行政化：高校学术诚信问题生成的制度根源
作者简介：雷霆，河南大学廉政研究中心主任，研究员，从事反腐倡廉建设研究。
摘要：高校学术诚信问题是一个复杂的系统问题。从根本上说，由“赶超型”科技发展战略所决定的行政化的高校科研管理体制是学术诚信问题形成的制度根源。高校科研管理体制行政化、学术资源配置方式行政化、学术评价行政化和学术诚信维护与惩戒机制行政化等因素，共同促成了当前的学术诚信问题。在执行“赶超型”科技发展战略的过程中，逐步改革完善高校科研管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的科研管理体制和运行机制，最大限度地发挥市场机制在科研资源配置中的作用，最大限度地发挥学术权力自身的作用，最大限度降低行政权力对学术权力的影响，这是防治学术诚信问题的必由之路。
关键词：高校行政化；学术诚信问题；制度分析
学术研究是一个追求真善美的过程。它是大学精神的集中体现，也是现代大学核心竞争力之所在。诚实守信是学术研究最基本的要求，是学术工作者的道德底线。经过60多年的努力，我国高校学术诚信体系建设取得了巨大成就，为国家经济社会健康发展提供了精神动力、智力支持和思想保障。但我们也要看到，我国高校学术诚信问题还比较突出，加强高校学术诚信体系建设形势依然严峻，任务依然艰巨。近年来，关于高校学术诚信问题的讨论也很多，学者们从不同的观点出发，对这一问题进行了深入探讨。贺幸平从法律规范的缺失、管理机制的弊端、职称制度的弊端、功利本位的影响、学术批评的丧失和不良风气的影响等六个方面分析学术腐败的成因。周兴维从学术制度问题、学术规范问题和学术品质三个方面探讨学术腐败成因问题，认为学术制度不完善、学术规范不严格和学术品质低下是导致学术腐败的重要原因。兰刚从制度乏力、集体功利、弱视产权、权位搅和以及评价失范等方面分析学术腐败的成因。程方生认为价值观的扭曲、教育研究的缺失和学术评价的偏颇是形成学术腐败的重要原因。王华生认为，公共权力的非公共运作现象在学术产品的生产、出版、社会化等诸环节中均有表现，权力场域的强势存在是学术腐败深层制度诱因。这些观点给人以有益的启迪，但笔者认为，仍然有必要从更深层次上来分析高校学术诚信问题的形成机理，这有助于我们更好地加强学术诚信体系建设。
一 “赶超型”科技发展战略：引发学术诚信问题的总根源
自新中国成立以来，“赶超型”战略是我国科技发展的总战略，行政化的高校管理体制是“赶超型”战略的重要支柱，它成为我国高校管理体制的主要特征。高校科研管理体制是高校行政体制的重要组成部分。改革开放以来，虽然我国宏观体制已经实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，但高校行政化科研管理体制的核心制度还是比较完好地保留下来。从根本上说，这是由我国持续执行的“赶超型”科技发展战略决定的。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，尽管我国实现了从以“看得见的手”为主到以“看不见的手”为主的重大转变，但转变的只是这一战略的实施方式，而战略本身并没有发生根本变化。
新中国成立后，中国共产党带领中国人民开始了独立自主探索国家现代化道路的伟大征程。我国现代化是在整体经济实力和科技实力远远落后于西方国家的条件下进行的。为了缩小这种差距、巩固和发展社会主义，我党提出“要在大约几十年内追上或赶过世界上最强大的资本主义国家”, “将我国建设成为一个伟大的社会主义共和国”的宏伟奋斗目标。在实现这一目标的过程中，我们党逐渐认识到“不搞科学技术，生产力无法提高”，明确提出“科学技术这一仗，一定要打，而且必须打好”。为此，我党强调，必须坚持“要团结一切可以团结的力量”和兼顾国家、集体、个人利益等基本方针，集中优势兵力发展科学技术。而实现国家战略目标最有效的路径就是用行政化手段将有限的资源集中起来。至此，我国“赶超型”科学技术发展战略基本形成。从总体上说，这一时期科技发展战略是服从和服务于国家计划经济体制的。在这一体制下，政府这只“看得见的手”的功能得到充分发挥，高校教师都被以行政化的方式整合到国家创新体系之中，形成了“全员参与”科研的局面。正是在这一战略的推动下，我国逐渐建立起独立而完善的科研管理体制，在这一体制下，广大科学技术人员的技术创新能力被最大限度地发挥了出来，他们在培养和造就一大批科研人才的同时，攻克了一个又一个关系国计民生的重大技术难关，取得了诸如“两弹一星”等举世瞩目的科学成就，整个国家的自主创新能力和科学技术保障国家安全的能力大大增强。
改革开放后，新科技革命的兴起给我们带来了更加严峻的挑战，我国面临的国际国内环境没有发生根本变化。面对这种形势，我党清醒地认识到，要“把我们的国家建设成为社会主义的现代化强国”，就必须继续解放和发展生产力，就必须把发展经济作为“当前最大的政治”，因为“经济问题是压倒一切的政治问题”。经济发展目标的实现又离不开“四个”现代化，而“四个现代化关键是科学技术现代化”，因为“科学技术是生产力”。因此，“赶超型”科技发展战略被完整地继承了下来。在新一轮国家间的科技竞争中，为了进一步缩小与发达国家间的科技差距，更加迫切需要科技为我国经济和社会的发展提供强大的精神动力、智力支持和思想保障，更加迫切需要通过科技创新为经济社会发展提供强大的内生动力。因此，人才资源比较集中的高校和科研机构在国家创新体系中自然是居于重中之重的地位。为了确保科技发展目标的实现，国家客观上需要垄断包括人财物等在内的全部学术资源，以便集中优势兵力，开展集体攻关。为了确保研究目标的顺利实现，国家对高校建立了行政化的考核体系，将“出又多又好的科学技术成果，出又红又专的人才”确定为“衡量一个科研机构党委的工作好坏的主要标准”。在发展社会主义市场经济的过程中，这种“赶超型”国家科技发展战略在推动生产力快速发展的同时，其潜在的道德风险也越来越明显地表现出来，成为高校学术诚信问题形成的总根源。
二 科研管理体制的行政化：引发学术诚信问题的主要原因
高校行政化科研管理体制是计划经济体制的产物，是我国“赶超型”科学技术发展战略得以顺利实施的制度保证。在从计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，高校科研管理体制虽然有适应性发展，但与社会主义市场经济体制相适应的科研管理体制尚未形成。当前的高校科研管理体制最多只能算是一种从计划经济向市场经济过渡的中间型管理体制，它虽然为学术权力和市场机制作用的发挥提供了相应的空间，但行政化色彩依然浓厚。用行政手段管理科学研究活动仍然是高校科研管理体制的主要特征。在这种体制下，人才这一核心资源被纳入高校行政管理体制之中，重要设备等物质资源也被行政力量控制。这样，通过行政手段，将高校科研资源整合入国家创新体系之中，保证了国家创新体系的完备性和有效性。在行政化体制下，国家将科技发展的战略规划分解成若干个子项目，以行政手段分配到主要研究机构。在高校人才管理方面，建立了比较完善的考核评价体系，并把考核评价的结果与科研人员的职称评定、工资待遇、干部选任等直接挂钩，以建立正向激励机制。高校人才培养和科学研究同样要为国家科技发展的总体战略服务。这种体制对于全面贯彻党的教育方针、确保高校坚持社会主义办学方向、培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，集中国家有限的科学技术资源服务国家建设起到了极为重要的作用。
但是，我们必须认识到，高校是行政权力和学术权力集中交汇之地。学术权力和行政权力毕竟是两种性质不同、运行规律各异的权力。如何处理好两者之间的关系是高校管理尤其是高校科研管理的关键所在。从高校发展历史看，行政权力主导和学术权力主导是高校科研管理体制中比较典型的两种模式。我国高校科研管理体制属于行政主导体制，其最主要特征是行政权力居于主导地位，学术权力服从于行政权力，学术发展必须满足国家发展战略的基本需要。这就引发了学术权力与行政权力之间的张力。这种张力在计划经济体制下并不明显，在社会主义市场经济体制下却逐渐显现出来。
改革开放后，与计划经济体制下直接运用行政手段配置科研资源不同的是，随着国家宏观管理体制的变化，以市场竞争、优胜劣汰、价格机制、自由流动等为核心要素的市场机制被引入了科学技术领域，“看得见的手”在科研资源配置中的作用逐渐降低，而“看不见的手”的作用逐渐增强。这样，市场机制与行政机制一起成为推动科学技术发展的制度化力量。在双重机制的作用下，市场竞争的压力、成功扬名的渴望、优厚待遇的吸引和丰厚利益的诱惑等，全部集中到科学技术人员身上。这样，行政化的科研管理体制和市场化的资源配置之间的张力开始显现，主要表现在学术资源配置、科研人员管理和学术评价等诸多方面。在计划经济体制下得到较好控制的学术诚信问题在市场经济条件下集中爆发了出来，而且还有愈演愈烈之势。因此，这种行政化色彩浓厚的高校科研管理体制是高校学术诚信问题产生的主要原因。改革行政化的科研管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的科研管理体制，进一步理顺市场经济条件下国家、集体和个人之间的利益关系变得越来越迫切。
三 学术资源配置行政化：引发学术诚信问题的重要原因
为了保证“赶超型”科技发展战略的顺利实施，国家必须维护行政化的科研管理体制，必须掌握足够的科研资源。我国民间学术资源本来就十分有限，在这种情况下，也因无法得到政府权威部门的充分认可而处于边缘地位。因此，我国高校学术资源主要来自政府，主要依靠行政手段进行配置。这些学术资源主要包括基础设施建设、科研项目审批、科研奖励申报、职称评定、各种资格认定、职务晋升、招生就业、福利待遇和成果评价标准等。政府掌握的资源属于公共资源，其配置应坚持公平公正和公开透明的原则，但由于相关配套制度不完善，行政化条件下学术资源配置中公开透明的基本要求并没有得到有效落实。在《政府信息公开条例》颁布实施后，这种状况有所改善，但仍然存在诸多的问题。行政体制下不透明的学术资源配置方式成为滋生学术诚信问题和学术腐败的温床。
高校学术资源行政化配置和资源配置中透明度低，造就了我国学术资源配置中的“权力中心”现象。一是学术资源分配中的权力优先性。在特定时期，学术资源总是一种稀缺资源。在市场机制被引入科研领域的条件下，这种稀缺必然导致资源获取竞争的加剧。在资源配置透明度不高的情况下，在资源争夺的竞争中，行政权力必然表现出优先性。这种优先性导致学术资源不可能在各个学科之间实现均衡分布，而是向学术权威和行政权威倾斜。这表现在学术资源配置的每一个方面和每一个环节。这种优先性也造就了一些高校科研领域中的“形象工程”和“政绩工程”。二是在学术领域形成了“官学相长”的特殊现象。在学术资源分配权力优先的情况下，那些掌握着行政权力的人在学术资源竞争格局中处于更加有利的地位，形成了“掌握行政权力——获取学术资源——产出更多学术——获取更大行政权力——获取更多学术资源”的新型循环。这种条件下，如果是专家型官员，学术水平还有可靠保障；如果是非专家型官员，其成果的学术水平就难以保障，一些粗制滥造和剽窃他人成果的学术诚信问题也就随之产生。三是分享学术资源过程中的权力优先性问题。学术资源分享的优先性主要指掌握行政权力者在高校学术资源分享中明显居于优势地位。社会反响比较强烈的“官员考硕读博热”就是其中的典型现象。在我国加快推进干部队伍革命化、知识化和专业化的背景下，一部分官员也加入了“考硕读博”的行列中来。少数官员不是凭借自身实力而是凭借其掌握的显在的或潜在的权力在考试竞争中获胜。这不仅造成了潜规则的流行，而且催生了大量的学术诚信和腐败问题。四是各种学术公关活动盛行。在高校科研管理体制行政化和学术评价体制行政化下，为了获取学术资源，“跑项目”“跑学科点”“跑职称”“傍学术明星”等各种公关手段应运而生，而那些掌握着学术资源分配权的官员和掌握着重要学术话语权的专家自然就成为公关的主要对象。学术公关的成本计算在项目预算之中，必然影响到科研产出质量。
实践证明，行政化的科研管理体制和行政化的科研资源配置方式潜在的道德风险越来越大，成为引发学术诚信问题甚至是学术腐败的重要原因。这不但催生出了一个特殊的“论文交易”市场，而且一些触碰甚至洞穿学术道德底线的事情也时有发生。在市场经济条件下，建立与社会主义市场经济体制相适应的公开透明的学术资源配置方式，实现科研资源的均衡配置、优化配置和高效配置，确保高校科研的全面协调可持续发展，是从源头上防治学术诚信问题亟须解决的问题。
四 学术评价方式行政化：加大了学术诚信问题的道德风险
学术评价是以学术标准为尺度对学术活动效果做出价值判断的过程，这种评价对评价对象的学术地位、社会声望和实际利益都会产生重要影响，对于客观了解学术研究现状，合理分配学术资源和推进学术研究的健康发展同样至关重要。学术评价引导功能得到充分实现的前提是评价的客观、公正、科学和合理。经过多年的探索，我国基本上建立了比较完善的学术评价体系，这对引导学术研究的健康发展起到了积极的保障作用。但随着实践的发展，这种评价体系的问题逐渐显现出来，突出表现为学术评价行政化。
高校学术评价行政化是科研管理体制行政化的重要组成部分。学术评价行政化就是学术评价不完全以学术标准为主要标准，还以行政标准为主要标准，即以学术成果满足国家战略需要的程度为主要标准。它包括三个方面的含义：“其一是行政权力在学术评价体制中近乎垄断的强势地位，学术权力的地位与作用很难望其项背；其二是行政权力乃是形形色色的学术评价的执行主体，许多学术评价虽然并不是政府直接行为，但政府对评价的认可本身强化了该学术评价的地位和影响；其三是行政权力还是学术评价标准的实际制定者，纯粹的学术标准或同行标准很难在评价中发挥明显作用。”由于学术评价自身的诸多难题是行政手段无法解决的，这种评价在强调质量的同时，更加注重数量评价。与“赶超型”科技发展战略相关联，数量评价客观上起到了加快推进科学技术发展的作用，正如有学者指出的：“科技对社会的推动作用使得政府把学术直接作为一种可以变现和量化的生产力，学术管理部门希望通过有效的学术管理和评价来提高学术生产力。”在评价手段上，国家将成本控制、财务管理、质量保障和绩效评估等一套完善的行政管理评价方法引入学术评价领域，用量化的办法进行学术考核与评价。这种评价存在着明显的弊端：一是注重学术成果的数量，轻视成果的质量。为了便于学术评价，首先就是将学术评价对象区分为科研项目、著作、论文、研究报告和奖励等不同序列，在每一个序列中依据行政级别明确诸如国家级、省部级和地厅级等不同级别，给不同级别的科研成果确定不同的权重，最后根据不同序列、不同级别学术作品的数量计算出总分值，并把它作为确定被评价对象学术水平的最终依据。二是注重当前，忽视长远。高校学术评价是建立在任期制基础上的，是以聘期为评价周期的。对被评价者来说，这是一项强制性评价，评价结果直接与被评价对象的职称评定、职务晋升、工资待遇、社会声誉、学术资源分配等各种具体利益挂钩。这种基于任期制的学术评价机制是一种典型的“压力型”机制，它迫使学术工作者为了完成岗位职责并获得更广阔的发展空间而从事学术研究，否则，就会面临“被淘汰”的危险。
学术评价行政化导致学术研究出现了偏离正常学术发展轨道的倾向。学术研究有其自身的发展规律，学术成果的取得、学术价值的社会认可、学术成果的转化等都需要一个过程，而这些都是现有评价体系无法解决的难题。片面追求数量、忽视质量的压力型学术评价方式，使得“数量优先、质量其次”和“短、平、快”成为学术工作者的理性选择。注重当前、忽视长远的短期化的功利诉求带来的只能是对学术发展的根本伤害，短期效益的目标要求阻碍了科研人员长远的学术发展。正如刘易斯·科塞所说：“无功利的活动和成熟期缓慢的长期计划，在要求短期效益的制度压力下化为泡影。”行政权力主导学术评价活动使得行政话语权主导了学术评价权，客观上为行政权力与学术权力结盟提供了便利的制度条件。实践证明，现有学术评价体系存在着巨大的道德风险，是引发学术诚信甚至学术腐败的重要制度原因。
五 失信惩戒机制行政化：助长了学术诚信问题
经过多年努力，我国基本上形成了一套学术诚信维护和失信惩戒制度，对学术诚信问题进行预警和预防。自律机制和他律机制是维持这套制度正常运行的内在机制。自律机制是基于学术研究人员的道德修养和学术修养而形成的自我约束机制，在这套机制的作用下，一些学术工作者将学术规范内化在自己的学术实践之中，实现学术自律，防止学术失信问题发生。他律机制是一种外部约束机制，主要包括高校监督、行政主管部门监督、司法监督和社会舆论监督等方面。从实践上看，这套学术诚信维护和失信惩戒制度功能十分有限。
在各种利益的诱惑之下，自律机制的脆弱性是显而易见的。物质、名誉和社会地位的巨大诱惑，成功成名的强烈冲动，学术失信闯关成功后带来的物质回报和精神奖励，汇聚成一些人违反学术规范的内在驱动力。在这种力量的驱使下，少数学者逾越学术道德底线，学术造假。这种现象在学术界不断扩散和蔓延，最终使得学术诚信问题成为一个引发人们高度关注的社会问题。他律机制的缺陷同样十分明显。从国内外的情况看，对高校学术诚信问题负有主要监管职责的，是“第一责任人”。很多高校借鉴国外经验成立了学术委员会并赋予其学术诚信监管职能。但从实践上看，我国高校学术委员会的预期功能大多没有发挥出来，从根本上讲就是其独立性问题没有解决。在行政化管理体制下，高校学术委员会是依附于行政体制的，学术委员会的主要负责人由学校主要行政负责人兼任，这种组织架构就使得学术委员会的独立性和自主性大大降低了。除了“家丑不外扬”传统观念的影响外，更让高校忧心的是在现有科研评价制度下，评价结果不仅与学者本人的利益直接挂钩，而且还与单位的绩效考核、领导政绩直接挂钩，与科研项目评审、科研资源分配直接挂钩。在处理这些利益攸关的重大问题时，高校往往投鼠忌器，因为一旦学术委员会行为“过激”，带来的不是“共赢”而是“双输”的结局。如果没有壮士断腕的决心和“自揭家丑”的勇气，高校学术失信防范与惩戒机制的脆弱性是显而易见的。高校行政主管部门对学术失信的监管功能更是薄弱。一方面，它与学校有一定的距离，对高校科研工作更多的是一种指导，不可能对学校的微观活动有太深的介入；另一方面，行政主管部门也缺乏类似于高校学术委员会这种专业组织和专业性裁决标准来做具体的裁决并给予相应的处罚。除非学术诚信问题发展到严重损害高校和地方形象的程度，行政主管部门建议高校采取措施以外，主管部门几乎没有什么强有力的惩戒措施。从司法机关看，专门就学术失信问题而对失信者进行处罚的案例还极为少见。因此，对于大量的学术失信问题的处罚一是概率低，二是处罚轻。从已有的案例来看，一般来说就是简单的行政处罚，“撤销任职资格、解除聘任职务”算是“终审判决”，而一旦涉及高校的领导，往往就不了了之。正如有官员指出的那样，就我们国家发生过的学术腐败案件来说，惩治很少有让我们痛快淋漓的，结果许多时候都让人如鲠在喉，“杀一儆百”很多时候只是一种愿望。在西方发达国家，社会舆论监督让学者对学术失信行为望而却步。在我国，这种比较成熟而又相对专业的社会舆论监督体系和氛围尚未形成，社会监督更多的是一些民间“打假斗士”的个人行动，获得社会尤其是权威部门支持的十分有限。由此可见，在科研管理行政化条件下，学术诚信维护和失信惩戒机制没有发挥太多实质性作用。失信收益普遍高于失信成本的现实表明，我们防范学术诚信问题的诸多措施几乎处于失灵状态，这在事实上也姑息纵容了学术失信行为。
高校学术诚信问题是一个极其复杂的系统性问题。我国“赶超型”科技发展战略是其总根源，高校科研管理体制的行政化、学术资源配置方式的行政化、学术评价制度的行政化、失信惩戒机制的行政化等，是形成我国高校学术诚信问题的重要制度因素。在继续执行“赶超型”国家科技发展战略的过程中，必须深化高校科研管理体制改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的高校科研管理体制、学术资源配置方式、学术评价方式和学术诚信维护机制，这是有效防治高校学术诚信问题的必由之路。
原载《广州大学学报（社会科学版）》2014年第2期。