第二节 拉美国家的民主化与司法改革

司法改革运动是在拉美国家民主化的背景下展开的，巩固民主是司法改革的三大社会目标之一，而司法改革同时也是巩固新生民主的重要战略。在本节，作者试图梳理一下司法改革与拉美国家民主化之间的关系。

一 民主、民主化与民主巩固

在人类历史上，作为政治上层建筑的民主，是随着阶级和国家的产生而产生的，又是随着阶级和国家的变化而变化的。民主的基本含义是：“人民的权力”或“人民进行统治、治理”。民主化就是指一个国家从不民主走向民主的过程。它涉及对公民的权利和自由的规定与保障，改变正式和非正式制度的性质，改变制度性权威的运作方式，建立有利于制度建设和发展的社会环境。已故的政治学大师塞缪尔·亨廷顿把迄今为止世界上发生的历次民主化运动归结为“三次民主化浪潮”。每次民主化浪潮都是“在一个特定的时间内发生的由非民主政体向民主政体成批地转换过程”。他认为，在20世纪90年代初，正在发生的第三次民主化浪潮尽管还有阻力和挫折，但民主运动看来成了由一个胜利走向另一个胜利的不可阻挡的世界潮流。拉美国家的民主化是世界民主化浪潮的重要组成部分，研究拉美的其他西方学者也对民主提出了自己的理解。卡尔（Karl）认为民主就是人们享有言论自由、集会自由，反歧视和确保文人对军队的控制，要有一系列机制允许公民通过和平竞争、公正的选举选出国家的领导人，保障政治自由、限制军人特权。吉列尔莫·奥唐奈在《委任制民主》一文中认为有三种不同形式的民主可以考虑，而代议制民主是最巩固的形式；一个国家的体制必须首先是民主的，然后才会成为巩固的民主，而巩固的民主则是需要一段很长的过程以后才能实现的最终目标。

从上述论点可以看出，所谓民主化就是从建立民主形式到实现民主巩固的过程，而这一过程必须具备一定的条件。民主的巩固至少需要三个条件：一是有一个政府的存在；二是通过自由竞争的选举完成政府更迭；三是民主规则。一些关键制度，如选举制度等，必须在法律上加以明确并作为正式制度为社会所遵守，才能为民主的巩固创造条件。因此，要实现民主化，实现民主巩固的最终目标，法治是必需的，只有在法治的环境中，公民才能行使自己的政治权利。根据法治原则建立起来的制度越多越强大，民主的质量就越高，也就越巩固。没有强大的法治为冲突的各方提供民主的规则和程序，民主的制度就会崩溃。国家暴力或政府失败会破坏法治，会为民主的巩固制造更多的障碍。

司法制度是保障法制环境的关键制度之一，而一个发挥有效功能的司法机构和强有力的法治环境，对民主化和民主的巩固至关重要。第二次世界大战以后，民主和司法机构享有的司法审查权构成了各国宪政的两大支柱。一个功能完好的司法机构对经历过军事独裁统治的拉美国家解决人权问题是不可或缺的。可预测的价值、程序公正和公民法律地位的平等都是与法治密切相关的价值，而这些价值又是巩固民主的有效指标。因此，司法改革、建立法治也就成为巩固民主所必需的条件了。

二 拉美国家的民主化与司法改革

19世纪初期，拉丁美洲大多数国家相继摆脱了西班牙的殖民统治，建立了不同民主形式的民主共和国。到1899年巴西建立共和国时，拉美主要国家都建立了以民主原则为基础的政府形式。然而，值得注意的是，虽然拉美国家有了共和国的民主形式，但民主化的任务远未完成，军事政变、独裁统治、民选政府被迫下台等在许多国家反复出现。据统计，拉美国家在独立后的160多年中，发生了近600次政变，第二次世界大战以后，在19个拉美国家中共发生政变100多次。墨西哥的迪亚斯、多米尼加的特鲁西略、巴拉圭的洛佩斯父子和斯特罗斯纳、古巴的巴蒂斯塔家族等拉美独裁者臭名昭著，世人皆知。在第二次反民主化浪潮中的1976年，拉美只有哥斯达黎加、哥伦比亚、委内瑞拉和墨西哥4个国家保持着民主形式。自1978年巴拿马军人交权到1994年海地军政府交出权力，在第三波民主化浪潮中拉美国家建立了清一色的民主政府，拉美国家的民主化开始进入巩固与发展阶段。在这个阶段，经历了军事独裁统治，面临巩固民主和发展经济重任的拉美人民，迫切要求司法机构解决军政府遗留下来的人权问题，解决民主化过程中不同群体之间的利益纷争，解决经济自由化和市场导向产生的各种利益冲突。另一方面，改革诉讼程序，公平执法，进行刑事诉讼法等方面的改革，保障民主化过程有一个和平稳定的社会环境，也需要强化司法机构的作用。概括起来，现代化要求司法机构向两个方向扩张权力：一是向政治体系扩张，即所谓的“政治司法化”，旨在解决民主化和民主巩固过程中各种政治力量之间的冲突，它要求司法机构具备广泛而独立的司法审查权；二是向社会扩张，旨在解决公民社会中随市场经济的发展而日益增多的投资、贸易、家庭等纠纷，解决社会治安问题。

然而，此时，拉美国家的司法机构仍然是三大权力机构中“最弱的机构”。自19世纪初独立时起，多数拉美国家建立了以三权分立为原则的总统制民主体制，法院获得形式上独立的司法权，但法院从来没有获得与行政机构平等的或分立的权力。当然，这并不意味着法院没有任何权力，而是指法院在享有一定自治的同时，其所行使的权力绝对不能威胁行政机构和政治家的利益。从分立和制衡的角度讲，就是司法机构对行政机构没有起到制衡作用。相反，司法机构行使权力的过程是从属于行政机构和政治家的利益的。

关于拉美国家司法机构不独立和缺乏制衡能力的原因，约迪·芬克尔（Jodi S. Finkel）概括了以下几点：

第一，拉美国家历史上政治权力非常强大而集中，行政机关拒绝尊重宪法对司法机构形式上的独立保障，更不允许司法机构有制衡行政机关的权力和能力。总统掌控司法机构是非常普遍的现象，必要时还利用对法官选任和晋升的权力削弱司法机构的独立性，使之不能挑战总统的行政权威。

第二，拉美国家的司法制度也非常不稳定，客观上影响了其制衡作用的发挥。19世纪和20世纪，政府的频繁更迭也同样造成了法官职位的经常性变更。法官本人也只是把这个职位看作将来爬上政治高位、获取政治权力的跳板，而不是把它看成自己终身服务的岗位。因而，法官也支持较短的任期以求尽早谋到高位。经常轮换、心不在焉的法官不可能去构建司法机构的制度体系，建立司法机构的权力基础。

第三，根植于西班牙和葡萄牙大陆法系的拉美国家，传统上就否定“法官造法”的可能性，不承认司法判例的立法作用，反对司法机构拥有广泛的司法审查权（即宣布行政机构法令和立法机构法案违宪的权力）。即使法官在特定情况下宣布某项法律违宪，这项法律也只是对本案无效，对其他所有公民还是有效的。第二次世界大战以后，特别是两次法律与发展运动以来，拉美大陆法系的国家也开始逐渐接受上述法律原则，但这个过程才刚刚开始，成效还不大。

从拉美国家的法律文化来看，大陆法系有关法律“适用法的文本，而不适用法的精神”的传统对法官的限制也被放大了。最高法院的法官接受这样一种法律哲学，即他们的司法审查权限于形式上的要求，而不是审查宪法的原则与精神。在智利司法机构任职的希尔宾克（Hilbink）就认为，非政治的司法职业主义意识形态导致司法机构不可能去行使权力，去制衡权力的滥用。这种保守的法律文化，使得法官们不能把审查法律是否公正作为自己的任务，而只是关心现有法律的执行。

第四，社会普遍认为司法机构腐败无能，不支持司法机构，也是其弱小的重要原因。20世纪90年代前半期，在阿根廷、玻利维亚、秘鲁和委内瑞拉的民意测验显示，80%以上的人不信任司法机构，认为司法机构腐败无能、缺乏诚信，不能制衡行政机关滥用权力，甚至认为司法机构为行政机关和政治家们提供回旋的余地和保留晋升的机会。

当然，鉴于行政机关和政治势力的权势过于强大，出于明哲保身的需要，法官们主观上也避免与之发生冲突。即使有了司法审查权，因担心遭到行政机关和政治家们的报复，法官也不愿意去行使这一权力。可见，司法改革不仅要加强制度建设，更需要移风易俗，加强法官职业道德和敬业精神的培训与教育。

三 拉美国家的民主化与法治

20世纪70年代末到90年代，拉美国家在一段时期的军事威权统治之后实现了民主化，而民主化的根本任务之一就是建立法治。通过建立法治保证国家的责任成为新兴民主国家的一个重要挑战。这就再次对历史上一度无所作为的司法机构提出了要求，要求它在国家的民主化过程中发挥根本的作用。然而，此时能约束行政机关的司法机构在拉美实为罕见，尚缺乏保护司法机关独立执法的宪法保障。不仅最高法院法官直接或间接地由行政机关任命，法官的职位和薪资也由法院与行政机关的非正常关系所左右。此外，拉美国家的最高法院也不拥有有效的司法审查权。因此，要使国家机构服从于法律，必须使司法机构脱离行政机关和其他权力集团的掌控，就要进行司法改革。

20世纪90年代，拉美国家开始关注三权不平衡问题，有意识地强化国家机构中弱势分支的权力，把国家改革和加强司法机构独立性的任务提上议事日程。进行司法改革，一方面可以处理军事威权时代留下来的侵犯人权案件；另一方面可以巩固新生民主，增强国家责任，促进经济发展。这里所谓的“国家责任”一词是由吉列尔莫·奥唐奈提出的，它主要包括两个方面：一是水平责任，即一个国家机构制衡其他国家机构滥用权力的能力；二是垂直责任，指公民通过定期选举，使官员为其行为负责的能力。

各国司法改革的内容并不相同，但大体都包括：宪法改革；解决司法机构与行政机构的关系问题，加强前者的独立性；预算和行政管理独立以及授予最高法院司法审查权等。只有有一个独立有效的司法体系，才能够实现法治，实现国家责任，进而巩固民主。这样的一个司法体系要求法官独立且专业，有稳定的任期和非政治化的选任程序，独立且专业的司法行政管理和预算管理等。此外，还要有一个有效的制度基础，即有效的法律体系：检察官、公设辩护律师、警察、调查研究人员、法律援助计划、律师协会和法学院校等。