第5章 内容提要
中国行政管理思想的成长不断呈现出理论与实践交互交融的特点。在理想的光芒下，明君、贤臣的治政理念不断突破暗礁而付诸实践，而实践得来的盛世景象又不断激励优秀的读书人和武将去努力获取和平与建设强大的国家。正是在理论与实践的成长互动中，以德政、善治为核心的中国行政管理思想史呈现出人文性、复杂性和变动性的迷人色彩。
在周文王、周武王、姜太公、周公等敬天、修德、裕民与重贤多年善治实践的历史背景下，在管仲、子产、晏子等名臣有效决策与治理地方发展的政绩影响下，孔子在自己多年周游地方实践的基础上提出中国行政管理的新范式：仁政。其后的孟子更是系统性地发展了孔子的仁政思想，并强调仁政盛世的图景需要豪杰的领导和谋略，而德治教育成为培养豪杰的教法。由于诸侯国间激烈的竞争，强调军功和经济发展的治政理念获得时代的青睐，春秋战国时期儒家的德政没有被各诸侯国大规模付诸实施。秦国因法家的强国理念而强大，亦因法家残酷的暴政而快速灭亡。《周易》的权变策略、损上益下的财富分配策略及君子应该嘉业、广业的信仰，《道德经》的以退为进、以柔克刚与顺其自然的思想，成为读书人和将士获取功名、建功立业的智力支持。最终，崇尚智谋、善于团结豪杰的刘邦战胜崇尚武力、故步自封的项羽。有鉴于秦亡的教训，汉初建国者及其能臣采取休养生息政策，由此出现“文景之治”的盛世局面。其后的汉武帝嗅出儒家德治对国家长治久安的重要性，其适应时代需求，将儒家的仁政与德治理念上升为国家治理的意识形态，促成其事者是德治理论大成者董仲舒。董仲舒在先秦诸儒德性政府观的基础上，综罗百代，充分吸收阴阳、道家和法家等派思想，形成他自己的感应式德治思想。而其思想被汉武帝认可，标志着中国传统行政管理思想的正式形成。“独尊儒术”背后的理论逻辑起源，则是孔子、孟子、曾子、子思四位圣贤通过至德、至善、至诚、至仁四个向度政府观构建的富有特色的内源式发展进路的德性政府观。
董仲舒的学生司马迁则从暴秦法家治国失败的历史教训层面，基于历史主义与道德主义结合的方法，侧面证明了儒家以礼治政思想的内在合理性，也暗讽了汉武帝治政的残暴面。汉武帝的治国之策依然是阳儒阴法的，仁政尚未得到彻底的执行。而真正将先秦至东汉儒家仁政理念和治国纲领全面执行的是东汉光武帝刘秀。刘秀自幼接受良好的教育，喜读儒书，重视读书人。执政后，他实施大兴儒学的文化政策，执行“三十税一”的赋税政策，升尚书台以提升皇帝王权，提出“四科取士”，开创了东汉近两百年的和平盛世，成为汉代杰出的“中兴”之主。随后长达31年的“明章之治”（57～88）更是继续推行恤民、慎罚、文教的公共政策，兴仁政，有力推动了当时经济和社会的发展，并涌现出像王符一样的优秀行政思想家。在其后乱世竞争中，曹操的重贤、诸葛亮的静谋、傅玄的“正心”、苏绰的“治心”思想从理念与技术上丰富了治政的理念和实践。“五胡乱华”（304～439）的持续混乱给中原大地带来灾难。北魏孝文帝高瞻远瞩地意识到儒家思想的优越性。持续近30年的“孝文帝中兴”（471～499）则将儒家的重贤、宽赋、孝治与礼治的公共政策贯彻到北魏各个角落，有力地促进了西北民族在中华民族中的融合与发展，证明儒家的仁政思想有利于少数民族的汉化进程。隋文帝以禅让的方式接受北周的帝国基业，其在治理时期（581～604）废除了魏晋南北朝时期的九品中正制，设立了三省六部制，在地方官制上实行州县两级制，在经济政策上轻徭薄赋、节约恤民，赢得人民的支持。其子杨广却毒杀兄侄、穷兵黩武、横征暴敛，其政权很快被唐朝取代。然而，唐朝统治者感叹治国不易。贞观之治（627 ～649）、开元盛世（713 ～741）时期，以理治政的理念和在技术部分吸收儒家德性政府观，体现出政府治理的包容性特点。贞观时期的公共政策体现出与民休息、无为而治、轻徭薄赋的特点；统治者节俭立身、敢于自我批评、善于倾听能臣的意见和建议，君臣关系较为和谐。从永徽三年（652）至神龙元年（705）的53年间，在武则天的治理下，唐朝户口从380万户增加到615万户，行政管理成绩甚为可观，被誉为“贞观遗风”。“开元盛世”是指唐玄宗治国的早期。玄宗对自己要求严谨，能自觉遵循礼节，善于任用大臣，培养了一大批名臣廉吏。到玄宗天宝十三年（754），唐朝有906万户，人口达5288万人，国家物资充实，贪污腐败较少，通货膨胀少见，整个国家全面繁荣。但是玄宗晚年贪于享乐，放任奸臣，姑息养奸，最终导致安史之乱，使得唐朝很快由盛转衰。
“黄袍加身”的宋太祖通过“杯酒释兵权”善待武臣，避免了刘邦对开国武臣的猜忌、屠杀悲剧，同时重用文官，善待士大夫与上言之人，开创了中国文治的行政典范。宋代因受制于辽、金、西夏、蒙古族等外敌之患，国家治理一直未能大兴。辽太后萧绰（953～1009）与辽圣宗（971～1031）在位期间，治政有方，兴修水利，轻徭薄赋，开科取士，善于利用汉人知识分子，整顿吏治，使得疆域版图不断扩大，走向全盛时期。其后，被誉为“小尧舜”的金世宗完颜雍（1123～1189）继续励精图治，实施仁政，节俭持孝，重赏信罚，“不拘一格”地重用贤才，带领金国走进“大定盛世”时代。金宋政局腐败之际，蒙古人崛起于北方。1206年，孛儿只斤·铁木真（成吉思汗）（1162～1227）建立了蒙古汗国，并联合其他蒙古部落，在行政管理上实行军政合一的“千户制”，重视纪律，发展骑兵，攻城采取火力超强的炮军战略，攻城之后采取野蛮的掠夺匠人政策，军事实力持续增强，最终在与西辽、西夏、金朝的连年征战中快速崛起。在位34年的忽必烈（1215～1294）则在文治上推进蒙古族的汉化进程，重视贤才，发展农桑，采用汉法，在中央设中书省管理国家公共事务，在地方创设行省制度，并南北分制，创立了自己的文字。宋代的行政管理思想伴随着功利与德治的长期纠缠，军事未能足够强大，最终被元朝取代。然而，宋代的程朱学派以其深厚的学养建立了一套更复杂的德治政府理论，并在实践上压倒了王安石、叶适等人的功利政绩观，朱子更被誉为宋明理学之集大成者。善于征战的元朝受制于自己民族的狭隘利益而未能有效融合汉族的精英，其帝王受制于君臣、王子之间的权力争夺，国家治理一直处于较低的水平。其间，虽有敢于有为者元英宗倡行儒家治国政策，无奈体系内分裂，终被暗杀，元朝政局更加陷入动荡与腐败中。
明朝政权再度以程朱的德性政府观作为国家意识形态，并成为后来六百多年政府治理的主导思想。朱元璋重视内心的道德修养，提升内心对公共事务的决策力。其对公共事务的管理重视从大局着眼，精心治政，藏富于民，把养民提升到“扶元气”的高度，依靠贤达，用重典管理官吏，倡导艰苦奋斗和节俭的生活方式，并用严格的礼仪规范乡间社会秩序，建立了一个士风严谨、“民风淳朴”的农业文明高度发达、社会稳定的强大政权。朱棣则继承和发展了朱元璋的心治思想，通过虚静心体挺立来实现对公共事务的管理，更加重视儒士治理较为琐碎的公共事务。其父子二人精力充沛，体现出强人治国精神，重视法制，重典治国，在政权稳定后亦团结读书人，使得国内秩序较为稳定。仁、宣二帝力图以怀柔文治方法实现统治，竭力减少政府开支，躬行节俭，不与民争利，做亲民、守成的帝王。太祖、成祖的公共管理具有一种等级化的控制型行政特质，仁、宣二帝则具有一种民主型作风的行政特质。宣宗与权臣间的关系更多的是一种依赖型关系，甚至可以说是平等型的师友间关系。宣宗性格活泼，崇尚自由，依靠贤士治国，具有清心治政和重视地方治理的行政管理特质，体现出年轻学者型帝王的治国风范。14世纪至15世纪上半叶的大部分时间里，大明政权国内政治秩序较为稳定，政治清明，上有明君、下有贤臣、中有治世能人，人尽其用、地尽其产，风调雨顺，民风清安，整个国家在世界上属于最发达、最文明的先进国家，经济实力雄厚，文化繁荣，可谓盛世之极。仁宣之治被誉为治政典范。
明初，公共管理权力主体经历过两个时期：早期帝王保护下文官权力的增长与中后期宦权与文官权力的交织。强人退出历史舞台之后，皇帝幼小无知，文官和太监相继掌权。太监利用自身接近皇帝的优势，形成一股强大的权力群体。他们以追求自身独断利益为目标，罔顾国家公益，引起文官的群体性攻击；而文官必须与太监周旋，方可使惠民的公共政策得以实践。在这样的背景下，治道的主体自然落到富有良心的政府官员和独立担当的学者身上。民间学者吴与弼及其开创的崇仁学派，事实上是15世纪中国行政管理学术思想的“重镇”。他潜心学术，开启心学思潮，其治政思想就是要回到仁宣盛世，让社会风气回到太祖、成祖时代。
吴与弼是明代理学的开山宗师。他以高尚的人格魅力重振明代的理学，被誉为醇儒，因其渊博的学问和深厚的践履，得到英宗的召见和表彰。其进呈给英宗的《陈言十事》，提出以圣德、圣志、圣学和圣政为核心的德性政府观，高度体现了15世纪中国学者的行政智慧。在政治气氛较为紧张的时代背景下，吴与弼看到当时行政治理表现出的君主高度集权、君臣不信、官员间不信和法令颁布具有随意性等问题，提出以皇帝为模范自觉实行仁政、开诚布公和增强政府合法性等多项行政管理主张。吴与弼的行政管理思想有宗族化、家族化、地方化和伦理化倾向，试图在士人中间建立网络并取得成功。通过博爱精神和悉心栽培，他在师友间建立了具有深厚感情的公共事务管理网络，通过续修族谱、参与地方事务、鼓励学生从政、培养独立人格、鼓舞地方官员等方法，提升了士人的行政管理能力和交往空间。哈佛大学历史学家包弼德指出，明代社会政策的核心是建立以理学的道德理想为基础的地方社会。这个政策注重安定、福利与教育，以及家庭与道德操守在社会关系中的重要性。在吴与弼的精心教育与影响下，娄谅的私人家族生活充满浓厚的官府气息。娄谅长子娄性继承家学，仿照《贞观政要》格式，收罗明太祖至明英宗近一百年国家大事，著成《皇明政要》，颇有影响。
身处成化时期的陈献章，看到当时政府腐败、罔顾百姓流离失所的局面，深感痛心，提出诚心治政的思想，开启了心学思潮的大门。陈献章心学表现为外在客观之理与主观神妙内心的契合、合一，注重心体的主体性和自由性。陈献章行政管理思想也很有深度、广度，其心学的王道向度主旨为感化人心、收拾人心，把读书人献身于公共事务事业构基于人主观意志力的涵养，奠基于以心学为核心的圣学，即所谓的“功业”。他认为，通过大力兴办教育、发展教育事业，在神、权两种政府治理方式的互动下，复兴孝道和家族宗庙祭祀的常态化，提高人的精神修养和心灵自觉，天下可以大治。陈献章主张通过教育培养人才，继承二程以来的德性政府观，强调行政精英人格的独立，其学有利于社会风气的好转。在他的影响下，其弟子贺钦提出以发展教育、推举贤才、讲明圣学、处理内官为主旨的行政管理思想；其弟子林光则主张真诚之心的挺立为治道的根本，其治政以重法、治事高效、清廉著称。陈献章及其开创的江门学派以其独特的诚心治政思潮，推动了王阳明心学思想的成长，在明代学术界影响很大。
与此同时，蛰居江西余干的大儒、15世纪最具原创性的行政管理思想家胡居仁，凭借其良好的学术背景和多年的山间读书涵养、穷理访学与教书育人，构建了其与当时经济和社会相适应的国家事务与地方公共事务管理的德性政府观。他的德性政府观继承了程朱的理学思想，具有至理主义色彩，不仅体现在其政府管理思想的价值取向和技术向度上，也体现在其对地方政府的诗意化憧憬上。无论是至公政府、均田政策的构建，还是对复兴教育的呼喊、对多年地方教育事业的公共服务，都使得胡居仁的行政管理思想具有风向标的时代意义。其弟子余祐廉洁自律，为官近30载（1499～1528），可谓能臣廉吏的典范，并辑有《文公先生经世大训》，其才能深得朝廷、士林器重。
北方大儒薛瑄多年从事司法职务，提出“为政以法律为师”和至诚立道的行政管理思想，具有缜密的人际关系处理技巧。薛瑄还看重“通下情”，主张“清心省事”，发挥地方乡绅管理地方事务的积极性。黄润玉常年服务于国家公共事务，晚年筑室于鄞州金峨山脚横溪水库的西岙，居家讲学近20年。在行政精英的录用上，黄南山提倡一种自然主义行政观，强调人和法的互动双赢关系。在行政精英的培养上，黄南山提倡从民间直接选拔优秀人才，加以三年的专门培训和考核，打开寒门学子“学而优则仕”的大门，从而有利于优秀人才参与公共事务。在土地分配上，黄南山提出按级别分派土地，不允许买卖、典当，站在国家利益的角度思考公共政策，体现出对公共政策公共性的自觉。在修养论上，黄南山坚持读书与慎独并举，体现出浓郁的自然性、道德性和生理性的互动，鲜活了理学发展的新空间。
陈真晟作为15世纪中期重要的教育家和思想家，提出“学校兴，师道立，而心学正教明于天下”的教育立国理念，其以发展教育为核心的行政管理思想独具特色。其弟子周瑛在15世纪末期主要以理学家、理学能臣自居，在公共治安管理方面有深入思考。状元罗伦重申君臣共济与互信的和谐关系对政府公共事务管理的重要性。张元祯的行政管理思想主要以“王道说”为核心。他的“王道说”是在心学和理学同时成为15世纪末治国思想的时代背景下产生的。他意识到，心学的崛起是时代的必然趋势，所以，有意把心学的治国意义抬高。作为皇帝的讲学老师，他的言论对当时时代思潮的推动是有一定意义的。享有“两京十二部，唯有一王恕”雅誉、被后世称为“弘治中兴”重臣的王恕，以行政实干家著称，并且很有骨气，善于团结人、提拔人，也有较好的工作方法、技巧。他指出帝王之学贵在知要，不在知博，要求皇帝不要迷信方术、佛学。真儒黄仲昭以气节著称，其行政管理思想以“节约型”政府观见长。
弘治中兴（1488～1505）时期，18年的行政管理让明朝的经济和社会发展一度得到复苏，在重贤、治吏、公共政策制定的科学性与民主性（主要是指弘治虚心纳谏方面）和重教诸方面都有可观之处，该时期也是明朝贤臣良吏人数最多的朝代。可惜的是，弘治时期的公共政策执行陷入困局，国家事务的治理确实是很难恢复到盛世水平了。在随后的地方治理中，王阳明将行政管理的视域转向地方和基层事务。中央层面的腐败积重难返，可是地方事务仍然大有可为。在王阳明看来，王政的逻辑归要于德才于一身之豪杰的出现，学者型官员的崛起会带来学术风气的好转，而学术风气的好转必定会带来官场士风的丕变，官场风气的好转自然会带来天下的和谐。这种思想体现出古代读书人典型的“学而优则仕，仕而优则学”之学仕双优的逻辑。王阳明在担任地方官的时候，推荐了一大批优秀的地方政府官员，竭力提倡以“致良知”为核心的道德修养论，诚心治政，鼓励并接洽后学，共成天下之治。王阳明有效地平定了地方多处叛乱，提请朝廷批准建多个县级新区域，控制匪乱，延揽人才发展地方教育，有效推进了江西、广西、福建与广东的地方秩序安定与社会经济发展，功勋卓著。王阳明倡设的乡约、保甲制度，因其体现了乡村整合意义，在其后嘉靖年间得以推广，并经吕坤、章演、陆世仪等明清儒家完善和发展，有力地推进了明末地方自治制度，并在曾国藩平定太平天国运动过程中起过重要的示范作用，也启发了后来的公社运动、地方选举自治。阳明后学颜钧的萃和会、梁汝元的聚和堂，对于乡村社会秩序的净化、组织化，乡村自治的推进更是有深远意义的。
总之，朱元璋至王阳明时期行政管理思想的内在逻辑是治心以治政，通过正心、清心、静心与诚心等道德涵养的功夫来做善治天下的文章，体现出心学家浓厚的温情关怀治理模式。诚心治政，通过发展地方教育、祠堂与宗庙公共事务机构，感化人心、收拾人心，通过说服、规劝的方法净化社会，提升乡民文化和道德素质；在公共政策上，通过法制、培养文官人才队伍、均田等权威规制方法，来达到管理社会的目的。通过诚心治政向法治的现代型转化，可以使现代公共事务管理摆脱“宫廷政治”内耗式悲剧，减少权力争夺造成的民间财富与社会资本的流失。
我们深信，朱元璋至王阳明时期行政管理思想所蕴含的诚心治政理念，是可以与以契约方式建构的法治型公共权力主体间政治信任网络相联系和对话的。如果我们有强大的精神信仰，并遵循现代经济发展的内在要求和客观规律，未来中国的公共事务管理必将走向更加科学和民主的道路，实现经济、高效率、高效益、正义和电子化的整体性政府，我们的国家将会永远强大地执政下去。而这不是谎言。