我们在访谈中提到的乡镇这么幸运，不是每次都能完成任务。完不成任务，只好受罚。在此背景下，实施和执行计划生育政策的人如履薄冰，难怪会认为这是一个影响农村社会稳定的突出风险因素。

从表2-14、2-15、2-16可知，尽管我们的问题不同，调查的对象不一样，调查的方式也有差异，但是，不管是村干部还是乡镇工作人员，均认为计划生育以及由此引发的检查是村级事务管理最难做的事情之一，也是村级事务管理的重点。可见，村民、村干部和乡镇干部对计划生育引发高风险的认知“英雄所见略同”，这反映出计划生育工作在农村的艰巨性和顽固性。

（3）民政救济分配不均问题。近几年国家扶贫救灾物资激增，这本是好事。但由于监管不力、信息不对称以及机制不健全，在物资分配过程中贪污挪用、钱权交易、不均衡、近亲友远村民的现象常常有之，已成为诱发村民拉拢干部、越级上访的高风险因素之一。目前，西部少数民族地区的民政救济有一次性民政救济和周期性民政救济两种。一次性民政救济如自然灾害后的扶贫物资发放（包括地震、海啸、泥石流、山体滑坡等）、对农户临时困难的特殊帮扶（每次救济500元的居多）等等。周期性民政救济以农村最低生活保障制度（以下行文时简称“低保”）为主。当农户家庭陷入贫困状态时，一般先考虑将其纳入低保，但如果该农户因计划生育等问题被排除在低保之外，或陷入的是暂时的贫困状态，就可申请一次性民政救济。一次性民政救济审核的标准比较明确、对象不稳定、救济的时间短，也会出现一些“贪污挪用、近亲厚友”的现象，但这种现象在西部民族地区乡村不是特别突出。而周期性民政救济因救济的时间长、金额大、人数多、保障力较强而成为村民们竞相争夺的对象，引发了许多风险问题。这一问题在农村低保中特别明显。以贵州为例，2010年贵州农村低保的覆盖率已达到25%左右，人均年收入低于1500元的农民家庭（绝对贫困家庭）均可纳入低保的范畴。也就是说，在财政收入在10万～100万元的人口上万的三类贫困乡中，2010年可分配的低保资金达千万元之多，财政收入、人均收入与低保资金的巨大落差不仅对领导干部的道德与良心是一种考验，更成为村民们竞相争夺的资源。在贵州Z村调研时村民就曾告诉我们，为了得到低保，村民与村干部之间往往有潜规则，享受低保的家庭每年给村干部500～1000元回扣不等，本是扶贫的低保资金却成了村干部寻租的手段。不仅如此，低保家庭评选过程不公开、暗箱操作，为了照顾并不符合低保条件的亲属朋友私自扩大低保范围、降低人均低保资金水平，截留、贪污、挪用低保资金，轮流发放低保资金的情况也时有发生，难怪低保成为诱发新时期农民非制度化政治参与的高风险因素之一。访谈时，村干部和乡镇工作人员更是深有感触（见表2-17）。

表2-17反映出目前的低保存在以下六个问题：一是将低保与计划生育挂钩，不能保障真正需要保障的人；二是乡镇社保所工作人员偏少，没有时间和精力核查村里上交的低保名单，监督工作不到位，难免出现错报、漏报和乱报的情况；三是低保以户而不是个人为单位，一人残疾全家吃低保的情况时有发生，这不合理；四是低保容易养懒汉，引发“不患寡而患不均”的矛盾，离间村民之间的关系；五是村民的实际收入难以衡量，低保家庭的评估和审核困难重重；六是由于监督缺乏，制度不完善，低保评选过程容易出现“优亲厚友”的情况，为腐败滋生温床。这些问题，在贵州JL乡的访谈中体现得淋漓尽致。

问：乡里的社保工作主要涉及哪些方面的内容？

答：主要有两方面，一是城市低保，二是农村低保。

问：农村低保有哪些内容？标准是什么？

答：没有具体标准，只有通过驻村干部、包村干部一家一户探查生活用品、家具摆设、经济收入等来衡量。包村干部是政府的正职干部，每个村有一个驻村干部，我们乡共有14个村，140个村民组。

问：好的，非常感谢！那城市低保有些什么标准呢？

答：城市低保的标准，要看家庭收入标准，农村低保低于城市低保。

问：那低保的补助标准是什么？能给我看看吗？一个月多少啊？

答：金额全在资料上，你自己看看吧（此处省略资料）。

问：农村低保有一个保障标准，那么农村低保还能分类吗？现在农村低保生活困难这块的原因是什么？

答：五保户、孤儿保金高一点；其次是重病、重残人，他们都是五保对象；没有劳动力的、因灾因病致贫的是重点保障对象。简言之，老弱病残的、没有劳动力的、生活工作条件恶劣的、家庭生活条件困难的都可以纳入低保范围。

问：你们乡一季度能发放多少低保费？

答：第一季度有51万多，加上前面的有100多万，去年有20多万，今年比去年多很多。

问：乡里的哪个村比较贫困呢？

答：JF村。因为海拔高，水资源缺乏，降水少。以前干旱每天都要去送水，国家有很多项目补贴，补贴种植有机蔬菜、高产玉米等种子。

问：乡里有没有仅靠低保收入生活的人？

答：有，因为有低保这块收入，不去做其他的工作。这种人很多，这样的问题是普遍存在的，自己的田地不去种，缺少打算、不会经营，怎样都不会做，文化素质低，不知道去努力，讲什么东西都听不进去，就靠低保生活。

问：就是说有劳动能力也不干活？要是国家不补助，他们怎么生活呢？

答：他们很懒，如果国家不补贴，也许他们会靠自己的劳动吃饭；但是现在国家有补偿，他们就更懒了，他们觉得反正有人养。

问：农村这块有什么保险吗？

答：农村没有其他保险，老百姓只有合作医疗，老百姓交10元，政府交10元。

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可见，由于制度、技术和个人的因素，农村低保产生了严重的负外部性，不仅使部分农民产生了一定程度的福利依赖，还因实施结果不公平，制造社会矛盾，影响农村社区的和谐与稳定，损害政府的公信力，引发更多的社会风险。正因为如此，低保纠纷和扶贫救灾物资的分配纠纷成了新时期农民信访的主要事由之一。

（4）农村劳动力转移和毕业生就业问题。转型时期，农村劳动力成为经济发展的主要贡献者、社会和谐的主要参与者、政治公平的主要诉求者、生态改善的主要行动者、文明转型的主要推动者。农村劳动力转移是连接城市与乡村、现代与传统的重要纽带，是破除城乡二元结构的重要环节，是推动中国现代化的重要力量，是中国经济社会历史性转型的显著特点。改革开放以来，农村劳动力转移经历了从“不离土不离乡”到“离土不离乡”再到“离土又离乡”三个重要过程。尽管如此，中国至今仍没有完成劳动力的城镇化转移、市民化转变等现代化转型，大多数农村转移劳动力仍无法公平享受城市化、工业化等现代文明的成果，部分转移后的农村劳动力也处于种种困境中，以农村劳动力转移为重要纽带的中国现代化转型远没有完成。因此，农村劳动力转移仍是当前中国经济社会转型需要解决的重要问题。那么，什么是劳动力转移呢？农村劳动力转移是指从事劳动的产业转换过程，即农村劳动力由主要从事农业生产活动转向主要从事非农业活动的过程或结果。由于经济贫困、交通不便，西部少数民族地区是农村剩余劳动力转移的主要地区。以贵州GP乡为例。近年来，乡村开放，少数民族村民外出经商务工的人员较多。2007年，GP乡转移到本市范围内劳动力5339人，转移到本省内本市外劳动力254人，转移到外省劳动力3782人，外出务工人员占了45.6%（GP乡农业人口为20580人）。其中，转移到省外的为18.4%，转移到省内其他地区的占1.2%。这一点，也可从我们在“边远贫困山区农村寄宿制学校建设研究——以贵州省黔东南州两山地区为例”课题的调查中窥见一斑。在我们调查的410位寄宿制学校的学生中，留守儿童竟然占到了48%，接近一半。也就是说，有一半左右的儿童家长进行了劳动力转移。还有一部分家长在转移时直接将孩子带走了，因而贵州黔东南州个别县的青壮年劳动力转移程度高达70%。

劳动力转移本是促进社会转型的重要条件，那么，为什么会成为农村社会的风险因素呢？访谈时我们得知，劳动力转移至少会给农村带来两方面的风险：一是劳动力转移容易使西部农村“空心化”，使农村的治理主体、治理对象、治理环境都面临一定的特殊性。在我们调查的贵州WZ村，80%的中青年劳动力都实现了转移，转移后农村的治理主体陷入后继无人的尴尬境地，因而在一些重要职位的选举上不得不靠“抓阄”这一原始的民主形式决定。据该村的老村长介绍，“由于村民组长待遇低（20元每月），剩下的青年人都不愿意干，村里就采取抓阄的方式产生。每次抓阄时，每组以户为单位，每户出一个人参与抓阄，谁抓到写有数字‘1’的，谁就当组长，哪怕这个人是老人、没有文化，甚至不愿意当”。那么，要真抽到老人怎么办呢？老村长继续说：“确实有一年抽到过一位60多岁的老太太，腿脚不好，也不识字，按照规则，村委会还是让她当了，她自己也愿意当。但是她家穷没有手机，我们村又没有广播，所以每次让她来开会时她都走得比较慢，让她通知村民时她也只好挨家挨户通知。后来看她实在太辛苦，就找人替她了。”因此，这位老村长在访谈结束时呼吁我们要建议恢复广播，这样对山区空心村的治理更有帮助。可以说，让一个不识字、腿脚残疾且没有（不会使用）手机的农村老太太当村民组长是少数民族农村劳动力大量转移所引发风险的典型写照，这预示着农村社区面临无人治理的尴尬境地。二是农村劳动力转移需要一定的培训，而当地乡镇政府常常不能有效满足这一需求。当我们问及曾经外出务工的村民是否接受过务工培训时，仅有24.9%的村民表示接受过，没有接受过培训的村民是这一比例的3倍。而在接受过培训的村民中，有44.3%是由村委会或乡镇政府组织的，不到一半，剩下的主要是由县级劳动部门、当地企业和外地相关部门组织的（详见表2-19）。可见，乡镇政府提供的务工培训远不能满足村民的需求。难怪WS镇的一位工作人员告诉我们，“我们镇外出务工的有4000多人，长期在外务工，几乎无人回家创业。而务工培训却是空白，乡里有果树培训，可以免费农业技术培训，但乡里没有资金，农民有务工培训的呼声，但较少”。而即使有培训，也主要是完成任务，没有将培训与农民的就业真正结合起来。GP乡一位工作人员告诉我们：“我们乡的就业主要是外出打工。培训一直有做，每年1～2次，上级的任务是至少150人次每年，但往往达不到目标，因为农民不提要求，我们就不知道应该培训什么。我们只要农民提要求，30人以上就可以开班。2008年以来，我们前后组织了‘黑毛猪’养殖培训、电焊工培训、新东方厨师培训等，但培训后农民能不能找到工作我们不管。也就是说，政府主要是完成任务，很少管后续工作，更不管培训后农民能不能找到工作。不过由于前两年有套取资金的情况，2009年上级政府对该项资金的管理就比较严格，往往是先做培训，上级政府后给钱。有时候组织村民小组会议聊一下也算培训。对于培训的宣传，往往是给村民发宣传单，村干部发光盘。”可见，劳动力转移过程中的培训也存在资金短缺、数量不足、目的不明确、走形式走过场等问题，成为新时期的另一个风险因素。

农村社会还面临另外一个风险，即毕业生就业。这里的毕业生包括两类：一是大中专毕业生。随着大中专学校的扩招，越来越多农村孩子能够进入高等院校学习。但也正是因为扩招，许多毕业生找不到工作，毕业后只好回到农村老家待业，他们高不成低不就，干农活不愿意，进城又没有工作，因而容易心理失衡，诱发不稳定事件。二是初中毕业后不能升入高中的学生。这类学生因年纪较小，父母往往舍不得让其外出打工，也不让他们下地干活（其实也没什么地可以耕种，都被占得差不多了），以致他们整天在社会上晃荡，容易滋生不稳定因素。访谈时，贵州PD乡的乡长告诉我们，“我发现农村的就业问题是目前比较新的问题，一是大学毕业生找不到工作，回家又不能务农，在等待工作的过程中，容易滋生不稳定情绪；二是初中、高中毕业后没有升学的人，回家又不能种地、整天在社会上晃荡，容易学坏，我们这里，这部分人吸毒的较多，已成为影响社会治安稳定的首要因素”。这一问题在QT乡也比较突出。该乡党委委员W告诉我们，每年回家待业的大中专毕业生越来越多，他们在等待就业的过程中，往往与社会上的闲杂人员有联系，这就容易滋生打架斗殴、小偷小摸甚至吸毒犯罪等行为，影响社会的和谐与稳定。调查显示，大中专毕业生待业的时间越长，这些问题发生的概率和频率就越高，就越容易将城市的就业风险转移到农村，诱发新的不稳定因素。

（5）农村养老的风险问题。随着人口老龄化的推进和医疗技术的提升，农村的老年人口越来越多。再加上大多数青壮年常年在外打工，农村的留守老人、空巢老人越来越多。为此，如何赡养这些留守（空巢）老人，让他们度过幸福安详的晚年就成为新时期政府比较头疼的事情。在了解这一问题之前，先让我们看看西部民族地区农村村民的养老方式有哪些？调查显示，41.3%的老人表示是自己给自己养老，50.6%的村民表示是子女养老，7.3%的村民表示是政府在养老，还有0.7%的村民表示是其他养老方式如亲戚养老、进养老院等等（详见图2-1）。可见家庭养老还是农民的主要养老方式。然而，由于大量农民工外出和经济条件限制，家庭和个人养老都受到越来越多的制约。为此，学界和政府都大力提倡社会养老，即通过缴纳社会养老保险基金缓解家庭养老的经济负担，通过建立合格的农村敬老院缓解家庭养老的人力负担。然而，受传统观念的影响，西部民族地区农村的养老院极其不发达；而农村的养老保险还是新生事物，被农民理解和接受还需要一个过程。这一点，我们的调查可以证明。当我们问及农民对农村养老保险的了解程度时，高达35.6%的村民选择了完全不了解，49.5%的村民表示了解一些，仅有14.9%的村民表示完全了解（详见图2-2）。

尽管村民对养老保险了解不多，但当我们问及村民是否愿意参加养老保险时，仍然有高达73.6%的村民表示愿意，仅有10.8%的人表示不愿意，15.6%的人表示不清楚（详见图2-3）。然而，由于担心国家的养老保险政策不稳定，很多村民仍在行动上对此持观望态度。贵州MP乡工作人员告诉我们：“2009年年底我们开始搞养老保险，目前的参保率约为10%。我们到村里宣传，农民最大的顾虑是怕政策有变化，不愿交。领取养老保险的条件是年满60周岁，一次性交清15年，共5000多块，每月可领取养老金108元。养老保险的参保率低关键还是宣传跟不上。由于对政府的信任有问题，许多人更愿意一次性交而不愿意分开交，因为一次交与分开交的收益差不多，但能够马上见效益而不用担心几十年后政府政策的变化。所以，现在交养老保险的以快60岁的老年人居多。而在交的老年人中，子女在外打工、读书的居多，说明文化水平的高低、观念的开放程度对养老保险的参保率有影响。”

正因为传统的养老方式日益式微，新的养老保险体系还没有完全建立，处于过渡期的西部民族地区农村养老问题特别突出，成为村民上访的热点问题。调查显示，赡养问题是引发新时期农民非制度政治参与的直接原因之一。正如黔南州DY市某信访办工作人员告诉我们的，赡养纠纷是近年来农村最多的纠纷之一，因赡养问题来信访的人也较多，一年要接待十余起，一般难以解决。他举例说：“我们当地有一位80多岁的老太太，有三个儿子，但是三个儿子都不履行赡养的义务，老太太没有办法，只好住进公厕里，XWZ办事处知道后出面协调，小儿子答应让老太太在家过春节。春节过后，小儿子又把老太太逐出家门，让其住进公厕中，三个儿子就是互相推诿责任，谁都不养老人。曾经也走过法律途径，法院判决三个儿子赡养母亲，但无法执行，三个儿子都是农村的，没有固定生活来源，就是想强制执行也执行不了。一般的信访事件多是这样的解决不了的事件。”可见，仅靠法制是解决不了赡养问题的。在此背景下，如何通过情感的沟通、经济的发展和观念的转变来促进西部民族地区农村养老问题的解决就成为新时期基层政府的当务之急。

（6）拆迁占地补偿问题。近年来，随着城市化、现代化和工业化进程的加快，拆迁占地补偿已成为中国农村社会的一道“风景”，由此引发的拉拢干部、越级上访、暴力对抗、静坐游行示威等非制度化参与事件日益增多，成为新时期农民非制度化政治参与的“头号杀手”，引发的群体性事件更是家常便饭。可以说，拆迁占地补偿对农村社会稳定的影响是“臭名昭著”的。那么，为什么拆迁占地补偿会引发这么多的风险问题呢？究其原因，主要有：一是压力型体制下基层部门有一定的自利性，拆迁补偿过程中容易诱发不公平现象。国家权力下放而引发的利益部门化、地方化很容易引发基层政府对群众利益的侵害；同时，在我国垂直型压力体制的影响下，基层政府很容易产生对上负责而对群众敷衍的行为取向。这就极易导致政府为了“政绩”与“面子”工程而作出贪污腐败、钱权交易、暴力拆迁等失范行为。这些行为严重侵犯了农民的权益，使农民对政府尤其是基层政府的权威、公平与正义产生了怀疑，对制度化参与能否保护自己的合法权益存在疑虑。正如云南省WY镇工作人员告诉我们的：“我们镇是该县县城驻地，涉及城中村改造征地，新民居建设示范区征地，修路、建休闲广场征地，县招商引资来的大企业厂房建设征地等各种名目繁多的征地，征用相关村农民的土地，就要依法给以经济补偿。但是对于老百姓的经济补偿，没有统一的标准，而是因村因人而异分为三六九等，操作不公开、不透明、不公平。因此难免引起人们非议，认为吃亏的人纷纷到上级机关上访讨说法。”二是拆迁中农民利益表达的渠道不畅，容易堆积矛盾，影响社会稳定。目前，农民在拆迁中的怨恨和矛盾只能通过党和政府的正式体系来表达，利益表达渠道单一，缺少民主党派、军队及工、青、妇等群众团体那样有固定制度渠道参政议政的利益表达机制。同时，村委会职能的行政化倾向使其在农民利益表达上的作用十分有限；此外，农民群体在各级权力机关中缺少代表，各级人大中分配给农民的席位太少。三是农民的组织化程度较低，没有能力妥善处理拆迁占地补偿中遇到的问题，往往采取极端化的手段，进行非制度化参与。当前农民在拆迁中的利益表达绝大多数是以个人或小团体的方式进行，为全体农民进行利益表达的统一组织还比较缺乏，这就使农民失去了与政府进行平等对话的平台。由于个人的利益表达缺乏足够的力度与影响力，不能引起决策层的有效重视，也很难对国家的决策产生实质影响，因而，农民被排斥在制度之外，其问题得不到有效的解决，最终导致了通过非制度化政治参与来宣泄拆迁中的怨恨。四是由于制度不完善，农村的土地纠纷越来越多。再加上农民“种房”现象日益突出，这给乡村治理带来了更深层的危机。贵州省PD乡乡长告诉我们，“我们乡现在主要的矛盾集中在两个方面：一是征地补偿纠纷。我们正在给农民修通村组公路，但上级给6万/公里，6万含材料费、人工费，还要按国家要求修宽度在4.5米以上的路，显然，这样的经费致使我们在修路时占房、占地、占树、占禾苗等没有办法给农民合理的补偿，除占房给几千元、占地给500元/亩之外，其余都不赔偿。虽然我们多次做工作，说明情况，但老百姓还是不配合，老是以为我们贪污，上政府闹事。但是，修路是多数人受益的事，牺牲的却是少数人的利益，老百姓显然想不明白这点。况且，上级并不允许我们从这6万元中来挤钱补偿农民。因此，建议上级要加大投入，做好老百姓的补偿工作，制定相关的补偿标准，而不是把所有的包袱都推给乡政府。二是拆迁时抢种、抢建、抢修的现象比较严重。以前有条高速路通过我们这里，明明划定了路线范围并强行规定红线内不准种粮、种房，但还是有几家农民种房，当然，这样的房子因是违章建筑，拆迁时自然能不予补偿，其他农民都没问题，就是有一家，夫妻二人直接到北京越级上访，前后5次，为摆平此事，我们共花去34万”。五是拆迁占地过程中的贪污腐败现象比较严重。一位乡镇工作人员告诉我们：“由于村干部素质低，没有为老百姓服务的理念，认为当官就是给自己捞好处。有些城边村的村支书、村主任利用职务之便占有村集体土地财产，转化为个人私有。村级政务长期不公开，缺乏有效监督，群众敢怒不敢言。村级事务由村支书和村主任说了算，即使有村民代表参与，也是村干部指派的亲信。谁和村干部关系好谁就能得到村干部照顾，有的村民争相贿赂村干部，为自己讨好处。一些人看到担任村干部的巨大利益，就背地拆台，和村干部明争暗斗，到政府上访揭发，想撤掉现任自己上台。大多数村民希望有真正代表自己利益的村干部。”六是原有土地流转制度不适应现在的情况，容易诱发村民心理失衡，离间村民之间的关系。一位乡镇工作人员告诉我们：“2002年以前因为种地要交税、粮食收益小，有些人退掉耕地，靠别的方式生活。现在国家免除农业税还给良种补贴、退耕还林补贴，当初退地的人后悔了，想重新要回土地。有的村约定耕地分配30年不变，这就出现一种情况，现在家里添了人口（娶媳妇、生孩子）但土地没有添，家里少了人口（女儿出嫁、老人去世）但土地没有少。”其实，增人不增地、减人不减地的现象在贵州农村也普遍存在。笔者熟知的一个小村庄有一户人家，家里有8个人的土地，但现在这8个人都已经去世，虽然他家也新增了人口，但新增的人口都是城镇户口。也就是说，他们家现在有4个人，但4个人都是城镇户口。4个有城镇户口的人拥有8个农村人的土地，以致该村新增人口较多的家庭要租种他们家的田地，这让新增人口较多的村民很不服气，但又没有办法。因此，心里恨着政府和土地较多的人。一旦有导火索，这种怨恨就会像荒草一样生长，引发群体性事件。可见，我国农地流转制度的改革已迫在眉睫。

（7）农村环境污染问题。虽然环境污染问题在我们调查的13个风险因素中位居第11位，占15.1%，仅有19.2%的乡镇工作人员、9.2%的村干部、14.2%的村民认为这是农村面临的高风险因素（详见表2-8）。但是，这是一个显著的新发因素，是城镇化、工业化对农村的典型影响，这一影响因西部民族地区农村的滞后性、封闭性、偏远性而略显迟缓。但是，若不重视，这一影响将在“工业强省”战略的带动下逐渐蔓延至整个农村，这对山地居多、土地贫瘠、耕地面积较少的西部民族地区农村而言，将是致命的打击。因此，在此我们将环境污染问题作为一个隐性高风险因素加以阐释。

众所周知，环境保护是政府提供的基本公共服务之一。在城乡基本公共服务均等化的研究中，学者们大都把焦点对准了城乡教育、医疗、社会保障等的均等化，而很少关注环境保护的均等化。然而，根据2007年《中国环境状况公报》的报道，我国农村环境正飞速恶化，保护形势非常严峻，突出表现为生活污染加剧、水源污染加重、工矿污染凸显、饮用水存在安全隐患、生态退化尚未得到有效遏止等等。不可否认的是，尽管导致农村环境恶化的原因有很多，如原地生活垃圾污染，但城市污染转移却位居榜首。因为，在城市产业升级换代与环境整治过程中，大量落后的、污染严重的企业和工业生产设施不断迁往郊区和农村，城市的工业废水不经处理直接排放到流经农村的河流，城市垃圾和废弃物也以偏远的农村为堆放地，因此，可以说，农村环境状况的恶化在某种程度上是城市环境污染转移与扩散的后果，农村承载了来自其自身和城市转移的双重垃圾，“污染下乡”已成为不争的事实。而城市污染转移不同于一般的环境污染，它不是原地污染，而是基于人为推动形成的异地污染，其实质是环境污染的扩散放大。与普通污染相比，环境污染和转移的危害范围更广，危害速度更快，治理难度更大。因此，城乡环境污染转移的治理一方面应侧重于农村，另一方面其主要治理责任在政府。由于城乡环境污染转移现象的出现，导致农村环境质量下降，农民环境权利得不到有效的保障，因此政府应制定相关的公共政策以及法律法规来制止这一现象的发生，在这些公共政策以及法律法规的指导下，政府通过向城市和农村提供均等的基本公共服务来改善环境，阻止污染源转移，以此达到城乡环境污染转移的有效治理这一目的。

由于经济发展落后、农村环境保护资金投入严重不足，绝大多数西部少数民族地区仍然把招商引资当成首要工作，由此造成的城乡污染转移现象日益严重。为了了解西部少数民族地区农村环境污染的真实情况，课题组按照随机抽样的原则，先后到花溪区的MP乡与QT乡、遵义县的YX镇、惠水县HHH乡的部分村庄进行调研，结果发现这些地方均存在不同程度的饮用水污染问题，最严重的当属QT乡、MP乡和YX镇的部分村庄，人畜用水污染竟长达10余年却无人治理。究其原因，主要是上游工厂排放物直接进入河流，严重污染流经村庄，政府却无法找到污染源。正因为环境污染的问题日益严重，在我们调查的576位村民中，有43.3%的村民认为环境问题是急需解决的问题之一。正如QT村原妇女主任所指出的：“我们村门前这条小溪的上游是另一个县的一家造纸厂，它们经常暗自将污染物排放到河里，我们多次向上级政府与环保部门反映，上级也多次派人来调查，可就是没有找到排污口；后来他们又采集水样去化验，也没有找到问题。可是，污染现象已经看出来了。河里的鱼死了好多，溪水的颜色也变得有点发黑了。以前我们的溪水除了灌溉，还要喂牲口，现在牲口也不敢喂了，怕被毒死。”对于该问题，其他村民也有反映。有家残疾低保户说：“我家没有钱，所以没安装自来水，还是吃的井水。但由于河水污染，河边那口我们用来吃的水井都不能用了，现在只能到一公里以外的地方挑水喝。”可见，尽管环境污染不是村民认为最应该解决的问题，但是，环境污染问题引发的深层治理危机却应该引发我们的深思。第一，西部少数民族政府治理环境污染的意识薄弱、能力较差。西部民族地区农村大都处于高山峡谷之间、水资源丰富、植被茂密，大都是城市的水源地。面对自身的生活垃圾污染和较严重的城市污染转移现象，西部少数民族地方政府的治理能力却相当薄弱，如从环境基础设施来看，有生活垃圾固定投放点的村仅为18.1%、对饮用水源地进行保护的村为30.4%，有生活垃圾填埋场的村更少，占12.3%。可见，由于资金缺乏、基础设施数量少、人才不足、技术匮乏，西部民族地区农村在承担了城市转移过来的垃圾之后却没有很好的设备来减轻农村的污染程度。这将产生两个严重后果：污染城市的水源地和农村的土地。而由于交通不便、植被茂密、山高坡陡，要治理这两个后果就需要更高的成本和耗费更多的时间。第二，环境污染极易引发群体性事件。近几年，由工厂生产、矿山开发引发的环境污染问题日益增多。其中，有13.9%的人坦言其所在的村已发生了环境污染问题，有16.2%的村干部和25.7%的村民认为环境污染是近几年发生率较高的突发性问题之一（详见表2-20、2-21）。虽然本次调查仅发现5例环境污染引发的越级上访、暴力对抗与静坐示威等非制度化参与事件，但由于环境污染问题涉及的面广、人数多、影响大，村民由环境污染引发的非制度化行为往往是有组织有规模的集体行为，这种行为极易转化为群体性事件。所以，尽管西部民族地区农村的环境污染问题还没有发达地区严重，但发达地区农村污染的沉重代价让我们不得不提高警惕，必须尽早预防与处理乡村污染引发的农村环境问题，这是打造“资源—脱贫—环境—生态”的复合性良性循环、促进西部民族地区农村自然生态和环境保护工作的必由之路。

简言之，随着现代化进程的加快，在城市环境日益改善的同时，农村的污染问题越来越突出。农村污染不仅影响了上千万农村人口的生活和健康，而且通过水、大气和食品等渠道最终影响到城市人口的生活和健康。在政府提出“建设社会主义新农村”的今天，解决农村环境污染问题已迫在眉睫。