公共管理基本理论
公共管理论域中的公共性问题
——语义分析基础上的哲学诠释
【摘要】 迄今为止，公共管理研究对公共性的理解和诠释仍属于经验主义的现象描述，由此衍生出公共问题研究中过多的分歧和争议。语义分析对消解此类困难具有意义。借助语义分析，公共管理研究者可以将公共性研究中运演的语词和语词的对象、概念、客体、含义、指称以及表现对象和指称对象、概念词和专名区分开来，减少因语言使用和理解不当带来的成本和混乱。分析表明，公共性就其本质而言指谓的不是对象本身的存在性状或事实关系，而是对象对人的价值关系。说某一对象具有公共性，至少涉及两个或两个以上的利益主体，这些主体以指称对象为纽带形成一个利益共同体，在此共同体中，源自对象的影响或问题压力牵涉每一成员主体的切身利益，又超出单个成员主体意愿且能够消解的界限。公共性因此可界定为某一指称对象对特定利益共同体成员主体影响的个体超越性。
【关键词】 公共管理研究；公共问题；公共性；语义分析
公共问题存在于人类生活的各个方面，也是多门社会科学研究的重要对象。令人费解的是，无论对处理公共问题的实践者来说，还是对诠释公共问题的研究者而言，较少有人对公共问题的公共性给予过清晰而明确的界说。一方面，人口增长和交往的频繁与拓展使社会生活中的公共问题日趋凸显，公共安全、公共事件、公共经济、公共管理一类现象和术语多数人耳熟能详；另一方面，对于这类现象何以具有公共性或公共问题的公共性本质上指谓的是什么，却并非包括研究者在内的多数人愿意且能够予以透彻说明的。这限制了各门社会科学研究公共问题的进展，也反映了社会科学对公共问题基础理论研究的不足。公共问题研究因此需要并期盼一个具有高度概括性和普遍解释力的公共性范式的理论建构。公共性问题令人深思。
一 公共问题研究：“繁荣”背后的危机
如果我们接受主流文化的传统在社会系统区分出公和私两大领域，我们能否确切知道并清楚说明自己为之奋斗的事业的公、私所属？如果我们判定一个人或团体的行为具有公共性或私人性，我们是否明了公共或私人的确切含义？对于多数社会成员而言，清楚回答此类问题是困难的。这不仅因为社会科学对于公、私问题的划界今天仍缺乏统一而明晰的理论和标准，没有一个普遍的“公共”范畴能跨学科、跨领域地为人们接受，也因为公共性作为人们试图把握的对象，自身具有的内在特征及其复杂性，使人们难以像研究直观的物理现象那样，在学理上作出非此即彼的严格判定。迄今为止，社会科学对公共性的定义总体上仍属经验范围内的现象描述，并因此存在语义阐释和对象指称的多种变化与差异。当一些人从组织、部门划分的角度将公共理解为与国家、政府及其行为结果关联的性质时，另一些人则从社会影响、社会利益、社会伦理或社会评价的角度表达公共性。一些文献将公共看作是单个主体或私人领域之外的独立现象，强调存在与个人利益不同的公共利益；另一些文献将公共看作个体的综合或抽象，视公共利益为个人偏好的一种集合。更多的文献则对“公共”术语采取了缺乏分析的模糊使用，或通过对公共现象的简单枚举和分类，代替、规避对公共性的确切定义。即使在那些以公共性为核心范畴或重要问题的学科领域，“公共”术语的使用也未能摆脱经验描述的杂多性与直观性。
公共管理研究便是这样一个引人深思的学科领域。受实用主义传统的影响，公共管理学对“公共”术语的使用长期缺乏统一而充分的抽象和界定。譬如，一些人侧重从宪法角度诠释公共管理的公共性，认为公共管理的公共性根源于其与宪法基础的紧密关系。宪法不仅提供了公共管理的存在空间，也对其运作予以规范和限制，犹如法律对公共部门的内部结构（如权力划分与制衡）一般有明确规定，而私营部门的运作通常遵循市场机制；一些人侧重从公共利益角度诠释公共管理的公共性，认为公共管理与私营管理的区别在于前者的直接目标是社会公共利益的增进，而后者则将私人利益作为追求的首要目标。私营部门如企业对公共利益也有促进，但其贡献和责任多表现为私人利益追逐的间接后果。另一些人从公共品供给的角度表达公共管理公共性的含义。公共部门大部分活动被认为是生产、提供公共品或准公共品，其各项运作和价格决定不像私人企业那样需要面对市场的自由竞争，如公共品的价格通常由预算程序而非通过买卖双方的市场交易决定，政府主要的收入来源由课税而非公共品的供给取得。即使出现问题，政府机关依然能够以某种方式维持存在，而不会像私营企业那样以破产方式迅速消亡。还有一些人从公共管理者及其机构权力的来源解释公共管理的公共性。据此解释，公共管理的实现以公共权力和权威的存在为前提。与私营企业依靠少数主体间的契约交易获得管理的权力和权威不同，公共管理中的权力和权威根源于数量众多的人民，是人民以社会契约形式让渡个人权力的结果，这种基于众多个体、来源不同的民间权力，在公共组织中叠加融合，产生巨大的新的威力，成为公共管理运作的基础。公共组织及公务员本质上不过是人民主权的代理者或公共信托人，不仅应当代表公众利益，也应当在公众参与和监督下行使公共权力
。颇具典型和代表性的两种观点是围绕公共管理与政治和政策关系的不同解释。一种观点将公共管理视为政府实施政策以达到政策目标的手段和过程，在此，公共的意味着就是政府的，公共管理亦即政府实施公共政策、实现公共政策目标的手段和过程；另一种观点则认为，公共管理是政治过程的组成部分或政治价值的实现手段，在此，公共的又意味着是政治的，公共管理亦即政治管理，是公共组织协调、处理不同群体间的利益关系，以保护、发展执政者所属集团利益的各种行为。
毋庸讳言，公共管理研究对“公共”词语的使用是频繁而基始的，但其结果则是杂乱和粗浅的。一方面，基于对公共现象的感觉压力，人们需要一个概念词并创造出“公共”范畴，以刻画和私人问题不同的另类存在，以此为起点建构系统的公共知识和管理理论。现实世界的压力和生活实践的需要，也许还有研究者私人的利益诉求，促成了公共管理研究文献的快速增长，在表象世界呈现出一片“繁荣”。另一方面，公共管理学对公共范畴既有的分析建构又颇显滞后。“公共”术语虽早已成为日常生活、工作实践和学术研究的普通话语，却远未获得应有的理论分析和抽象。在多数文献中，人们看到更多的是未加分析和定义情况下对“公共”语词的直接应用，研究者们怠于思考、辨析公共性的确切含义，而喜欢用现象枚举、罗列乃至隐喻、模糊的语言表达“公共”术语的具体所指。这种状况不仅抑制了对公共范畴的科学建构，也给公共管理学的发展带来限制，强化了公共管理学面临的“认同危机”。
第一，对“公共”术语长期的模糊使用，弱化了公共管理研究者致力于公共问题本质探讨所做的努力，使公共管理研究呈现出重实践轻理论的不良倾向。当面对公共性不得不给予理论解释时，学者们总喜欢居先诉说对公共性概念普遍定义的困难，继而以列举、归类、比喻的方法，向人们诉说“公共”术语的具体所指。在此策略和惯例下，公共管理论域中的公共性成为人们有目共睹却难以界说的奇特现象。有目共睹，乃因为公共问题涵盖了数量巨大的人类活动和社会现象，从太空探险到街道清扫随处可见，社会存在的客观性迫使公众无法逃避来自公共问题的感觉压力；难以界说，乃因为看到公共问题的广泛性、客观性并不就意味着知晓公共问题的公共性，对公共问题丰富的直观感觉和经验，不会自动导致对公共性本质的精确抽象与概括。
第二，对公共性本质的研究不足和轻视反过来激励了公共管理研究者更多地将注意力集中于变化不定的实践问题，限制了统一公共管理基础理论的建构和发展。梳理已有的文献不难发现，正是对包括公共性在内的一类本质性、基础性问题缺乏足够的持久关注和讨论，使公共管理研究的演进，给人印象深刻的不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的革命、差别或中断，多元的、感性的经验研究和观念变革压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学未能像早期创始人期望的那样，在管理规律的基础上演绎出自己独特、稳定的理论内核和叙述体系。这大概是一部分人仅仅承认公共管理问题研究的意义而拒不承认公共管理学独立地位的一个原因。公共管理学“认同危机”的出现似乎也因此具有某种必然性。
第三，上述因素结合起来，不仅支持了公共管理研究中经验主义和商业主义的盛行，使学术资源多流向案例研究、政策分析、课题招标等形式的应用领域，而且使公共管理研究在哲学基础匮乏的情况下，蕴含了诸多源自语言方面的风险和纰漏。一些貌似范式革命的学术思潮，去掉其功利主义评价中的浮夸和华丽的商业外衣，很难经得起严密的逻辑考问和分析。譬如，当新公共管理运动的支持者以增加个体责任、引入市场机制解释20世纪70年代以来公共管理改革的潮流和方向、称其为公共管理的私人化时，异议或反对者的声音可以这样合逻辑地辩驳：让私人、市场介入公共品的生产与供给，与其说是公共管理的私人化，不如说是私人行为、私人管理的公共化。因为古典经济学及传统观念中被视为看重个人利益的典型的私人行为、市场行为，在此具有了超越亚当·斯密“经济人”假设直接逐利形式的公共性。换句话说，在所谓的公共管理私人化、市场化现象中，如果私人个体或私人组织产生某一行为的直接目的不是个人或企业的私人收益，而是传统政府追逐的公共利益，即私人主体自愿选择或通过合同交易将过去传统的政府行为转化为今天自己的私人行动，并非简单地意味着公共领域的私人化、市场化，而可能意味着私人领域的公共化、政府化。
如果公共管理研究仍沉湎于不求甚解的经验主义和表面繁荣，疏于对公共性一类本质和基础问题作深入细致的理论分析，对此类问题和影响的消解将是长期的、困难的，公共管理学的“认同危机”因此还会持续。
二 研究的改进：语义分析的价值
对公共性问题作深入细致的研究和概括有不同的路径和方法，语义分析是最为重要的方法之一和当务之急。和多数人文社会科学研究与叙述的习惯相同，公共管理研究文献的表达多使用自然语言。与人工语言相比，自然语言虽有多样性、丰富性等优点，却同时具有较多的模糊性、歧义性和随意性，表面的句法形式和真正的逻辑形式不完全一致。这种特点极易造成学术交流中的误解和争议，妨碍学术观点和知识的继承和积累，也妨碍学术思想的有效评价、选择和传播。浏览目前的教科书和研究文献不难发现，公共管理研究中使用的“公共”词语至少具有“国家的”“政府的”“政治的”“人们的”“宪法的”“公益的”“社会的”“群体的”等多种含义。公共管理研究中常见的一些混乱与纷争和“公共”词语的这种歧义性使用不无关系。假设几位公共管理学家在各自的著述中使用了相同的“公共”术语表达他们心目中认定的公共性或公共现象，当他们在学术交流中发现自己与他人对于公共性的定义存在差别时，可能的回应行为会如何选择？一种可能的选择是对不同作者的观点进行对比和语义分析，从多个维度找出相互间的差别及其原因所在，修正、深化、澄清、重述甚或放弃自己旧的见解；另一种可能的选择是跨越他人观点适用的边界条件，将对方的观点纳入自己观点的适用范围，发现破绽并进行抨击，以此表达自己观点的正确性。即使在观点交锋中发现自己的弱点，通常也会以增加辅助性条件或修正观点适用的边界来进行防御，不让自己的核心观点直接面对打击。基于对现成观点的偏好和个人学术声誉的维护，公共管理学者在多数情况下喜欢选择第二种回应方式，由此导致公共问题研究中过多的语义分歧，衍生出一类基于信息偏在和语言文本基础上的虚假问题和争论。在这类问题的研究和争论中，研究者通常将观察角度、观察方法和语言使用等源自主体方面的观点差异看作是人们对研究客体的认识差异，将基于不同“心灵印象”或“表现对象”之上的差异性观念理解为对同一指称对象的认识或判断。和那些主要由研究对象的复杂性导致的观念差异不同，这类问题研究和争论因远离实体对象，在知识、思想的产出方面具有更多的非生产性。若考虑到学术研究的投入和交流成本，这类问题研究和争论也是不经济的。
语义分析可以帮助研究者消减此类问题。借助语义分析，公共管理研究者可以把对公共问题心理的、主观的印象和导致这种印象生成的外在、客观对象区别开来，把人们约定选择的“公共”词语、名称或指号，和这一词语表达的概念、客体区别开来；也可以把经常混同使用的公共概念的指称和含义予以区分，以减少分歧、降低成本、提高公共认识的主体间性。只要研究者们以严肃的态度对待学术，这种20世纪初已为哲学家们倡导的研究方法，以其实施简便的优点，成为公共性研究的有效工具，推进公共性研究中的知识积累和增长。在经验主义和实用主义长期主导公共管理学术领域的背景下，开展此类语义分析工作尤为必要。
（1）语义分析可以帮助公共管理研究者将研究者所用或评价的语词和语词表达的对象区别开来。语词是研究、认识或讨论事物时用以表达所述对象的术语、名称或符号。作为一种语言符号，语词和它表达的对象有严格区别。语词具有约定性、多样性和选择性，不同语系甚或同一语系不同时期的语用主体，用来表达相同对象的语词选择可能是不同的。和语词相比，语词表达或指向的对象则具有相对多的客观性、稳定性。不同的语用主体及语词选择，尽管形式可能千差万别，其指向则可能相同或相似。公共问题研究中的“公共”或“public”属于语词，其共同指向的公共性属于语词表达的对象。如果研究者在研究、评议中不加区分地将“公共”语词和语词表达的公共性对象混同起来，会导致学术交流或讨论的混乱和低效。
（2）语义分析可以帮助公共管理研究者将概念和客体、概念词和专名区别开来。借助语义分析的深入，公共管理研究者在区分语词和语词对象时会进一步发现，用来表达公共现象的语词和语词对象不仅会因为语用主体的不同或主体能力及主观选择的差别而发生变化，也会因为语词和语词对象自身的特点而发生变化。考察一个句子如“爱因斯坦是科学家”可以发现，“爱因斯坦”和“科学家”两个语词有不同的性质和表达。“爱因斯坦”属于弗雷格逻辑中的“专名”，表达的是一个单一的客体。“科学家”则属于“概念词”，表达的是超越单一客体的类的概念。语词有概念词和专名的不同，对象有客体和概念的区分。概念是概念词表达的对象，客体是专名表达的对象。公共问题研究中的“公共”属于概念词而不是专名，其表达的公共性是概念而不是客体，作为概念的公共性不能用表达单一客体的专名如“美国政府的行为”一类语词来刻画。
（3）语义分析可以帮助公共管理研究者发现认识过程的复杂性，将表现对象和指称对象区别开来。除客体与概念的类别划分，研究者会发现认识过程还存在两种不同层级的语词对象。一个层级是语词试图表达却未必能如愿表达的对象，可称之为“指称对象”。语词使用者在语言表述中多期望用概念词或专名准确刻画独立于认识主体的对象的客观特征。不管刻画得是否准确，语词使用者都习惯于把语词说成是对客观对象的一种表现。一个层级是语词实际表达却不为多数语词使用者自觉认同的对象，可称之为“表现对象”。不管语词使用者在语言表述中是否正确地刻画了指称对象，语词都会表达一定的内容，这种内容具有主客体相互作用建构的特点，其本质可能与指称对象契合一致，也可能存在程度不同的差异。公共问题研究者一般会将对“公共”语词表现对象内容的表达视为对指称对象的表达。如果表现对象的内容与指称对象有较高的契合度，则研究者们对“公共”语词的使用趋于一致；如果表现对象的内容和指称对象差异较大，则研究者们对“公共”语词的使用存在显著的意义分歧。在此状况下不加分析地使用“公共”语词，会产生无谓争论和误解。
（4）语义分析还可帮助公共问题研究者分清语词的含义和指称。按照弗雷格的逻辑，一个语词除了它所指示的、可以被称为指称的东西外，还存在和语词相联系的作为含义的东西。语词的含义不是语词的指称，而是语词表达指称的方式。以专名和其表达的客体为例，一个专名或指号有一个确定的客体，同时相应地有确定的含义。但一个客体并不仅仅属于一个指号或专名。在不同的语言甚至同一语言中，同一个客体经常会有不同的表达方法。若同一客体存在两种或两种以上不同的表达语词，并不一定意味着存在同语反复，而可能意味着存在关于同一客体表达的不同含义，因为不同的语词虽然指称的是同一个客体，但可能传递了不同的信息，它们的认识地位是不同的。如“晨星”和“幕星”两个专名表达的是同一个客体即金星，却具有不同的含义，因为“晨星”和“幕星”的表达包含了观察金星的不同信息，这种信息传递了何时何地观察客体的不同内容。可见，语词的含义和语词的指称是不同的。指称是语词指向并命名的对象，含义是语词指向、命名对象的方式。在公共问题研究中，人们用以刻画公共现象的语词也存在含义和指称的区别。如果公共管理研究者将“公共”语词的含义和指称混为一谈，将研究者们对于“公共”语词含义的差别性表达简单理解为指称的不同，或草率地以指称的相同抹杀不同语词的含义区别及其独立价值，也会引起无效争论和混乱。
显然，仅仅关注并加强公共问题研究中的语义分析工作，在研究或讨论之前居先澄清公共问题分析语境中语词与对象、概念与客体、含义和指称的区别及其相互关系，就可能使我们对公共性的抽象概括研究有所改进。问题的关键不在语义分析是否具有价值和必要，而在于受功利主义和商业化思潮的感染，公共管理研究者们在自己的研究和所持观点中是否愿意接受语义分析的挑剔和限制。
三 公共性的界定：新的思考与结论
对公共性问题作语义分析的一个前提是明白我们使用“公共”语词时意图刻画或表达的东西是什么，是一种或一类独立存在如物或事实自身的性状，还是一种或一类存在对另类存在的影响、作用或功效。对公共管理文献称谓的公共问题作发生学分析容易发现，研究者们使用“公共”语词通常表达的不是一种或一类独立存在或事实自身的性状，而是一种或一类存在与另类存在的关系。这种另类存在不是独立于人类的自然现象或物体，而是我们人类自己。设想相互作用是一个人生存不可避免的现象，任何人在其生命周期中都会遇到与自然、社会的多种相互作用和影响。相互作用对人的影响结果是双重的，可能与人生存发展的方向契合一致，人人都有从中获得收益的机会；也可能与人生存发展的方向矛盾冲突，每个人都会遭遇来自相互作用的侵害或威胁。如果外部现象对人的影响即效应是双重的，人的一生便被抛入不断的价值判断和选择过程。主体选择和适应性行为的一种方式是与他人进行合作。一方面，个体对一些有损害或威胁后果的外部作用无法逃避，需要与他人协作以群体方式予以克服或控制，如来自自然灾害方面的袭击；另一方面，个体对一些有潜在收益的外部作用无力独自进行选择，需要与他人协作以组织行为的方式得到或利用，如大型水利工程的实施。当相互作用的影响及预防、选择超出个人利益和个人能力的界限时，公共问题开始生成。如果一个对象性存在的影响不仅仅施加于个别人或主体而施加于多个人或主体，当趋利避害的本性迫使当事人必须对利益相关的作用加以预防或选择而单个主体的力量又受到条件和意愿限制时，就形成我们习惯称之为的公共问题。一国范围内的基础设施、国防安全或法律制度通常影响到许多人的利益，但不能依靠私人主体得到保障，我们说它们是这个国家的公共问题；一个地区的自然灾害、环境污染或流行疾病对这一地区的居民有不可排他的影响，又超出了辖区内任一居民户所能承受或化解的范围，我们称其为这一地区的公共问题；一个都市社区内涉及住户拆迁的泥泞小道的拓宽改造和未来人人可自由通行的柏油马路的建设会造福多家居民，非几个住户的意愿所能实现，我们也称其为这一社区的公共问题。因此，公共问题根源于不可避免的相互作用对人影响的非个体性。说一种现象或问题是“公共”的，指谓的是对象化了的某种存在对人的影响的非个体性。公共性意味着一种或一类对象给予人影响的非个体性，表明它反映了一种社会和价值关系。
按语义分析的逻辑，公共性既然不是独立于人的外部对象的自然性状，而是作用于人的对象对人的一种社会和价值关系，因此就不应被理解为一个由专名表达的客体对象，而应被理解为由概念词表达的概念对象。在我们能够观察到的社会生活实践中，一个具有公共性的对象性存在如国防、流感等公共品或公共问题，当我们将其称为公共物品或公共问题时，我们并不是根据这些现象或问题存在的自然性质，而是根据它们对人类的影响来判定它们具有公共性，因为它们影响了特殊群体的人的行为或利益。说国防在一个国家属公共品，乃因为国防提供的安全对于一个国家的居民来说人人可同等享受，人与人之间不存在公共安全消费的排他性和竞争性。说流感属于公共问题，乃因为在流感发生区，居民们受感染的风险是相同的，流感控制对每个居民来说都有利无害。因此，用现象枚举的方法（如以具体国家的具体行政、立法、司法、军队或公共组织及其具体行为和结果）刻画公共性，会造成客体对象和概念对象的混同，难以达到对公共性的清晰概括。人们可以说华盛顿政府、英国议会或北京大学具有公共性，但不能合逻辑地说公共性就是华盛顿政府、英国议会或北京大学。华盛顿政府、英国议会或北京大学是专名“华盛顿政府”“英国议会”或“北京大学”指称的客体对象，而不是“政府”“议会”“公立大学”或“公共性”概念词表达的概念对象。在公共管理问题的研究语境中，公共性属于弗雷格所说的概念对象而不是客体对象，只能合理地由“公共性”一类概念词表达，而不能由表达客体的专名来表达，虽然具有单一性特点的客体可以归为具有类特性的概念。在一个清晰的公共问题研究语境中，作为概念对象的公共性属于“公共性”概念词的指称，用什么概念词以何种方式表达公共性则构成“公共性”语词的含义。作为语词及其表达方式的“公共性”具有较高的约定性、选择性，同一公共性对象可以用不同的语词和方式来表达，因而可能形成不同的语词含义。公共管理研究者在公共问题研究中多样性使用和运演的通常不是作为对象的公共性，而是用来表达公共性的语词。据此，我们可以进一步作出这样的概括：公共管理研究中的公共性指我们研究讨论中用概念词“公共”而不是专名表现或指称的与单一客体不同的概念对象，这种对象的生成根源于相互作用对人类影响的非个体性。
沿此方向分析和概括我们可以清晰明白地看到，公共性的生成首先与多个人的利益相关，面对相同或接近的相互作用会形成特定的利益集团或利益共同体，处在这一利益共同体中的人们共同受制于某一事件或现象的影响，成为这一事件的利害相关者；其次也与每个自然人或利害相关者面对相互作用受个人能力和意愿的限制相关，面对共同的相互作用或影响，利益共同体中的单个成员基于个体局限，不愿或无力独自解决涉及全体的共同问题，唯有诉诸集体行动才会超越个体能力或个体理性斤斤计较的限制，形成问题解决的能力并产生问题解决的行动。这种认识支持、强化并拓展了我们关于公共性的社会性或价值性判断，即公共性不是独立于人的一种事物或现象，而体现着事物与人之间的一个关系，是基于主客体关系基础上生成的对象性存在的一种社会属性或价值属性。和公共管理中频繁出现的私人问题一样，当我们说一个事件、一种行为或一种现象是公共的或私人的，我们指谓的不是时空结构中的物理现象或自然行为与事件本身，而是它们与特定主体间一种社会化了的关系。一种现象，如果不和人发生利益关系，就其纯粹的自然形态或过程来说，无所谓公共的或私人的。今天我们遇到一场性命攸关的暴风雪或破坏性地震，会毫不迟疑地将其解释为特定地区的公共事件，连臭氧层和温室气体的变化也纳入公共问题的议事范围，乃因为它们给众多民众的生活或生存带来负面影响和威胁；而人类诞生前地球经历的千百次巨变，即使对生物进化如恐龙的生存有毁灭性打击，也很难赋予它们以公共问题的性质。因此，对公共性问题的有效认识需要和主体结构、社会性价值联系起来加以考虑。犹如价值概念体现的不是对象客体独立的物性而是作为对象性存在的物或事实与主体或人的契合关系，公共性概念体现的也不是独立的对象性存在的性质，而是对象性存在与人的某种需要的适应性或契合关系。倘若把对象对利益共同体中人的影响划分出个体与群体两个层次，则构成公共性生成并存在逻辑基础的不是对象影响的个人价值，而是包容个人价值在内的公共价值。也就是说，公共性是一种基于主客体价值关系基础上的关系属性，但不是简单的对象对个人的一种关系属性，而是对象对群体或公众的一种关系属性，反映着由共同利益联结的对象与群体以及群体内部人与人之间的社会关系。在一个只能在想象中存在的“鲁宾逊”式的一人“社会”中，可能存在无数对于鲁宾逊个人的自然作用，但很难说存在今天意义上的公共问题。公共问题只能发生在人与人交往构成的社会性存在中。人口越多，社会成员的生存空间越拥挤，公共问题也越多越突出。用公共管理研究熟悉的利益概念来表述，公共问题的公共性本质上体现的就是对象与主体间的利益关系。这种利益主体可以是一个利益共同体中同时并存的众多个体构成的群体，也可以是一个利益共同体中不同时间序列存在的个体组成的群体。当主体从自然人扩展到组织、人群、政党、阶级甚或行政区域或国家时，公共性的含义可能会随着表达方式的不同发生变化。这表明，一个完全封闭的公共主体（人或组织）的行为并非无条件地非公即私，倘若条件或思考的角度发生变化，他（它）们的角色、行为及其构建、引致的社会现象，其公私属性的判断便可能出现差异。一定层级的集体行动，从微观角度看可能具有公共性，在宏观范围却可能显现出私人性特征；一个组织，按其投入来源或追求的目标判断可能是私人的，按其实际产出或溢出效应则可能具有公共性。
由此看来，公共性是一个相对的概念，它不意味着对于个体的排斥与否定，而是在个体存在基础上对于特定范围内个体性的一种超越，公共性包容了个体性，又对个体有所超越。在某种意义上可以说，公共性问题是不同主体共同面临的个体问题及其为解决这些问题而产生的非排他性问题，因而本质上具有个体问题集合、叠加或延伸的性质。不能将公共性简单理解为个体或私人之外的某种独立性质。“公共”语词刻画着某种对象化的存在与两个以上利益主体之间的关系，这种主体既可以是个人和家庭，也可以是个人、家庭联合形成的组织、集团或国家，它们以某种现象为纽带联结成一个利益共同体，在此共同体中，由这一现象派生的问题及其解决既牵涉每一个主体的切身利益，又超出每一个别主体自愿独立所能包揽解决的界限。公共问题就其性质而言指谓的应是一个由不同利益主体构成的特定利益共同体内，与每一共同体成员利害相关而又为个别主体所不能或不愿解决的问题。到此为止，我们可以较为明晰且合逻辑地对公共性作出如下抽象和概括：公共性就其本质而言指谓的不是对象本身的存在性状或事实关系，而是对象对人的价值关系。说某一对象具有公共性，至少涉及两个或两个以上的利益主体，这些主体以指称对象为纽带形成一个利益共同体，在此共同体中，源自对象的影响或问题压力牵涉每一成员主体的切身利益，又超出单个成员主体愿意且能够消解的界限。公共性因此可界定为某一指称对象对特定利益共同体成员主体影响的个体超越性。
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本文发表于《江海学刊》2009年第3期