行政管理现实问题
拓展合作秩序：创新社会管理的新途径
【摘要】 本文阐释了三种类型的合作——博弈性合作、伦理性合作和商谈性合作，分析各自达成合作的机理及其所需要的社会管理条件。据此提出，维护合作秩序，将解决社会矛盾和纠纷的“事后救济”扩展到“事前防范”，是改善和创新社会管理的新途径。为此，需要建构和完善有效的监督约束体系、社会教化体系和公共交往体系，并使之相互匹配，以化解不同利益主体间的矛盾和纠纷并防止其激化。
【关键词】 社会合作 监督约束 社会教化 公共交往
中国正处于社会转型的关键时期，利益多元的格局必然会滋生出各种类型的社会矛盾。如果这些矛盾不能及时而恰当地加以调节，争执和纠纷不仅会时有所见，甚至某种形式的对抗也难以完全避免。诸如以“医闹”形式表现出来的医患矛盾、以“房闹”形式表现出来的商住矛盾，以“钉子户”形式表现出来的拆迁矛盾，以“高危讨薪”形式表现出来的劳资矛盾等等，虽属个别现象，但其中却透出一种警示：非对抗性的社会矛盾有可能呈现为某种对抗形式，从而危及社会的稳定和发展。
阻止社会矛盾激化为对抗的一个必要途径是，不断完善非暴力解决社会纠纷的各种机制。诸如谈判机制、调解机制、仲裁机制、司法程序等等，这是一条通过加强法制以改善社会管理的途径。在纠纷业已出现的情况下，这条途径不仅必要也无可替代。然而，该途径更多带有“事后救济”以至“应急处置”的性质，是对已发生矛盾、纠纷的补救性解决。那么，能否换一种思路，将矛盾的化解前置，使之消解于萌芽之中？这就需要开拓一些着眼于“事先防范”的途径及其机制。事前防范与事后处置相互配合、相互补充，对于消除矛盾和纠纷会更有成效。
对于那些着眼于“事先防范”的途径而言，尤为重要的是，如何使社会矛盾在当事各方的“交涉性合意”中加以消解，既不导致长期纠纷，更不导致激烈对抗。其要点在于：努力拓展合作秩序，在自愿的合作中使多元利益均获得合适的发展空间，以此实现社会和谐。
为此，需探讨社会合作的多种机理以及这些机理得以实现的社会管理条件，进而规划改善社会管理的途径。
一 社会合作的几种类型
对超出血缘亲朋关系的社会合作行为，目前有三种研究视角：一是从自利而理性的人性假设出发，通过引入多次重复博弈，并采用适宜触发策略后，可获得合作解
，据此来论证追求自利的行为者也有可能进入合作秩序；二是直接引入利他主义因素，借助于社会教化机制，使利他主义世代相传，据此来论证合作秩序的可持续性；三是从改造交往结构出发，通过创设良好的交往条件，在理性论辩中使偏好得以调节，使协商共识得以形成，据此来论证共识基础上合作秩序的可扩展性。这三种视角分别阐释了三种类型的合作，可以分别称为博弈性合作、伦理性合作和商谈性合作。它们对应着不同的形成机理。
在博弈性合作中，行为者对当下收益与未来收益的精细权衡起着关键性作用。如果行为者意识到当下不合作（即背叛）所带来的利益增量，小于尔后因多次受到惩罚而招致的利益损失的总和，那么，选择合作将是合理的；相反，如果不合作行为可以不被察觉，或者可以不受到惩罚，或者惩罚力度很小，那么，不合作行为的当下收益将会主导行为选择。在前一种情况下，未来收益在当前的利益判断中占有较大权重，即未来收益折算成现在值的贴现系数较大，行为者将把关注点投向未来，并以当下的合作行为投资于尔后的收益；在后一种情况下，当下行为由于被“忘却”而与未来收益无关，行为者会去追求不合作行为的高回报率。不论哪种情况，自利者行为选择的原则均符合“经济人假设”。对市场组织而言，这无可厚非。厂商与消费者之间的双赢关系、劳资之间的两利关系、企业之间的联盟关系等，都可以按这种机理形成。
在伦理性合作中，利他行为的目标选择和资源投入起着关键性作用。当利他行为的目标囿于排他性、带有负外部性的小团体时，仅能促成帮会式合作，这种合作的负外部性往往使之蜕化为损人利己的工具，不仅无助于社会矛盾的消解，还会在更大范围内激化社会矛盾。因此，只有那种以公共利益为目标的利他行为，才会既有利于特定利益共同体，又无害乃至有利于其他利益共同体，由此建立起来的合作关系才是稳定和可扩展的。与此相仿，当对利他行为的资源投入纯粹按市场逻辑来算计时，追求个人效用增值的动力将会把其他合作方工具化，而这种伪善式的利他往往会蜕变为挂羊头卖狗肉的犬儒主义，同样无助于社会矛盾的消解。只有不追逐社会回报中的“利润”，甚至也不推崇帕累托原则的资源投入方式，才会把公益、信任、尊重等伦理因素注入合作秩序中。凭借这些伦理因素而黏结起来的合作秩序，无疑是诚信度最高从而交易费用也最低的关系。许多被称为“第三部门”的社会公益组织，以及由它们所推进的合作关系，正是在这种机理中成长和壮大起来的。
在商谈性合作中，屏蔽了权力和资本干扰的理性论辩起着关键性作用。权力的屏蔽使对话得以平等展开，资本的屏蔽使对话不致陷入利益交易和纷争。在这种情况下，多元利益主体之间的对话才会具有如下特征。一是平等性。所有意见都可以平等进入对话过程成为一种辩论选项。二是交涉性。所有意见都要在接受质疑和批判的过程中展现其是否合理和正当。那些缺乏事实依据（不真实）、缺乏建设性意愿（不真诚）、违反公认社会规范（不正当）的意见，由于经受不住质疑和批评，或者“自我暴露”，或者“自我约束”，或者被迫考虑他人利益，由此被过滤筛选。三是反思性。在接受质疑和批评的过程中，论辩各方对自己的见解进行补充、完善乃至修正，进而逐步消弭差异和对立，取得协商共识。
这种共识是多方理性论辩商谈的结果：它虽不脱离协商者的利益语境，却不是某种特殊利益的“自利”性独白；它虽体现着公益和善，却不是抛弃特殊利益的“利他”性宣示。这种共识的本质在于公益前提下的“互惠”。它通过对多元利益进行理性权衡，使特殊利益与公共利益、当前利益与长远利益得以恰当定位，从而把多元的特殊利益纳入公益和互惠的视野下，对其边界、实现方式、优先性顺序等进行调节，以此超越单纯的特殊利益。在大型社会组织特别是地区性乃至国家性的公共组织中，以这种协商共识为基础而形成的合作关系，显然有更为广阔的发展前景。
可以看出，在上述三种合作类型中，自利者之所以会采用合作策略，主要基于对“惩罚”的忌惮，其中，权力因素起着重要作用；利他者进入合作秩序则主要基于对“善”或“公益”的追求，其中，文化伦理因素起着更为重要的作用；而商谈性合作则主要基于对“理由”的同意而建立起来，其中，由理解性话语所黏结起来的交往结构无疑起着至关重要的作用。与此相应，形成和维护这些合作秩序的社会管理条件也会明显不同。需要分别讨论。
二 博弈性合作中的监督约束体系
在博弈性合作中，促使自利者进入合作秩序的条件有两类：一是未来收益既可预期又数量巨大，使其感到贴现率高；二是不合作行为必然会被察觉并受到惩罚，使其感到不合作获得的当前收益率过低。第一类条件对应于稳定发展的社会环境，第二类条件则对应于社会管理中的监督约束体系。
在动荡不定的社会环境中，风险和不确定性极大，多次交往的预期收益难以预料，因而常常作为一次交往加以处置。此时，对一次性行为高收益率的追求，会取代对长期交往收益的算计，自利者很难选择合作行为。相反，在稳定发展的社会环境中，持续多次交往的收益将变得可以预期。如果这种预期收益巨大，未来收益在当前利益判断中自然会占有较大权重，从而促使自利者以当前的合作行为对未来收益进行投资。
问题是，即使在稳定发展的社会环境中，如果自利者的不合作行为可以逃避任何形式的惩罚，那么，他还有必要为尔后的收益进行投资吗？事实上，诸如毒牛奶、毒胶囊之类产品的制造者，之所以采用带有犯罪性质的背叛行为来获取当前的“厚利”，并非因为他们不知道这种行为若受到惩罚会危及其可预期的长远收益；然而，可以逃避惩罚的侥幸心理，使之不愿以“厚利”与“薄利”的差额为代价，来为生产者与消费者之间的双赢合作关系投资。要解决这类问题，需要在社会管理中创设一类条件：强化对不合作行为进行可信惩罚的监督约束体系。
有效的监督约束体系需要满足如下要求。
一是信息准确及时。借助于监督、检查、检举等形式，及时而准确地察觉不合作行为，并记录在案。在此基础上，运用各种通报途径告知其他合作方，使全体一致的惩罚成为可能。过于迟滞的信息，不论是由于察觉失聪所引起，还是由于发布阻力所引起，都会给不合作行为留下蔓延空间，从而危害合作秩序的维护。众所周知的毒牛奶事件和苏丹红事件，如果能及时发布信息，就可能得到及时处置，不致引起如此巨大的社会波澜。可见，准确而及时的信息，是监督约束体系有效运作必不可少的前提。
二是惩罚强度合适。借助于有效合约、规章制度乃至法律法规等形式，明确规定对不合作行为的惩罚力度。这种惩罚通常应有某种形式的长期性和持续性，使受惩罚者支付的代价可以累计，以致超过不合作行为所获得的额外收益。对某些严重的不合作行为，采用定期停止某种权利或取消某种资格的惩罚方式，往往比一次性罚款更可行也更有效。一些违法经营的娱乐场所之所以宁愿接受一次性罚款而不愿停业歇业，就是因为一次性“损失”可以通过后续的“厚利”加以补偿。可见，合适的惩罚强度是监督约束体系有效运作的关键。
三是执行有力可信。借助于行政性权力和经济性权力的恰当应用，使得对不合作行为的惩罚具有执行中的可信性。既不因为手段缺乏而无法执行，也不因各种借口和通融而免于执行。不论手段缺乏或执行不力，都会使监督约束体系失去可信性而流于形式，其后果往往使合作各方均采取越轨行为。恶意长期拖欠工资的老板，并非不知道自己在劳资仲裁中处于不利地位，但对执行可行性的怀疑，会使其行为违规；同样出于对执行可信性的怀疑，讨薪者也会以违规方式表达其合理诉求。可见，可信的执行是监督约束体系有效运作的基本保障。
这种以信息及时为前提，以强度合适为中心、以执行可信为保障的监督约束体系，显然难以在自发交往中形成。需要恰当引入行政性权力和经济性权力，使之制度化，才能真正有效。从原则上说，只要社会环境是稳定的，监督约束体系是有力和有效的，追求自利的行为者完全可能黏结在合作秩序内，从而有利于不同利益主体之间的矛盾在自愿的合作行为中得以调解，不致演化为无休止的纠纷，更不致激化为各种形式的对抗。
当然，监督约束体系的运作需要费用。特别是在管理幅度很大时，获得信息并执行惩罚的制度运行费用将颇为高昂。如果不愿支付这类费用，就会出现双重障碍：或者是信息障碍，即由于不合作行为不能被及时发觉使监督约束失去前提条件，或者是执行障碍，即由于惩罚手段不足或惩罚结果所产生的连带效应难以弥补而放弃惩罚。在这两种情况下，合作秩序都会由于不合作行为的得逞而遭到破坏。因此，依赖于监督约束体系而维持的合作秩序虽然是常见的，却也是成本高昂的，甚至是易于被扰动的。仅靠这种形式的合作，尚不足以促成社会的和谐发展。
三 伦理性合作中的社会教化体系
伦理性合作主要是靠公益、诚信、尊重等伦理因素支撑起来的。对公益的追求，使利他行为者既关注特定的利益共同体，又不忽视其他利益共同体；对诚信的追求，使利他行为者不计较个人所投入的核心资源与其社会回报是否对称，既不遵循个人效用最大化原则，甚至也不受帕累托原则限制；对尊重的追求，使利他行为者无歧视地对待目标人群，以普惠和非排他的态度推进合作关系，而不因个人好恶而随意改变合作边界。这显然是一种目标指向公益性、结果指向普惠性、过程指向非帕累托性的合作秩序，值得大力倡导。
问题在于，这种有悖于个人效用最大化甚至有悖于帕累托原则的利他行为模式能否持续？能否被足够多的人所选择？按照经济人的人性假设，利他行为者嬗变为利己行为者更为自然顺畅，而相反的过程则较为困难。倘若如此，利他性合作秩序岂不是会日益萎缩，充其量也只能处于曲高和寡的境地吗？
要解决此类问题，其途径是，在社会管理中创设对利他行为进行倡导的社会教化体系。
社会教化体系的主要职能是，对利他主义行为规范进行社会激励，使之产生积累和放大效应。虽然利他行为者本人或许不计较社会回报，但作为一种行为规范，必须给予利他主义以正面激励。这种激励本质上是对于社会风尚的潜心培育以及伦理道德的长远倡导，而不是市场交易中的等价交换。其主要着眼点并不是某一时刻的某人某事，而是此时此人此事所体现的行为规范。因而，激励既应行之有效，还应具有持久性和长期性。激励行之有效，才易于被察觉、被关注，从而创设利他行为得以强化的条件；激励持久不衰，才易于被沉淀、被内化，从而创设利他行为得以积累的条件；激励来自社会多方面，才能在大范围内吸引公众参与，以此创设利他行为不断放大的条件。这种行之有效且持久不衰的社会激励，只能在制度建设中加以完善。诸如面向公益组织的减税免税制度、面向慈善事业的捐赠募款制度、面向公益行为的基金资助制度、面向利他行为的评选奖励制度等等，均是社会教化体系的重要组成部分。
社会教化体系的另一职能是，对利他行为者进行理直气壮的保护，使之免受无端猜疑的非难和恶意报复的伤害。以“动机可疑”为口实，将利他行为者描绘为精心算计的利己主义者，是抵制利他主义行为规范传播的一种常见手段。惨遭车轮多次碾压却被路人熟视无睹的儿童，在被普通清洁工救助之后，甚至也有人怀疑救人者是“为了出名”“为了奖励”。更有甚者，当不正当的非法利益因受到利他行为者阻挠而无法得逞时，报复伤害利他行为者的事件也时有所闻。对诸如此类的现象，如果仅作就事论事的事后处理，而不进行事前防范的制度性遏止，那么，利他主义的行为规范就可能淹没在利己主义中，以致被削弱和吞噬。为此，需建立与社会激励相互补充的利他行为保护制度，诸如借助大众媒体对利他行为进行公开论辩的制度、借助社会救助对利他行为者的损失进行补偿的制度、借助司法援助对受诬陷受伤害的利他行为者讨回公道的制度等等。它们均构成社会教化体系的重要组成部分。
除此之外，社会教化体系还有一种职能：从内部清理那些背叛利他主义行为规范的投机者，使社会教化体系免遭权力的操弄和资本的蛊惑。在当今社会条件下，权力和资本往往把触角伸向慈善组织和公益团体，假公益和利他之名，贪婪地攫取私人和小团体利益。在“基金会”名义下经营私人公司、投机房地产甚至洗钱的行为，冒充慈善组织董事、经理招摇过市、诈捐诈骗的行为，借用公益组织资源开办面向高消费人群“会所”的行为等等，都是从内部蛀食利他主义行为规范的典型现象。它们从根本上践踏了伦理性合作秩序赖以形成的公益、诚信、尊重等原则，其危害较之外部的伤害有过之而无不及，同样需要予以制度性的遏止。为此，建立并完善公益组织的信息公开（特别是财务公开）制度、有效的稽查制度、公众参与的监督制度等等，也是发展社会教化体系的重要内容。
利他主义的行为规范如果能在社会教化体系中经由正面激励得以积累和放大，经由对外部伤害的抵御而得以保护和强化，经由对内部的清理而得以纯化和提升，就会创造出如下条件：利己者嬗变为利他者的迁移率大于利他者嬗变为利己者的迁移率。在此条件下，伦理性合作秩序不仅是可持续的，而且是可扩展的。
四 商谈性合作中的公共交往体系
商谈性合作的基础在于协商共识。这种共识的本质是以公益为前提的互惠。公益前提的引入，使之不同于以“精诚团结”面目出现的帮会信条；互惠要求的实现，又使之不同于以“普遍意志”面目出现的至高至善。它是理念与利益相结合的产物。利益的论证不脱离理念，从而不会陷入短视和狭隘；理念的追求又依赖于利益语境，从而能获得付诸实践的推动力量。以此为基础而形成的合作秩序，既对各种特殊利益的边界和实现方式加以调节，又为多元利益提供了发展空间，对于由多元利益主体所参与的公共生活而言，商谈性合作显然最为理想。
问题在于，在习惯于情感倾诉和利益宣示的现实语境中，能否发展出理念与利益相结合的理性论辩并达成协商共识？
从社会管理的角度看，要促进以公益为前提的互惠合作秩序，其可行之路，并不是引入新的强制因素禁止情感倾诉和利益宣示，而是努力把公共性渗透到公众交往中，借助话语正当性的筛选机制，限制、改造以致逐步淘汰策略性话语，以便将情感和利益纳入理解性话语之中，造就理性论辩得以展开的条件。其重点是，发展不依赖于行政权力和商业利益的公共交往形式，包括非建制性的、前建制性的、初步建制化的以及建制化的多种形式。当它们结构化为良性互动的整体时，达成协商共识的体制条件将会造就出来。
在非建制性的公共交往形式中，“读者群体”较为典型。这是经由大众媒体而联系起来的一群阅读者、思考者、讨论者和批评者。由于媒体所提供的关于社会事件和社会现象的信息有时间上的延迟性和空间上的扩展性，因而可以吸纳非同时、非同域的人群进入此类群体，对共同感兴趣的问题进行“不在场”的交流讨论。使这种讨论沿着公共性方向展开的条件是，媒体不被商业化和媚俗倾向所主导，能对权力和资本保持独立性。在这种条件下，读者群体的交流讨论将汇聚形成公共舆论的走向，并成为公共意见的一个来源。在由孙志刚事件所引发的关于收容制度的存废中，读者群体所起的推动作用有目共睹，这种交往中所透现的公共性明显无疑。因此，从政策上对大众媒体进行调节，约束其商业化倾向，是发展公共交往体系的一项重要内容。
在前建制性的公共交往形式中，公共论坛较为典型。它可以为不同见解提供同时同域进行论辩的平台，有利于论题从多角度展开。能使这种讨论沿着公共性方向展开的条件是，论题和程序不被权力和资本操纵，既不设置特殊门槛排斥持有某种观点的人员，也不设置程序障碍，压制对某种观点的质疑和批评。在这种条件下，辩论的方向将倾向于把理性与利益结合起来，成为更明确的公共意见来源。不少关于区域发展规划的论坛，关于环境整治的论坛，关于重灾区异地重建的论坛等，均由于凸显了公共性而成为凝结共识的有效形式。与之相反，当论坛被特殊利益主导而丧失其公共性时，就会在公众的抵制声浪中销声匿迹。某些开发商所发起的关于要求停止房价调控政策出台的论坛就是如此。它从反面证明，论坛的公共性是其能够成为公共交往形式的必备条件。
初步建制化的公共交往形式之一，是非政府非经济的自愿联合社团。这类社团虽然像读者群体一样，通常没有固定的边界，但却属于备案登记的行动团体。由于超越了狭隘自我利益，它们往往对公共问题更为关注；由于奉行自由平等的交往规则，它们更易于对公共问题进行理性审视；由于无歧视地开放，又使它们易于跨越行业和职业的边界，包容更广大的人群。当这些优势发挥时，就会抵制权力的威逼和资本的诱惑，成为公共意见的富藏区。各种基金会、慈善组织、志愿者团体、学术性团体等都有此种特点。在诸如汶川地震那样的灾难面前，志愿者和志愿组织在凝结共识方面的作用，甚至是难以替代的。因此，从政策上扶持志愿者组织，也是发展公共交往体系的一项重要内容。
另一种初步建制化的公共交往形式，是由权力部门举办的决策听证会，特别是行政法规听证和行政决策听证。听证会不担负制定决策的任务，不享有批准决策方案的权限，也不是职能和权限明显分化的常设机构。但是，听证会又不同于媒体讨论和公共论坛，它不是无任何门槛、无任何排他规则的非规制协商，而是初步建制化的受规制的协商。能使这种协商变成理性争辩空间的条件是，听证准入的规定应体现广泛参与的原则；听证权利的规定应体现充分论辩的原则；听证角色的规定应体现认真反思的原则；听证终结的规定应体现结论自治的原则。在这些条件下，受规制的听证过程可以排除权力和资本的干扰，成为组织程度更高的公共交往形式。那些流于形式的听证会之所以备受非议，就因为其代表缺乏广泛性，过程缺乏论辩性，结果缺乏反思性。因此，从议题设定、代表遴选、程序规定等方面完善听证制度，同样是发展公共交往体系的重要内容。
在建制化的公共交往形式中，享有决策权力的各级各类代表大会或代议机构备受关注。由于与会者来自不同利益群体，因而在涉及利益均衡的问题时，扮演本群体委托者的角色是无可非议的。然而，在涉及价值和规范的问题时，却不应把“出身”或“来源”方面的限制变成坚持某种特殊利益的理由，不应充当“表决权委托”意义上的代理人，而应在公益和互惠的视野中对特殊利益进行审视和反思，以便把特殊利益纳入公共利益之中。否则，围绕议题所进行的讨论将陷入无休止的利益纷争。在这种情况下，强势利益集团所拥有的社会权力就会不经过滤地介入议事过程，把讨论推向背离公共性的方向，决策权力有可能异化为统治权力。要避免这类非公共性因素对公共交往的干扰，除需在代表选举、议题设置、程序规定等方面不断改进外，最为重要的是议程开放，把议事过程置于无组织甚至无主体的公共舆论的关注之中，使那些在读者群体、公共论坛、志愿者联合等形式中所积累的公共意见，成为制约非公共性因素的力量。
总体而言，只要非建制性的、前建制性的、初步建制化的公共交往形式得到充分发育，只要建制化的公共交往形式充分开放，经由理性论辩而达成协商共识的体制条件就会营造出来，协商性合作秩序也会日益扩展。
五 社会管理的创新途径
尽管由监督约束体系所维系的博弈性合作关系多见于市场组织，由社会教化体系所推进的伦理性合作关系多见于第三部门组织，由公共交往体系所促成的商谈性合作关系多见于公共组织，但是，组织的性质却不应成为拒斥其他合作关系的理由。如何综合应用各种管理手段，使不同合作形式在相互匹配中共同推动组织发展和社会进步，应当是社会管理创新中需要着力解决的问题。
通常情况下，社会群体中都会共时性地存在一定数量追求自利的行为者、追求利他的行为者和追求互惠的行为者，也都会历时性地发生相互嬗变，甚至在不同境况、不同问题上，三者的分布概率也不尽相同。这就要求社会管理所创设的规章制度构架有足够的多样性和包容性，能使这几类人都可因时因地地自愿进入合作秩序。市场组织在处理劳资关系和企业之间的关系时，无疑会借助内部和外部的监督约束体系，而在发展企业伦理、建设企业文化以及承担社会责任等方面，却需要覆盖在社会教化体系之下；当他们进入公共生活将自身利益纳入公益互惠视角下加以审视时，又需要覆盖在公共交往体系之下。这样，无论利己者、利他者还是追求公益前提下的互惠者，都可在制度构架下规划自己的行为。与此相仿，公益性组织为使那些动摇于利己和利他之间的参与者自我约束，阻止伪善者从中渔利，必须设置有效的监督约束体系；为了使公益行为更持久有效，又需要融入公共交往体系，成为其中的一支活跃力量。至于公共组织，特别是公共权力机构，在防范“创租”和“权力铁三角”时，甚至需要构建更为严格的监督约束体系，而在培养行政伦理和公共价值方面，更应成为社会教化体系中的身体力行者。
综合促进创新。因此，建设一种能发生整体效应、覆盖广大地区且延伸到各社会组织的监督约束体系、社会教化体系和公共交往体系，并针对不同领域进行恰当匹配，以全方位地促进合作秩序的拓展，化解社会矛盾和纠纷，并防止其激化。这应当是社会管理创新的一种新的途径。
本文发表于《中国行政管理》2012年第9期