第1章 中国周边外交新环境和新挑战

本书系国家社科基金十八大以来党中央治国理政新理念新思路新战略研究专项工程项目“十八大以来党中央实施周边外交的新理念新思路新战略研究”（16ZZD035）阶段性成果。

中共十八大以来，以习近平为总书记的中共中央积极推进中国周边外交。2013年3月23日，就任国家主席不久的习近平在莫斯科国际关系学院演讲中指出：“我们所处的是一个风云变幻的时代，面对的是一个日新月异的世界”，强调“要跟上时代前进步伐，就不能身体已进入二十一世纪，而脑袋还停留在过去，停留在殖民扩张的旧时代里，停留在冷战思维、零和博弈老框框内”。[1]这为新时期认知中国周边外交面临的新环境和新挑战指明了指导思想。

十八大以来，中国所处国际环境出现的新情况和中国自身地位发生的巨大变化，使中国周边外交面临一系列新挑战。

一 中国周边国家出现“外部反应综合征”

周边国家从中国经济高速发展中搭乘便车获取了巨大的经济利益，同时对中国快速崛起感到警觉和不安，试图借助域外大国力量“制衡”中国，例如在南海争端问题上借助了美日等的力量。

东盟中小国家对于中国的崛起非常敏感，保持着高度警惕。它们关心中国崛起后会怎么样？崛起的中国能否抵挡住“霸权”的诱惑？中国能否像现在这样保持对多边主义的热情，抑或走向美国式的单边主义和“新帝国主义”？中国会不会使用武力来维护和拓展自己的利益，推翻现有的领土现状？中国是否会谋求把东南亚变为其势力范围，建立中国霸权下的和平？[2]

越南是一个特殊的国家，它认为中国崛起不可阻挡，未来东亚很可能是中美G2格局，为此，提出“双向制衡”战略，在中美之间保持平衡，使中美互相制约。“越南一方面担忧美国对其采取和平演变和颜色革命政策，另一方面又担心军事实力迅速壮大的中国以武力收复被其侵占的南海岛屿。因此，越南一方面利用在意识形态和社会制度上与中国相同的特点，联合中国共同应对美国的和平演变和颜色革命政策，以确保政权稳定；另一方面，又利用美国对中国崛起挑战其霸权地位的担忧，联合美国平衡中国的实力，维持其南海政治版图的现状，以确保其侵占的中国领土和海域及其所谓主权。”[3]美国的政治盟国菲律宾则依仗美国，挑衅中国，制造种种海上事端，甚至向国际法庭控诉中国“侵权”，大大加剧地区紧张局势。

周边国家对华疑惧的原因是多方面的。从周边国家的角度来看，中国崛起太快，块头太大，它们感到不适应，无法预知中国崛起后的意图和走向。在中国真正崛起成为一个全球强国，并以行动显示“不称霸”之前，要完全清除这些疑惧是不可能的。

二 挑战首先来自美国

随着中国的迅速崛起，中国成为世界第二大经济体，新兴大国中国与霸权大国美国的结构性矛盾难以避免。如留美学者陈兼所说：“中国和美国之间关系的总趋势是，中国这艘船在越来越大的同时，越来越进入目前仍由美国主导的现存国际体系和体制。”[4]中美关系呈现竞争、摩擦、冲突加协调、磋商、合作的复合态势。

美国为了制衡中国在亚洲地区日益增大的影响力，加大了对中国周边事务的干预力度，主要采取了四个做法。一是巩固与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾等盟国的关系，将这种盟友关系作为其亚太战略的基石。二是在亚洲寻找新的战略支点，借助亚洲国家的力量制衡中国。比如，美国加强与印度尼西亚的全面伙伴关系，加强与越南在海上安全、外交和经济领域的伙伴关系等。三是加强对于亚洲地区多边机制的参与和领导。如积极参与东亚峰会，加入并大力推进“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），提出“太平洋世纪”构想等。四是推行“亚太再平衡”战略，综合运用同盟体系、军事霸权、经济遏制以及价值观围攻等各种手段，尽量拉大美国与中国的距离，阻挠中国赶上或超越美国的老大地位。美国国防部连续多年发表《中国军事与安全态势报告》，罔顾事实，极力渲染“中国军事威胁”，在中国国防和军队建设战略意图、军兵种发展、太空、网络、军事透明度、台湾等问题上无端指责，无视中方对维护国际和地区局势和平稳定与发展中美两国两军关系所做的积极努力，对中国和平发展、对外政策、东海和南海维权行动肆意歪曲。[5]

中国推出金砖银行、“亚投行”、“丝路基金”等，加大推进“一带一路”的力度，被误解为向美国主导的国际格局挑战，美国统治阶层和主流媒体对华猜疑有加重之势力。[6]美国的“亚太再平衡”战略对于中国周边外交构成了重大挑战。美国霍普金斯大学中国研究系主任兰普顿在世界中国学论坛发表演讲称：“尽管美中关系的根基还没有坍塌，但是美国政策精英的重要组成部分日益倾向于把中国看成是美国在全球主导权的一个威胁”，“我们正在看到对以积极为主的美中关系的一些关键的根本性支持受到侵蚀”。[7]美国外交关系协会向白宫递交报告，建议“修订对华关系大战略”，该协会主席哈斯在报告前言中称“北京和华盛顿之间的战略对抗是不可避免的”。美国思想家网站称：“美中战略竞争”已成为常态，美国试图让中国融入国际秩序的努力给美国在亚洲的优势地位带来了挑战。华盛顿需要新的对华战略，要平衡中国力量的崛起，而非帮助中国崛起。[8]美国南加州大学克雷格助理教授撰文力主对中国进行遏制，他编著的《致命中国》一书的封面设计是：一把用人民币作为刀柄的匕首插入美国地图，鲜血四溅，刀刃部分写着“中国制造”。随着中国经济进一步发展，“中国制造2025”的逐步落实、推进，“中国威胁论”的声音可能会越来越大。[9]

三 挑战也来自日本

当中国刚刚实行改革开放之时，中国比较弱小，日本不把中国看作威胁，日本曾与中国发展了良好的国家关系，在大国中是对中国改革开放帮助最多的国家。中国经济高速发展后，日本不能接受中国的世界老二地位，是“中国威胁论”的主要鼓吹国家。日本与韩国等不同的地方是，不在战略上留有余地，采取了一种公开撕破脸面的方式对抗中国，这在周边国家中是绝无仅有的，表现出日本对于中国崛起的高度紧张和非常强烈的危机感与恐惧感，并在处理中日关系中投入了相当大的赌注。实行的是日本近代以来“傍强欺弱”的故技，即傍依美国，制衡中国，采取“联美制华”的战略方针，这是中日之间一切问题之根源。

2013年12月，安倍首相在中、韩等国一再强烈反对和抗议的气氛下，公然参拜靖国神社，给2012年日本非法“购岛”以来恶化的中日关系更加蒙上乌云，两国关系进入了“政冷经冷人冷心冷”的紧张状态。安倍政权一方面突破战后数十年来行使自卫权的有关政府解释，进一步迈进“正常国家化”步伐；另一方面高唱“积极和平主义”，积极开展“价值观”外交，对中国的崛起逐步形成重大的外部挑战。中日关系已处于战略上的博弈、重新寻求两国关系定位的磨合状态，在短期内难以得到根本性的改善。[10]

最近，安倍访问美国，进一步修改日美防卫合作指针，将美日同盟条约的适用范围，从日本本土、周边地域，扩展到全球。“亚投行”进入运作后，日本宣布今后5年将投资1100亿美元用于亚洲基础设施建设，恰好比中国为“亚投行”设定的1000亿美元多出一点，足见其“抗衡中国”、争当亚洲“龙头”的意图。同时，日本应美国要求和鼓动，扬言要进入南海巡航，挑衅中国，使中日关系更增不确定因素。中日之间领土问题、历史问题等争斗，实质是亚洲主导权之争，也是亚洲秩序重组之争，具有长期、复杂、激烈的特点，近期难以从根本上得到解决。

四 挑战还来自周边地缘热点问题

相对于美国“东西有两洋，南北无强邻”的天然地缘政治优势，中国的地缘政治环境是“对手环伺，如履薄冰”，在大国中是最差的。[11]相对于欧洲的集体安全体系，亚洲没有形成有“舒适度”的区域安全治理机制，以美国为中心的多个双边同盟体系，与中国、俄罗斯等主张的多边合作安全体系，形成了两种安全体系并存的格局，矛盾、对峙、冲突不断。

2015年的《中国军事战略》白皮书正确判断中国周边地缘政治面临的挑战，指出“随着世界经济和战略重心加速向亚太地区转移，美国强化其地区军事存在和军事同盟体系。日本谋求摆脱战后体制，大幅调整军事安全政策，国家发展走向引起地区国家高度关注。个别海上邻国在涉及中国领土主权和海洋权益问题上采取挑衅性举动，在非法‘占据’的中方岛礁上加强军事存在。一些域外国家也极力插手南海事务，个别国家对华保持高频度低空侦察，海上方向维权将长期存在。一些陆地领土争端也依然存在。朝鲜半岛和东北亚局势存在诸多不稳定和不确定因素。地区恐怖主义、分裂主义、极端主义活动猖獗，也对中国周边安全稳定带来不利影响”。[12]

中国地缘政治的最大软肋是东北亚，朝鲜半岛的战争风险依然存在，核心问题是朝核问题所导致的安全威胁。近年来，朝鲜半岛局势动荡不安，危机频现。2010年3月26日晚，发生韩国“天安”号警戒舰沉没事件，舰上104名官兵中有46人遇难。美国和韩国推行对朝强硬路线，试图以强大武力震慑朝鲜。朝鲜应对政策也趋于强硬。2010年11月23日，又发生朝鲜和韩国在延坪岛地区相互炮击事件。美国与韩国随后在西海（即中国黄海）举行历史上最大规模的联合军事演习，朝鲜半岛紧张局势进一步升级。2013年2月，朝鲜举行第三次核试验，使得朝鲜半岛局势剑拔弩张，持续紧张。朝鲜坚持拥核，国际社会坚持维护半岛无核化，对峙和对抗将会持续，并存在失控的可能性。

中国地缘政治的又一热点问题是中亚等地区的恐怖主义势力和中国新疆的东突”民族分裂势力相互勾结，严重威胁到中国西北边疆地区的安全。2014年以来，以“东突”为代表的境内外“三股势力”的暴恐行动呈现不断升级态势，成为对中国安全的直接威胁。恐怖活动频率加速，破坏性扩大和增强，“国际化”趋势进一步凸显和加剧。“东突”恐怖分子先后于2014年3月1日、4月30日和7月28日接连制造了“昆明火车站暴力袭击事件”、“乌鲁木齐南站爆炸事件”和“新疆莎车县暴力恐怖袭击事件”，造成上百人死亡和受伤。“伊斯兰国”（ISIS）异军突起后，对我西部边疆安全构成威胁，该组织首领阿布巴格达迪甚至狂言“五年内打到中国新疆”。[13]

南亚地区安全局势复杂，存在爆发各种突发事件的可能性，直接关系中国西部边疆的稳定与发展。中国与印度之间存在久拖未决的边界争端，双方争议地区约12.5万平方公里。“西藏问题”与印度有着复杂的关联性。印度是西藏分裂势力的重要聚居地和活动地，以达赖喇嘛为首的“西藏流亡政府”的总部就设在印度达兰萨拉。巴基斯坦深受恐怖主义危害，政治、经济、安全局势每况愈下。南亚还是毒品进入中国的重要生产地和通道。阿富汗毒品向中国渗透的情况相当严峻，部分毒品借道中亚，经新疆转销至广州、深圳、北京等地的地下市场，[14]对中国社会危害很大。

更为重要的是，海洋问题在中国地缘政治中占据越来越重要的地位。中国的海上邻国纷纷提升海洋在其国家发展和国家安全战略中的地位，并与中国在南海、东海、黄海等海域展开争夺和较量。中国海洋安全问题随之逐渐凸显出来，成为国家安全的主要战略方向，不仅关系到国家的主权与安全，更关系到国家的未来发展。[15]岛屿主权争端升温可能导致的军事冲突，成为中国周边的主要安全威胁。

在南海海域，虽然海上安全形势基本可控，但属于中国的岛礁被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺的局面日益严重。除了菲律宾对位于中沙群岛的黄岩岛提出主权要求外，南海问题主要集中在南沙群岛。中国在南沙群岛控制的几个岛礁，除台湾当局据有最大的太平岛外，其他均低于高潮线。[16]在南沙群岛中，越南占据最多（30个），其次是菲律宾（8个）和马来西亚（5个）。[17]这些国家分别对所占领的岛礁进行填高和加固，进行无线电通信设备和机场等项目建设，以期造成既成事实，达到永久占领目的。从海域划界争端角度看，涉及“六国七方”，即除了上述“五国六方”外，印度尼西亚也对南沙群岛西南侧的部分海域主张管辖权。[18]近年来，菲律宾和越南在南海问题上态度强硬，中越、中菲之间摩擦不断，冲突升级。

在东海海域，中日之间存在钓鱼岛争端、东海划界与油气资源开发问题。长期以来，日本在钓鱼岛问题上不时制造事端。2010年9月，发生日本海上保安厅巡逻船和中国渔船在钓鱼岛相关海域相撞事件，中国渔船船长被日方非法抓扣。2012年9月，日本政府宣布“购买”钓鱼岛及附属的南小岛、北小岛，实施所谓“国有化”。这两个事件使得中日关系急剧恶化，显示了钓鱼岛争端的严重性。此外，中日还存在东海海域（即专属经济区和大陆架）划界和资源（特别是油气资源）开发的争端。

在黄海海域，中韩之间存在苏岩礁（韩国称为“离於岛”）问题和黄海专属经济区划界问题。目前，韩国占据该礁，在上面建立直升机机场、雷达站，把该礁变成监视中国海上活动的前哨，可以随时掌控该海区中国海上兵力的行动情况，对中国南北海上交通是一个潜在的隐患。[19]

五 中国周边部分邻国政治转型与政局动荡

2003年，中亚国家接二连三爆发“颜色革命”；2010年年底开始，北非和西亚国家相继发生政权更迭和民众运动；同年，缅甸举行多党制全国大选。近年来，泰国也是内争不断，政局动荡，出现军事政变，重现军人政权。这些国家的政治动荡与社会转型给中国的政治安全带来了挑战，也给中国的社会稳定构成了冲击。

中国周边国家的政治转型至少给中国的政治安全带来了三个方面挑战。一是邻国的政治转型进程对中国的政治体制产生了一定的冲击波。在西方政治话语霸权之下，坚持走自己发展道路的中国可能因此在国际社会中受到指责甚至孤立。[20]二是邻国的政治变革与社会转型给中国边疆地区带来的冲击尤为突出。由于边疆发展滞后，中国的国家主权和国家安全受到威胁，比如“疆独”、“藏独”问题等。中国的政治稳定和社会稳定面临隐忧，如民族矛盾和冲突的触发点增多。加之中国的边疆地区和周边国家已经形成一种快速联动的关系，周边国家政局变动和社会不稳，很快会传导到中国边疆地区，对中国边疆社会稳定和经济发展带来隐忧。三是部分邻国与美国共同对中国开展“价值观外交”和“人权外交”，意图在地区事务中孤立中国。日本首相安倍晋三倡导的“日美澳印价值观联盟”，意在从东南部海洋方面对中国形成钳制之势；日本前外相麻生太郎倡导的“自由与繁荣之弧”，则意在由日本主导一个欧亚大陆“价值观联盟”。美国实施的“价值观外交”一方面旨在使中国的周边外交限于道德上的“不义”境地和被动局面，另一方面意在“改变”中国现行的政治制度。美国以“网络自由”为旗号，改变“自上而下”推进民主自由的传统模式，以维权律师、地下宗教、异见人士、网络领袖、弱势群体为核心，以期通过“自下而上”的方式渗透中国基层，为中国的“改变”创造条件。[21]

六 全球经济不振和中国经济转型

世界经济的发展趋势并不有利于中国经济继续高速发展。张幼文分析影响世界经济格局的长期变化趋势有六个因素：世界经济增长将长期低迷，新兴经济体与发达国家在经济上开始出现脱钩的迹象；金融危机的成因多元、无解，调节措施无效；多边体系的碎片化和美国试图通过新的机制来主导新一轮全球化；全球经济治理议题扩大及其重要性上升，最核心的就是国际货币体制改革、全球金融监管和初级产品价格；产业革命前景未定，新一轮增长趋势不明显；投资超越贸易成为便于全球化的主要动力，各国更加注重通过对外投资而不是对外出口商品去赚钱，从货物贸易到服务贸易等，这些因素无一不与中国密切相关，无一不对中国形成冲击和挑战。[22]

中国自身的经济也正面临转型的考验，存在各种问题。“近年来，中国经济增速下滑至个位数，国内大规模的基建投资引致地方政府债务居高不下，环境、资源等要素同样迫近承载力，最近聚焦于雾霾调查的纪录片《穹顶之下》爆红，引起国人对经济转型更深层的思考；而出口也遭遇疲态——人力成本逐年攀升，而欧美经济下滑导致贸易保护主义盛行；从地缘格局来讲，美国正绕开中国，推进TPP（跨太平洋伙伴关系协定）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议），重新制定全球新贸易规则。”[23]正确预测1997年金融危机的诺贝尔经济学奖得主、普林斯顿大学经济学教授保罗·克鲁格曼近期也判断：“中国目前的经济结构转型，难以避免出现一次严重经济衰退”，“中国一旦爆发经济危机，会比想象的速度更快”。[24]如何避免出现这种情况，顺利实现中国经济的转型，继续经济发展的良好势头，无疑是中国延长战略机遇期需要解决的重大课题。

七 中国周边治理和国际规则重新制定

进入21世纪后，美国、日本、澳大利亚、东盟等为了在未来亚洲地区多边制度构建中抢占先机，积极提出各自的多边制度倡议。

美国已经形成了相对清晰的亚太多边制度设想。其设想是：在巩固美国与亚太盟友关系的同时，激活亚太经合组织这一“老制度”，参与东亚峰会和TPP两个“新制度”，倡设“湄公河下游行动计划”等多种“小制度”。2011年，奥巴马政府提出了更为宏大的“太平洋世纪”战略构想，力图在亚太地区建立一个新的地区架构和实现美国的领导。

日本认为东亚峰会模式有利于平衡中国快速增长的影响力，试图把东亚峰会从战略论坛变成务实的地区合作机制。2009年8～9月，日本民主党赢得大选后，鸠山由纪夫首相展现出重返亚洲的姿态，大力倡导“东亚共同体”理念，引起各方关注。虽然2012年12月日本大选后民主党下台，但是“东亚共同体”构想在日本国内仍具有广泛的思想基础，需要继续关注。

与“东亚共同体”倡议相对的，是澳大利亚的“亚太共同体”（Asia Pacific Community）倡议。该倡议是时任澳大利亚总理陆克文（Kevin Rudd）在2008年6月正式提出的。2010年7月，澳大利亚总理朱莉娅·吉拉德（Julia Gillard）表示，打算放弃陆克文此前提出的“亚太共同体”计划，但她同时指出，建立地区间对话的理念、进行亚太区域外交的努力是好的。[25]

东盟力图通过加强自身一体化建设，保持其在东亚机制中的主导地位。2007年1月，宿务东盟首脑会议发表《关于加快到2015年建成东盟共同体宣言》，把建成东盟共同体的时间表提前至2015年。2009年东盟出台《东盟共同体（2009～2015）建设路线图》，为2015年建成东盟共同体提出了具体目标、措施和时间表。东盟评估体系认为目前共同体建设已经完成90％，年底没有问题。“中国支持东盟在地区整合中发挥主导作用，但随着‘一带一路’的推出，中国自己也主导一些地区性机制的构建，一些东盟国家因而觉得自己不再被东盟重视，想知道中国将如何处理‘两个主导权’的关系，迄今中国并没有这方面的成熟答案。”[26]

无论是现有机制之间的竞争，还是地区机制的新倡议，上述国家（地区组织）的倡议或主张在很大程度上都有平衡中国影响力的考量。各国竞相提出各自的亚洲地区多边架构，无疑对中国如何提出自己的亚洲区域多边制度构想形成挑战。