二 改革开放初期阶段对外贸易体制改革以及对外贸易发展（1978～1991年）

1978年12月，党的十一届三中全会召开，党和国家的工作重心转移到经济建设方面上来，实行对外开放、对内搞活的经济政策，明确了对外贸易在中国经济发展中的战略地位和指导思想。经济体制开始从高度集中的计划经济体制转向商品经济体制。根据中国外贸体制改革涉及的内容、深度和力度，可以把这一阶段分为1978～1987年、1988～1991年两个时期。前一时期是改革初期，对外贸易体制改革主要体现在下放对外贸易经营权，开始工贸结合的试点，简化对外贸易计划的内容，并实行出口承包经营责任制度。后一时期的对外贸易体制改革的重点则体现在外汇管制制度的放宽，出口退税政策的实行，进出口协调服务机制的建立，开始鼓励发展加工贸易，改革逐步向纵深进展。

（一）改革的初始阶段（1978～1987年）——简政放权，政企分开

1978年12月，党的十一届三中全会明确了对外贸易在中国经济发展中的战略地位和指导思想。经济体制从严格计划经济体制转向商品经济体制，使得中国对外贸易政策开始变化。这一阶段对外贸易政策的主要标志有两个，一是1982年1月党中央书记处会议，它为对外经济工作确定了理论基础和指导思想；二是1986年“七五”计划的公开发表，为对外贸易战略设计了明确的蓝图。此外，中国在1986年7月正式向关贸总协定（GATT）递交了《中华人民共和国对外贸易制度备忘录》，提请恢复中国在GATT的创始缔约国地位。

党的十一届三中全会召开后，确立了改革开放的战略方针，对外贸易体制改革与发展进入了新的实践探索阶段。这一阶段，国家颁布了开展来料加工、补偿贸易、兴办中外合资、合作与独资企业等项改革措施，原来那种国家集中管理对外贸易、通过按行业设立的专业公司直接进行进出口贸易活动，以及国家对出口商品的生产、收购、调拨、出口等全部实行指令性计划的“国家对外贸易垄断制”开始发生震动性变革。1979年初国务院组织7个部委到广东、福建两省进行调研，探讨对两省实施特殊贸易政策、简政放权的可行性，揭开了外贸体制改革的序幕。之后相继在北京、天津、上海三市进行扩大对外贸易自主权的试点。在此基础上，1979年10月，国务院召开全国进出口工作会议，决定将外贸体制改革在全国全面铺开。国家开始对外贸体制进行一系列改革，包括调整中央外贸领导机构、成立一批归属工业部门管理的工贸公司、简化外贸计划内容、实行汇率双轨制以提高出口竞争力、实行进出口许可证制度等。这一期间，政府根据政企分开、工贸结合、技贸结合、进出口结合的原则，下放部分外贸经营权，开展工贸结合试点，简化外贸计划内容。改革单一的指令性计划管理，实行指令性计划、指导性计划和市场调节相结合。计划列名商品由3000多种缩减到112种，取消了全国的收购计划和调拨计划。另外，政府在简政放权的同时，进一步加强了外贸宏观管理，完善了进出口许可证制度，加强了出口配额管理，建立了外贸经营权审批制度。在此期间，中国陆续建立了经济特区、沿海开放城市、开发区等特殊经济区域，在进出口管理与经营政策、外汇政策等方面试点实行更灵活、更优惠的特殊政策，这些特殊区域对全国的外贸发展，甚至开放型经济的发展起到了平台、示范与辐射作用，是这一时期对外贸易发展最为活跃的区域。1980年深圳、珠海、厦门、汕头4个经济特区建立的第一年，进出口额占全国进出口总额的1.1%。为吸引资金、技术、设备，拓展国际市场渠道，创造外汇收入，同时增加就业机会，国务院批准在沿海地区开展加工贸易。

20世纪80年代中期，国际产业结构出现了新一轮调整和转移，为了抓住这一有利形势，国家进一步确立了以加工贸易为重点、扩大劳动密集型产品出口的沿海发展战略，加工贸易得到迅速发展，为后来中国对外贸易快速和持续发展提供了强大的动力。在当时历史条件下，加工贸易使中国成功地承接了国际劳动密集型产业的转移，进而带动了国内工业发展和质量的提升，促进了出口商品结构的优化升级，实现了外贸出口由以初级产品、资源型产品为主向以工业制成品为主的转变。

1984年，为适应经济国际化和市场开放的要求，当时的经贸部实施了一系列的外贸体制改革措施，改革开始进入密集区，具体内容如下。

从1984年1月起，全国大多数省份开始有权保留一定比例的外汇收入；从1985年1月起，开始允许企业自己决定使用50%的留成外汇。

从1984年1月起，明确28种限制进口商品，允许一批机构无须经过经贸部就可进口非限制类商品，这些机构包括经贸部所属外贸公司和分公司、其他部门所属的外贸公司、省政府经营的外贸公司。

1984年9月，通过《外贸体制改革报告》。内容包括“政企分开”、“简政放权”、“实行外贸代理制”、“改革外贸计划体制”和“改革外贸财务体制”等内容。至此，高度集权的外贸总公司垄断全国外贸的局面已被打破，各省及下属外贸企业开始成为外贸活动的重要力量。通过该项改革，外贸公司的数量显著增加。据统计，1979年下半年至1987年，全国共批准设立各类外贸公司2200多家，比1979年增加了11倍多。1987年，党的十三大提出加快和深化外贸体制改革的方针，国务院决定，从1988年开始加快在全国外贸行业全面推行承包经营责任制；并加快进行计划、财政、物资、金融、物价、税收、外汇、海关管理等方面的配套改革，这样为整个外贸体制的改革和配套改革创造了良好的内部基础和外部环境。这一时期，我国对外贸易取得了重大成就，1985年进出口总额达到696亿元，创历史最高水平，比1950年的11.3亿美元增长了60倍，比1977年的146.7亿美元增长近4倍。其中进口额为422.5亿美元，比1950年的5.8亿美元增长了近72倍，比1977年的71.5亿美元增长了近5倍；出口额为273.5亿美元，比1950年的5.5亿美元增长了48倍多，比1977年的75.2亿美元增长近3倍，均高于同期工农业总产值的增长速度（见表1-2）。

然而，这一时期的改革，只是初步的和浅层次的改革，大都是单向突进，改革的理论与思路尚未形成体系，带有试探性特点。总体来看，改革初步取得了预期成绩，但对大多数企业来说，对外贸易的垄断局面尚未彻底打破，外贸公司仍然是它们通向国际市场的唯一选择。中国生产企业与国际市场之间的阻隔问题没能打破，由此产生出以下四个问题：一是出口效益低、不同出口商品的换汇成本差异极大，比较优势没能充分体现；二是出口格局不合理，能够赢利和有较大出口优势的企业得不到相应的政策支持和鼓励，而获利甚微或亏损的出口产品又不能及时得到政府或行业的限制；三是国际市场行情信息阻滞和滞后，由于信息不畅，企业难以面对国际市场寻找时机，更不能根据市场需求进行产品改进和研发；四是进口管理体制改革的不到位，导致竞争缺失，表现为进口管理和高关税，使进口竞争不能起到促使国内生产企业提高效率、降低成本而提高竞争力的作用。国际经验表明，高效率的贸易体制需要消除竞争过程和经营机会中的贸易障碍，其中，最大的贸易障碍就是各种形式的垄断，这不仅包括行业产品垄断和部门的行政垄断，而且包括行政区域的市场垄断。

可以肯定的是，这一时期的外贸体制改革，打破了旧体制的束缚，从中央到地方，从政府到企业，上下一心，为建立新体制倾注了大量精力和智慧，动摇了旧体制的根基，为新体制的建立打下了坚实基础，为后续改革积累了丰富和宝贵的经验。最为重要的是，改革不仅带来了体制的革新，也带来了观念上的根本性改变，大大解放了生产力，促进了中国对外贸易以前所未有的速度快速发展，产生了改革促进开放、开放进一步促进改革的双重效果。

（二）外贸体制改革渐向深入阶段（1988～1991年）

为全面和深入推进中国外贸体制改革，国务院决定从1988年起全面实行对外贸易承包经营责任制，其主要内容包括：一是由各省、自治区、直辖市和计划单列市政府以及全国性外贸（工贸）总公司向国家承包出口收汇，上缴中央外汇和相应的补贴额度，承包基数三年不变；二是取消原有使用外汇控制指标，凡地方、部门和企业按规定所取得的留成外汇，允许自由使用，并开放外汇调剂市场；三是进一步改革外贸计划体制，除统一经营、联合经营的21种出口商品保留双轨制外，其他出口商品改为单轨制，即由各省、自治区、直辖市和计划单列市直接向中央承担计划，大部分商品均由有进出口经营权的企业按国家有关规定自行进出口；四是在轻工、工艺、服装三个进出口行业进行外贸企业自负盈亏的改革试点。通过改革实践，承包制的推行收到了较好的效果。

推行对外贸易承包责任制，首先确立了新的利益激励机制，打破了长期以来外贸企业吃国家“大锅饭”的局面，使企业的权责利得到了很好的结果与落实，大大调动了地方政府和企业的积极性，有力地促进了对外贸易的健康发展；其次，对外贸易管理体制在一定程度上解决了中国对外贸易长期存在的政企不分、以政代企问题，企业经营的独立自主性明显增强。在这一新体制之下，贸易企业的独立自主经营主体的地位得到了基本确立，更加清晰地界定了政府与企业的关系，为今后中国外贸体制改革设定了基本框架和走向。

1990年12月9日，国务院做出关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定。该决定自1991年开始，在已调整人民币汇率的基础上，建立外贸企业自负盈亏的机制，使外贸逐步走上统一政策、平等竞争、自主经营、自负盈亏、工贸结合、推行代理制的轨道。为此，采取了如下主要改革、完善措施。

第一，国家对外贸出口的财政补贴，相应调整汇率，增加外汇留成比例，由外贸企业实行自负盈亏。

第二，改变按地区实行不同外汇留成比例办法，实行按不同商品大类全国统一的留成制度。第一类是特殊商品如原油、成品油等，仅给企业少量的经营所需外汇额度；第二类是机电产品，由于生产出口产品所需进口原材料、零配件多，出口所收外汇额度，除留生产企业10%、地方政府5%外，其余全部留给外贸企业；第三类是一般商品，按外汇牌价上缴国家20%，地方政府按收汇全额留成10%额度，生产企业留成10%额度，其余留成给经营出口的企业。为保证国家的用汇，国家以全国外汇调剂市场平均价向外贸企业和生产企业分别收购机电产品、一般商品出口收汇全额的20%和10%的外汇。其余留成给外贸企业的外汇主要用于外汇调剂和自营进口。

第三，各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府和各外贸、工贸专业进出口总公司及其他外贸企业等向国家承包出口总额、出口收汇和上缴中央外汇（包括收购）额度任务。承包任务根据“八五”计划对外贸发展的要求和全国外贸出口的实际情况，逐年核定。

第四，继续按照国务院的要求完成清理整顿公司的任务。保留下来的外贸公司，要严格按核定的经营范围经营。对于产品技术比较复杂、出口量较大、符合自营出口条件的大中型国营生产企业和紧密型生产企业集团，自营出口本企业产品，继续给予支持，其进出口经营权由经贸部审批。继续鼓励和扶持外商投资企业发展出口。为建立良好的经营秩序，要加强各专业总公司和各进出口商会对进出口商品的协调管理。

第五，搞活外汇调剂。在保证完成上缴国家外汇额度和收购任务后，允许外汇额度进入调剂市场，并跨省调剂。各地方政府、各部门不得用行政手段干预外汇资金的横向流通。

第六，进口商品的经营管理办法基本不变，为支持国内生产和增强外贸企业综合经营能力，要保证适度进口规模，合理调整进口商品结构。

这一时期，外贸体制的改革全面深化，释放出强大的能量，我国外贸出现了新的生机和活力。特别是1991年开始实行“统一政策、平等竞争、自主经营、自负盈亏、工贸结合，推行代理制，联合统一对外”的方针，对促进整个外贸行业注重效益，调整出口商品结构，形成开放式、效益型的经营机制都产生了明显的效应。改革开放促使我国经济快速发展，对原材料和机械设备的需求不断扩大，进口与出口相应增长。整个20世纪80年代，工业制成品出口与进口所占比重都有大幅度提高。1980年工业制成品出口接近出口总值的一半，达到49.7%, 1989年上升到71.3%；同期，工业制成品进口也快速增长。1980年工业制成品进口比重为65.2%, 1983年提高到72.8%, 1984～1991年，一直保持在80%以上。1978年与1991年相比较，中国进出口总额由206.4亿美元增长到1356.3亿美元，其中出口额由97.5亿美元增长到718.4亿美元，进口额由108.9亿美元增长到637.9亿美元，年均增速分别达到16.6%和14.6%（见表1-3）。

另外，吸引外资成为当时中国对外开放和外贸体制改革的一大亮点。改革开放初期，国内生产能力和出口创汇能力严重不足，外汇极度缺乏。在此背景下，中国开始招商引资，利用外部资金，扩大出口生产和创汇能力。外商投资企业被直接赋予进出口经营权。1979～1991年，中国累计实际利用外资250亿美元。外商投资企业进出口规模不断扩大，在中国外贸中的作用迅速提升，1979～1991年，占中国外贸总额的比重由0.1%提高到21.3%。外资对外贸发展起到了举足轻重的作用。