第一节 规制经济理论产生的背景与基本内容

两次世界大战之前，自由放任、完全竞争型的市场经济是西方经济学者们追求的理想目标。因此，经济理论几乎只研究完全竞争和垄断的市场。但是，1916～1933年，西方国家在政治上和经济上都陷入了长期的危机，迫使西方经济学在理论上做出重大的修改和发展，其结果是“凯恩斯革命”和进行更靠近现实的微观经济分析，即分析垄断与完全竞争之间的情况。其中，“市场失灵”问题成为微观经济学研究的一项主要内容，也就是在现实条件下，自由市场制度是资源配置的有效机制，但由于市场中存在公共产品、外部性、信息不对称、不完全竞争、自然垄断、公平分配和非价值性物品等导致“市场失灵”问题的因素，而“市场失灵”依靠市场自身力量不能够完全解决，因此，需要借助市场机制以外的力量予以矫正和弥补，而政府正是选择之一。但借助政府力量或手段来矫正或弥补“市场失灵”问题的结果也不是十全十美的，它的副作用主要是产生浪费和无效率，即“政府失灵”。而规制经济理论就是运用经济学的基本原理和方法，为政府直接干预市场行为寻找理论依据，并对其行为过程、效果等进行解释或验证。

需要说明的是，规制经济理论的发展与西方发达市场经济国家特别是美国的经济发展阶段紧密相连，与西方国家所经历的规制、放松规制以及再规制、再放松规制的实践相辅相成，西方学者在规制经济理论方面取得了大量成果。从20世纪70年代开始，一些学者用标准的经济学供求方法来研究规制，并对以往一些研究成果进行系统化，使规制理论成为一门新兴的经济学分支。随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法的引入，目前该理论已成为西方微观应用经济学中最重要的领域之一。

一般的，规制经济理论的发展经历了实证理论的规范分析、规制的俘虏（俘获）理论、规制的经济理论、可竞争市场理论和激励性规制理论五个阶段，公共利益规制理论、利益集团规制理论和激励性规制理论三部分是整个理论体系的核心。

一 公共利益规制理论

公共利益规制理论是规制经济理论发展的逻辑起点，它以市场失灵理论和福利经济学为基础，将“市场失灵”作为政府规制行为的动因，把政府看作公共利益的代表，即规制的目的是弥补市场缺陷带来的效率损失和增进公众福利。该理论是一种规范性分析，同时运用了实证理论，因此，这一理论又被称为“作为实证理论的规范分析”，简称NPT（李雯，2002）。按照古典经济学的思维模式和分析方法，该理论首先构建一个理想化的环境并假定：①市场自行运转会产生无效率或不公平等“市场失灵”问题；②政府规制机构与被规制企业之间是信息对称的，并且政府有能力矫正“市场失灵”和解决市场不公平问题；③政府行为是专一地增进社会经济福利目标；④政府规制在制定和执行有关规则或制度的过程中是没有成本的。公共利益规制理论正是在以上基本假定前提下，根据“市场失灵”涉及的自然垄断、外部性、公共产品、信息不对称等问题，相应提出多种政府矫正措施和建议——传统最优规制方案的，由此形成了初步的规制理论基础。又因为自然垄断的存在是传统规制存在最基本的理由，因此，该理论又继续向自然垄断理论和最优规制方案延伸。

自然垄断理论研究的主要问题是怎样判定行业的自然垄断性，即自然垄断的形成要素或基本特征究竟是怎样的。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，认为资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争导致垄断，而一般意义上的自然垄断则是与规模经济紧密相连的。随后，夏基（Sharkey）、鲍莫尔、潘札、威利格等人把成本劣加性（次加性）定义为自然垄断的关键特征，即如果由一个厂商生产整个行业产出的总成本比由两个以上的厂商生产的总成本低，则这个行业就是自然垄断行业。继成本劣加性之后，可维持力被提出。所谓可维持力指的是自然垄断企业防止潜在的竞争者进入市场分享利润，保持垄断地位的能力。夏基（1982）将可维持价格定义为真正能够阻止拥有同等（或低级）技术的竞争对手进入市场的价格。潘札与威利格（1977）把可维持价格定义为使新进入者的利润水平为负，垄断者的利润水平为非负的一组价格。伯格和奇尔哈特（1988）在吸收上述理论的基础上提出了强、弱自然垄断理论。

以上自然垄断理论最终要探索的是怎样对自然垄断进行界定，实际上就是寻找被规制主体的范围。随着社会分工和技术的不断变化，企业或产业的自然垄断性也将改变，真正属于自然垄断型的企业或产业才是被规制的对象。

早期公共利益最优规制理论的基本假定是信息对称，其侧重点是政府如何制定最优的价格规制方案。有较大理论贡献的是杜比特－霍特林的边际成本定价模型、拉姆齐－布瓦特的最优偏离边际成本定价模型和回报率规制理论。

总而言之，公共利益规制理论为整个规制理论框架奠定了基础，其后的一些规制理论，包括规制俘获理论、新规制经济理论、内生规制变迁理论、可竞争市场理论以及激励性规制理论等，主要是通过对该理论的基本假定进行检验，修正（改变）基本假定或引入新的变量等逐步发展起来的。

二 利益集团规制理论（规制俘获理论）

20世纪初，本特利（Bentley, 1908）开始尝试解释规制和俘获现象。他认为公共利益是一种虚构概念，利益集团通过压力俘获规制机构来增进其利益。因此，集团压力是政府政策方向的唯一决定因素。之后，本特利的追随者如格雷（1940）和伯恩斯坦（Bernstein）等也对俘获理论进行了初步的研究。

自20世纪60年代开始，数学模型在经济学中的广泛应用，进一步推动了经济计量学的发展，使得规制经济理论的第二领域——规制效果的检验可以顺利进行。在对有关规制政策效果的检验中，公共利益规制理论遭到了种种批判和质疑。例如，实践中规制无效率，规制方案中的不合意，规制本身不是为了公共利益而是服务于利益集团利益，“政府失灵”问题，等等。公共选择学派甚至对公共利益这一概念也提出了质疑，认为国家是虚构的，公共利益只不过是掩藏集团利益的一种方式。根据集体行动逻辑理论，即使公共利益存在，公共利益行为转化为立法行动的机制也缺乏微观基础。正因为众多的经济学家对规制过程给予了极大的关注，规制俘获理论才得以诞生。

集体利益规制理论以实证范式为基础，吸收了马克思关于大企业控制国家机构的有关理论以及政治学的有关理论，将研究视角扩展到规制的制定过程，并将政治行为纳入经济学的分析框架下。首先，该理论对政府的强制力假设提出质疑；其次，对规制的目标取向及规制的政治决策过程进行了深入分析，并认为利益集团在公共政策形成中发挥着重要的作用，规制的供给实际上是应对产业自身的规制需要（立法者被产业俘获），或者是随着时间的推移规制机构逐渐被产业控制（规制者被产业俘获）。因此，该理论的基本观点是，规制的目标不是公共利益，而是取悦特殊的利益集团。

对这一理论有较大贡献的经济学家主要包括：施蒂格勒（Stigler）、佩尔兹曼（Peltzman）、波斯那（Posner）、贝克尔（Becker）等。施蒂格勒和贝克尔还因此获得诺贝尔经济学奖。施蒂格勒的理论在认可政府的基础性资源是强制权以及经济行为人是理性的基本假设下，运用奥尔森的集体行为理论，得出规制过程可能被小产业集团俘获的结论，即一个产业成员比分散的消费者更容易影响政治。从一定意义上说，施蒂格勒的贡献不在于其研究得出的具体结论，而在于他开创性地运用经济学基本范畴和方法（供求）分析了规制的实际动因和目的，并较完整地论证和回答了现实中“规制是怎样的”这一问题。

佩尔兹曼进一步扩展了施蒂格勒的观点，并提出了他的最优规制政策模型，他认为，政府在利益竞争中不总会去取悦某些产业集团，在竞争性产业中企业会从规制中获益，但在垄断性产业中消费者会从规制中获益。贝克尔与施蒂格勒、佩尔兹曼的观点有所不同，他强调利益集团之间的竞争分析，其结论是规制倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利；达到政治均衡时并未实现帕累托最优（李雯，2002）。

以施蒂格勒为代表的规制俘获理论，虽然使用了经济学标准的供求分析方法对规制过程进行深入研究，而且取得了一定的研究成果，但是也存在一些基本的缺陷。例如，该理论的假设是利益集团直接影响规制政策；该理论过分关注需求方，即只描述规制者为胜出的利益集团创造租金的过程，而没有考虑规制过程中其他角色（和规制过程的监督者）所起的作用。实际上，规制过程并非如此简单，西方学者充分认识到规制过程是消费者、企业和规制互相结盟并讨价还价的过程（史普博，1989），并且对于规制者来说，他们也是自身效用最大化的追求者，正如威廉姆森对经理效用最大化模型进行分析时所描述的，身份、地位与安全等因素对于规制者而言也是非常重要的（威廉姆森，1976）。因此，之后的西方规制理论研究一般放弃利益集团直接影响规制的假设，而把规制机构的行为以及规制过程中各方参与者的行为放到经济学范畴内研究。

麦克切斯奈（McChesney, 1987）提出的以政治“创租”（Rent Creation）和“抽租”（Rent Extraction）为基本概念的理论一改以往规制理论过分关注需求方的缺陷，强调政治家在规制中的主动作用。该理论认为政治家不仅是竞争性利益集团之间进行财富再分配的中间人，而且是自身利益最大化的独立行为人，他们除了创租之外，还要考虑用其他方式（身份、地位、声誉等）获利；政治家从立法程序中最大化自己的利益只是特例，更为一般的，政治家拥有的基本资源是一种权力，这种权力不仅能够创造政治租金，而且能通过给私人租金施加压力和威胁来抽取租金。麦克切斯奈的抽租理论关注对规制供给方的研究，使创租理论的缺陷得到了一定的修正。

值得一提的是，对于规制过程中的消费者、企业和规制机构的各方权力互动的研究和探讨，也有大量的政治学文献。比如，费尔里那和诺尔（1978）对立法者作为选民的中介作用的分析；唐斯（Downs, 1957）、尼斯坎南（Niskanen, 1971、1975）和图洛克（Tullock, 1965）构建的关于官僚行为的模型；罗默（Romer）和罗森塔尔（Rosenthal, 1985）从公共选择和规制决策等不同的角度分析规制过程（李雯，2002）。其中，比较有影响力的是以布坎南、克鲁格曼、图洛克和尼斯坎南为主要代表的弗吉尼亚学派，其理论被称为公共选择理论。该理论把规制过程看作一个寻租过程，通过分析垄断导致的“哈伯格”三角的净福利损失，指出被规制者必然会通过游说、行贿等方式促使规制者帮助建立并维护其垄断权，以便获取高额垄断利润，即经济租。该理论研究的是发达的市场经济和存在多党制的政治环境和背景，其最终的研究目的是寻找一种规则，使规制者在关心自身利益的同时也造福社会，因此，从总体上来说该理论是支持经济自由和反对国家干预的。

三 激励性规制理论

按照日本经济学家植草益（1993）的定义，所谓激励性规制（Incentive Regulation）就是在保持原有规制结构的条件下，为使受规制企业提高其内部效率，给受规制企业以竞争压力，激励或正面诱导其提高生产和经营效率。激励性规制给予受规制企业一定的价格制定权，让其利用信息优势和利润最大化动机，主动提高内部效率和降低成本，并获取由此带来的利润增额。因此，激励性规制相对于传统规制而言，只须关注企业的产出绩效和外部效应，而较少控制企业的具体行为，企业在生产经营中具有更大的自主权。

自20世纪80年代以来，为了解决传统规制方式中的低效率问题，西方国家在放松规制的同时，引入了一种新的规制方式——激励性规制。激励性规制理论主要是针对“规制中的激励问题”这一主题进行研究，它是博弈论和信息经济学应用于自然垄断产业规制理论研究的结果，也是近30年来西方规制经济学取得的最新和最为重要的成果之一。

激励性规制理论之所以得到发展，应该说有实践和理论两个方面的原因。第一，在实践方面，20世纪80年代之后，由于受规制产业（主要是自然垄断产业）的技术进步和市场条件发生变化，放松规制的实践在西方国家普遍存在。放松规制并不是取消规制，而是为了实现获取竞争性进入的收益、减少垄断的非效率、降低交易成本和防止规制造成的低效率等目标，对现有规制进行改进，寻找更有效率的规制方式，规制实践的变化促进了规制理论的发展。第二，在理论方面，其最大的进展和特点是放松规制过程的完全信息和规制目的的完全公共利益假定，即随着Baron和Myerson（1982）将微观经济学理论中的非合作委托——代理理论、机制设计理论和信息经济学等新理论、新方法引入规制理论，以及Laffont和Tirole（1991、1993）将激励理论和博弈论应用于激励性规制理论分析，西方规制经济学达到了一个新的发展高峰。

与传统的规制理论相比，激励性规制理论更侧重于“怎样规制”中“纯技术”问题的研究，包括解决激励性机制（规制合同）设计问题，以及防范规制者与被规制者之间的信息不对称引发的逆向选择、道德风险、竞争不足以及设租、寻租等。该理论的主要理论模型包括L－M模型（Loeb and Magat, 1979）、V－F模型和F－V模型（Vogelsang and Finsiger, 1979、1985）、ISS模型（Sappinton and Sibley, 1988）、RPI －X模型（Littlechild, 1983），以及Laffont和Tirole的一期静态委托－代理模型、激励性契约模型和各种串谋规制模型等。理论的主要内容如下。

（一）激励机制设计的原理

激励机制设计所要解决的基本问题就是信息不对称条件下的激励问题，其核心是委托人在设计一组机制以最大化社会福利时必须考虑两个基本约束：激励兼容约束和参与约束。所谓激励兼容约束是指委托人设计的激励机制必须能够有效地甄别代理人的不同类别，使得代理人有积极性揭示自己的真实信息，这需要委托人对说真话的代理人给予一定的激励补偿，即支付信息租金。所谓参与约束是指委托人设计的机制不能是强制性的，即这种机制在本质上是一种合同或契约，必须是基于双方合意的基础上，因此，代理人在此合同或契约中得到的最低效用不能少于其保留效用或机会收益。

如果委托人设计的激励机制能够满足激励兼容性和参与约束，那么，根据显示原理（Revelation Principle），他就找到了最优的机制，这时委托代理问题被转化为租金抽取与效率两难冲突的均衡，即委托人必须通过信息租金来换取信息显示，但放弃过多的信息租金则代表委托人的利益受损。为了尽可能减少租金损失，委托人不得不考虑牺牲部分资源配置效率，当这种两难冲突达到一种均衡时，对于委托人来说，这一激励机制设计就是最优的，但最终得到的结果是帕累托次优的配置。

值得说明的是，以上机制设计原理是在单个代理人或多个代理人之间相互独立和非合作的条件下才成立的。实际上，多个代理人之间的串谋与勾结是一个普遍存在的现象，而串谋与勾结会带来社会福利的损失，这是一种共识，因此，在制度设计中关注并解决串谋问题一直是学者们努力的目标，防范串谋的激励机制设计理论便是为了实现该目标的一个理论扩展。

经过诸多经济学家的不懈努力，如Green和Laffont（1979）、Laffont和Maskin（1980）等人的早期研究，以及Tirole（1986、1992）、Laffont和Tirole（1991）、Laffont和Martimort（1997、1998、2000、2001）、Faure和Grimaud（2001）等在这一领域的卓越工作，防范串谋的机制设计理论逐步形成了一个比较完整的分析框架，最终归纳出两条防范串谋激励机制设计理论的基本原理：防范串谋原理和机制选择的等价原理。其中，防范串谋原理就是指委托人可以通过设计一个防止串谋的主契约，使代理人从中得到的收益不少于串谋的收益，因而代理人就没有了进行串谋的积极性。机制选择的等价原理是指，在某种条件下，分权机制等价于最优的防范串谋的集权机制。防范串谋的激励机制设计理论经过十多年的发展，归纳出来的两条基本原理无疑是该理论最重要的基本结论，并且具有重要的应用价值（陈志俊、邹恒甫，2002）。

（二）激励性规制机制的设计

激励性规制要想达到预期目的，关键是要在信息不对称的条件下，设计出一种既能够给予企业足够激励，又使企业不至于滥用相机抉择权的激励规制机制。从激励强度看，激励规制合同包括强激励型和弱激励型两种。强激励型合同是指企业承受较高比例的边际成本，企业利润的多少与企业成本的高低密切相关，企业得到的总货币补偿随企业实际成本的变化而变化，即成本越高，企业的净收益越低。弱激励型合同是指企业的利润不受成本变动的影响，企业的成本完全得到补偿；企业降低成本的收益不完全归企业所有，部分转移给政府和消费者。在信息不对称的情况下，提高合同的激励强度，企业会努力降低成本，产生大量的超额利润，这些利润完全归企业所有，被称为信息租金。如果要通过分享等途径减少企业的信息租金，必然要降低合同的激励强度，企业降低成本的动机也会随之减弱。因此，在设计激励规制合同时，规制当局面临激励强度与信息租金之间的两难选择。规制者在制定有关合同前需要甄别不同类型的企业，减小企业谎报成本的空间。设计激励规制合同，必须针对企业的类型空间，在企业类型给定的情况下使每一个参与者都成为最优策略诚实执行者，该机制也叫作“诱使其说真话”的机制。

（三）受规制产业激励指数理论

受规制产业激励指数（Incentive indexes for regulated industries）主要是指诱导自然垄断行业中的企业采取最优化行为，即单位成本最小化或生产效率最大化行为的一系列量化指标。激励指数包括受规制产业的产出价格指数（Output price indexes）和产出数量指数（Output quantity indexes），既能够衡量单一产出企业的生产经营效率，也能够应用于多产出企业。具体到一个受规制企业，激励指数的设计需要考虑两方面因素：一是目标企业自身的投入产出状况；二是同一产业内部其他企业的绩效。Diewert和Fox（2002）在前人研究成果的基础上，从成本增长率、产出增长率与投入增长率及其比较、产出价格、投入价格等方面设计了一系列激励指数，并建立了特定产业激励指数的计量模型。激励指数包括静态和动态两种，分别用于衡量被规制企业的静态和动态绩效，充分体现了激励性规制的目标和特点。在西方国家里，激励指数理论已经被应用于电信、电力和自来水等受规制企业。

（四）激励性规制的主要类型

现代西方国家实行的激励性规制种类较多，主要类型有价格上限规制（Price caps regulation）、特许投标规制（Franchise bidding regulation）、延期偿付率规制（Deferred payment rate regulation）、利润分享规制（Profit sharing regulation）、联合回报率规制（Banded rate-of-return regulation）、区域间竞争规制（Yardstick competition regulation）以及菜单规制（Menus regulation）等（Ingo Vogelsang, 2002）。

1．价格上限规制

它指规制者与被规制者之间以合同的形式确定价格上限，在价格上限内被规制者可以自由定价，从而逼近拉姆士价格结构，即保证被规制者在努力实现社会福利最大化的同时获得利润的一组次优价格组合。价格上限规制通过赋予被规制者更多定价的自由决策权，可以更有效地促使被规制者考虑成本、提高效率，因此是目前英、美国家应用最多、最为流行的一种价格规制，也是激励效果最明显的一种机制。

2．特许投标规制

该理论最早是由德姆塞茨（Demsetz, 1968）在《为什么要对公用事业进行规制》一文中提出的，规制者通过竞标方式将特许经营权赋予能以最低价格提供服务的企业，并将其作为对企业低成本、高效率经营的一种奖励。这样，既可以保证规模经济，又可以间接地引入竞争，实现帕累托改进。在特许投标规制中，政府在一定时期内给予特定企业垄断性事业特许权（垄断经营权），这一限定的时期即为特许期，在特许期结束之后再通过竞争投标的形式确定特许权归属，以激励特许企业提高效率。

3．区域间竞争规制（也称标杆竞争规制）

它描述的是，规制机构在不同市场区域安排不同的企业提供服务，通过比较不同地区的企业间的价格和服务质量等来判断企业经营的绩效。其核心是通过引入竞争促使企业提高自身内部效率。

4．延期偿付率规制和利润分享规制

它主要体现为生产者和消费者之间追求公平分配的激励性规制。延期偿付率规制就是允许消费者先消费商品或服务，在一定时期后再付费的规制方式。这种规制方式有利于扩大消费量，只要受规制企业努力提高效率，就能充分发挥规模经济效益，降低内部成本。

5．联合回报率规制

这种规制以投资回报率为基础，规制者根据行业参与者提出的要求提高投资回报率，具体考察影响价格变化的各种因素，对行业参与者提出的投资回报率水平做必要调整，最后确定一定的投资回报率范围，行业参与者可以在这一范围内根据具体的经营目标自主确定投资回报率。

6．利润分享规制

这种规制主要让消费者直接参与公用事业的超额利润分配或分担亏损。这样，不仅可以通过刺激消费促使企业充分发挥规模经济效益，有效降低经营成本，而且有助于实现企业与消费者之间的公平分配。利润分享规制是在生产者和消费者之间追求公平分配的激励性规制。

7．菜单规制

这种规制手段是将多种规制方案组合成一个菜单，以供被规制者选择的一种综合性规制方式。

（五）激励绩效的主要影响因素

激励性规制理论一般认为，在规制合同的实施过程中，激励绩效将受以下几方面因素的影响。

1．规制合同实施过程中的设租、寻租与串谋行为

规制的过程实际上就是消费者、规制者与被规制者之间讨价还价的过程。在规制的具体实施过程中，消费者与被规制者、被规制者与规制者之间的关系均可以被看成一种委托代理关系，然而，在规制合同的制定与具体实施信息方面，被规制者往往比规制者具有更多的信息优势，而规制者又比消费者具有更多的信息优势，同时，规制者对规制合同的具体执行具有较大的自由选择权。因此，这种信息不对称问题的存在往往会导致被规制者和规制者的机会主义行为，以及规制者用权力牟取私利或滥用权力，这在一定程度上为规制者设租、被规制者寻租以及串谋（被规制者之间、规制者与被规制者之间）提供了机会。因此，近年来的激励性规制理论研究正朝防范串谋激励机制设计的方向深入和发展。虽然以上行为在现实生活中不可能被根除，但对制度设计中的防范因素进行研究是极其必要的。

2．规制承诺的可置信性（Reliability of Regulation）

为了便于规制者及时根据所掌握的技术、成本变化情况对激励性规制合同进行修改，一般来说，西方国家规制合同期限短于5年，价格上限规制合同一般也都不超过5年。有效期较短的激励性规制合同更符合具体情况的变化，但是也会对被规制者提出更苛刻的条件，从而产生“棘轮效应”。根据动态博弈规则，长期来看，被规制者未必能够获得成本节约的全部收益，由此对被规制者激励的强度会趋于下降。受各方面压力的影响，规制者必然会与获取高额利润的被规制者提前进行重新谈判并修改规制合同，从而加重“棘轮效应”。频繁更改规制合同必然会影响规制合同承诺的可置信性，降低规制合同的实施效率。此外，当被规制者持续处于亏损状态甚至濒临破产时，被规制者也会在合同有效期到达之前要求提前修改规制合同，以避免出现更为不利的后果。从规制实践看，过于频繁的重新谈判或合同修改往往不利于促进被规制者努力降低成本，同时对高效率的被规制者往往更为不利，因此，提高规制合同承诺的可置信性有利于提高规制合同的实施效率。

3．交叉补贴

如果被规制机构提供多种产品或服务，而规制合同对同一机构提供的多种产品或服务激励强度存在差别的话，就有可能产生交叉补贴问题，主要表现在被规制机构可能会混淆或转嫁多种产品或服务之间的项目成本，即被规制机构在核算不同项目的成本与收益时，通过转移成本在总成本不变情况下增加收益。

4．规制机构与规制目标的多重性

规制机构的多重性会使规制机构与被规制机构之间存在多重委托代理关系，从而产生合同的外部性问题，造成监督和激励机制的低效率甚至无效率。当规制目标具有多重性时，各个规制机构常常会根据自身目标行事而较少考虑其他规制合同。在一般情况下，规制机构只将有限的精力用于实现规制目标，这种规制目标的多重性有可能造成目标之间的不协调甚至相互冲突，从而使对被规制机构的激励强度降低或产生激励混乱现象。