中国法院司法公开制度与实践

田禾

【摘要】司法公开制度是人民法院必须严格遵循的一项宪法原则，也是一项重要的司法制度。司法公开是中国司法改革的重要内容，近年来，无论从制度安排和实践上都有较大的推进。本文首先分析了中国司法公开的时代背景。随着经济的发展，中国社会利益的分化对司法提出了较高的要求，司法公信力和司法权威受到了挑战，司法公开是法治社会的基本要求，有助于提升司法公信力，也可以满足公众对知情权的需要。司法公开制度的发展演进体现出由表及里的态势，尽管如此，不同社会群体对司法公开的推进看法仍然不一。本文还讨论了最高人民法院实际督促领导全国法院推进司法公开的情况，以及第三方学术机构对司法公开的测评情况，分析了司法公开取得的成绩和改进的方向。

【关键词】司法 司法公开 第三方测评

司法公开制度是人民法院必须严格遵循的一项宪法原则。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出，要“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作”。近年来，最高人民法院发布了一系列司法公开的文件，推动了中国各级法院的司法公开工作，司法透明程度明显提升。本文将就中国司法公开的制度安排和公开实践做出分析。

一 中国司法公开的制度安排

近年来，司法公开一直是中国司法体制改革的重要内容。自20世纪90年代以来，最高人民法院先后多次下发推动司法公开的文件，包括《关于严格执行公开审判制度的若干规定》（法发〔2009〕 3号）、《关于人民法院执行公开的若干规定》（法发〔2006〕 35号）、《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》（法发〔2007〕 20号）、《关于进一步加强民意沟通工作的意见》（法发〔2009〕 20号）、《关于司法公开的六项规定》（法发〔2009〕 58号）、《关于确定司法公开示范法院的决定》（法〔2010〕 383号）、《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（2010年11月21日发布，2013年11月21日修改）、《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》（2013年11月21日发布）、《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（2013年7月19日发布）等，这些规定大力地推动了中国的司法公开实践。

上述文件中，《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》（以下简称《意见》）系统规定了人民法院司法公开的原则和要求。《意见》提出要准确把握人民法院审判公开工作的基本原则，做到依法公开、及时公开、全面公开。《意见》要求人民法院以设置宣传栏或者公告牌、建立网站等方便查阅的形式，公布本院管辖的各类案件的立案条件、法律文书的样式、诉讼费用的收费标准及缓、减、免交诉讼费的基本条件和程序、案件审理与执行工作流程等事项。为了方便当事人及其委托代理人及时了解与当事人诉讼权利、义务相关的审判和执行信息，人民法院还应建立和公布案件办理情况查询机制，有条件的人民法院对于庭审活动和相关重要审判活动还应当录音、录像，建立审判工作的声像档案，并允许当事人查阅和复制。《意见》对裁判文书的公开也做出了相关规定。各高级人民法院应根据本辖区内的情况制定通过出版物、局域网、互联网等方式公布生效裁判文书的具体办法，逐步加大生效裁判文书公开的力度。裁判文书的制作应当符合最高人民法院颁布的裁判文书样式要求，繁简得当、易于理解，内容应包含裁判过程、事实、理由和裁判依据等要素。

《关于司法公开的六项规定》则从立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开6个方面，对人民法院依法公开、及时公开、全面公开做出了详细规定。

在立案方面，各类案件的立案条件，立案流程，法律文书样式，诉讼费用标准，缓、减、免交诉讼费程序，当事人重要权利义务，诉讼和执行风险提示以及可选择的诉讼外纠纷解决方式等内容，应当通过适当的形式向社会和当事人公开。

在庭审方面，各级人民法院应建立健全有序开放、有效管理的旁听和报道庭审的规则，消除对公众和媒体知情监督的障碍。

在执行方面，法院应当将执行的依据、标准、规范、程序以及执行全过程向社会和当事人公开，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等法律禁止公开的信息除外。为此，法院应进一步健全和完善执行信息查询系统，扩大查询范围，为当事人查询执行案件信息提供方便。

在审务方面，人民法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动因与审判活动密切相关，也应向全社会公开。各级人民法院应逐步建立和完善互联网站和其他信息公开平台，通过便捷、有效的方式及时向社会公开关于法院工作的方针政策、各种规范性文件、审判指导意见以及非涉密司法统计数据及分析报告，公开重大案件的审判情况、重要研究成果等。

在裁判文书方面，所公开的裁判文书应做到说理公开，充分表述当事人的诉辩意见、证据的采信理由、事实的认定、适用法律的推理与解释过程。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其他不适宜公开的案件和调解结案的案件外，人民法院的裁判文书应当在互联网上公开发布。为了满足公众对裁判文书公开的需求，最高人民法院于2010年发布了《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》。2013年，最高人民法院根据信息化发展和司法公开工作的形势，对该规定做了较大修改，明确了裁判文书公开的范围、方式，强调裁判文书以公开为原则、不公开为例外，并要求各级法院的裁判文书统一上传到中国裁判文书网，集中对社会发布。

2013年，最高人民法院还发布了《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》，将司法公开浓缩为三大内容，即审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开，要求全力推进与上述三大公开内容相关的平台建设。

2015年2月，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》。纲要对司法公开提出了更高的要求，如完善庭审公开制度，完善审判信息数据库，加强中国裁判文书网网站建设，整合各类执行信息等。

从制度演进来看，司法公开的制度演进呈现由粗略公开到精细化公开，由形式公开到实质性公开的发展过程，公开工作层层递进，由表及里，逐渐“变被动公开为主动公开，变内部公开为外部公开，变选择性公开为全面公开，变形式公开为实质公开”。从公众的反应来看，司法公开受到普遍欢迎，并成为公众了解司法制度运行的重要途径。法律职业人员对司法公开的反应则出现一定的分化。律师群体认为公开还应该加速，而目前司法公开的步伐仍显缓慢。法学工作者则肯定司法公开的意义，但对司法公开的成效表现出疑虑。法官们则有不少人对司法公开持抵触态度，这是因为现有司法环境不好，案多人少，法官压力过大，司法公开无疑加大了法官的工作量。此外，司法公开的范围界定模糊，法官无所适从，也是其抵触的重要原因之一。

二 司法公开在中国的现实意义

改革开放以来，我国的经济总量上升到今天的世界第二位，人民的生活水平大大提升，国家综合实力和国际影响力也不断提升。但是，随着经济的发展，社会利益分化也比较明显，生态环境、食品安全、医疗纠纷、经济纠纷等方面的矛盾不断增加，这些问题都对国家的司法制度提出了较高的要求。司法是国家专门机关依照法定职权和法定程序，运用法律处理特定案件，解决特定纠纷，维护当事人权利的活动。司法的功能是定纷止争，通过将法律适用于特定案件，达到解决当事人纠纷、维持社会秩序的目的。但现实生活中，由于个别法官的徇私枉法，也由于司法公开的不足，人们怀疑法官“暗箱操作”、“吃了原告吃被告”，司法公信力受到了很大的质疑，司法权威一落千丈。

司法制度是现代法治社会的重要制度之一。司法公开是现代社会司法文明状况的重要判断标准，其对于法治的实现，乃至对于当今中国的司法制度运行都具有重要的推动作用。

第一，司法公开有助于防止司法腐败，实现司法正义。司法机关是维护社会正义的最后一道防线，正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。当前，实践中存在的“司法不公”、“司法腐败”、“司法过程不透明”、“暗箱操作”等现象，是人们质疑司法公正性的主要原因，因此，提升司法过程和结果的透明程度是治理司法腐败、纠正司法不公的重要路径。法院向公众全面、准确地公开所掌握的各类信息，不仅有利于公众了解专业性很强的司法程序、法官行使自由裁量权的考量因素、司法裁决结果，并有效地监督司法行为，督促法官慎重从事，也有利于堵塞各种徇私枉法和腐败的渠道，切断法官与当事人之间非正常联系的途径，使司法腐败行为无处遁形。

第二，司法公开有助于提高司法公信力，维护司法权威。公信力和权威是法院司法活动的出发点和落脚点，是法院的生命所在。近年来，由于司法体制上的一些弊端，加上个别法官的枉法裁判，公众对司法判决的认可度不高，一些案件不能做到案结事了，一些生效判决得不到有效执行，即便经过终审或再审，当事人仍拒绝接受案件判决，而选择信访等诉讼外的渠道寻求进一步的救济，涉法涉诉信访案件的数量逐年增多。个案的司法公信力欠缺可能演化成普遍的社会信任危机，这对一个国家的司法系统而言是极为危险之事，故提升司法公信力、维护司法公正是当前中国司法机关的当务之急。司法公正不能依靠司法机关的自我标榜，只有得到公众的认可，司法才能具有公信力和权威性。司法要获得公众的认可，必须让公众尽可能详细地了解司法的全过程，使公众最大限度地了解司法权力的运作方式和运行结果，消除公众对司法机关的猜疑，减少当事人信访、拒不履行判决等情况的发生，使司法正义变成看得见、摸得到的正义。

第三，司法公开有助于提升法官的能力，提高司法水平。司法公开对法官提出了很高的要求，因为司法公开使法院的司法活动置于社会的全时空监督之下，司法机关及其司法人员的任何行为都将接受公众的评论与判断，任何有悖常理的事实认定、法律适用都可能受到最严厉、最直接的质疑和批判。以审判信息公开为例，如果要求法院将案件的开庭日程、庭审过程以及裁判文书等内容向全体公众公开，法院在司法过程中就会更加注重庭审程序的合法性、案件证据的充分性、法律适用的准确性以及裁判文书写作的规范性。法官会更加审慎地对待司法参与人的意见，认定事实和适用法律会更慎重，以便对案件争议得出符合法律规定和客观事实的正确结论。因此，可以说，司法公开实际上可以倒逼司法机关及其司法人员提高办案水平和办案质量，提升司法能力。

第四，司法公开有助于保障公众知情权和当事人的合法权益。司法活动是公权力活动的一部分，除国家安全、商业秘密和公民隐私等内容外，公民有权知晓其运行的全部信息。即便是涉及上述几方面的内容，公民也有权知晓其判决信息。司法公开便于社会公众参与司法活动，监督司法活动，是实现司法民主的重要路径。

司法公开的主要内容是法院向诉讼参与人及社会公众公开以审判为核心的相关司法信息，以促进和实现司法公正。

司法机关公开的工作信息、诉讼指南、审判信息、执行信息可以使当事人充分了解自己的诉权、诉权的行使方式及行使诉权过程中可能面临的法律风险，了解司法活动的内容和进程，进而正确、及时地行使自己的权利，采取合法手段维护自己的权益。

三 中国司法公开的实践进展

司法有广义和狭义之分，狭义的司法是指国家审判机关——法院依据职权和程序处理案件、解决纠纷的活动，即法院的审判活动。司法公开的信息不限于审判活动的信息，一切与审判活动相关的信息都应该公开。本文探讨的是狭义的司法及司法公开。

（一）最高人民法院推动的司法公开取得了很大的成效

首先，审判全流程公开。2014年11月，中国审判流程信息公开网正式开通，人们可查询最高人民法院以及北京、浙江、重庆等20个省（区、市）地方法院的案件审判流程信息和进展情况。中国审判流程信息公开网还向案件当事人及诉讼代理人提供了庭审笔录、庭审录像和电子卷宗的查询服务。

其次，裁判文书公开。2013年12月，最高人民法院上线中国裁判文书网，并要求全国3000多家各级法院在中国裁判文书网公开裁判文书，接受公众监督。截至2014年11月底，中国裁判文书网发布生效裁判文书近300万份。

再次，执行方面推进有力。最高人民法院建立了全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台、被执行人信息查询平台和执行案件流程信息公开平台。截至2014年12月，最高人民法院公布失信被执行人超77万名，其中自然人66.6万余名，法人及其他组织10万余个。

最后，司法公开形式创新。科学技术推动了人民法院的司法公开形式创新。各级法院加快科技法庭建设，以浙江法院为例，其1783个审判法庭全部建成数字化法庭，并在全省90个看守所建成92个远程视频提讯室，所有开庭案件都实现了全程同步录音录像、同步记录、同步显示。此外，新媒体推动了司法公开，一些大案要案，如国家发改委原副主任刘铁男受贿案、刘汉黑社会案和多地官员腐败案，均通过微博进行了直播，彰显了科技对推动司法公开的巨大威力。

（二）第三方学术机构对司法公开的推进作用

由第三方评估机构对法院司法公开的成效进行评估，创新了司法公开监督的形式。2011年起，中国社会科学院法学研究所（以下简称“社科院法学所”）对高级人民法院和全国较大的市的中级人民法院的司法公开进行测评并每年发布《中国政府透明度年度报告》, 2013年最高人民法院的司法公开也被纳入测评范围。2013年开始，社科院法学所受浙江省高级人民法院的委托，对浙江省3级103家法院开展3年期的阳光司法指数测评。测评内容包括审务公开、立案庭审公开、裁判文书公开、执行公开和保障机制5个板块。课题组通过查询法院网站、现场考察立案大厅、抽查法院案卷、进行电话验证、法院自报数据等方式，对法院审判全流程的公开情况进行了全方位测评。与社科院法学所自行开展的中国司法透明度测评不同的是，浙江阳光司法指数在方法上更为综合，不仅有网络测评，还有实体测评。由于阳光司法指数测评是司法实务部门与国家最高法学研究机构合作完成的，在国内尚属第一次，该测评在推动司法公开工作和法学研究方面都具有十分重要的意义。

社科院法学所的两类司法公开测评具有以下几个特点。

第一，测评是研究机构的学术行为，具有独立性。中国司法透明度测评和浙江阳光司法指数测评从指标设定、测评到报告发布，均由社科院法学所独立完成，未有任何机构干预。浙江阳光司法指数测评也是如此。浙江法院曾经开展过类似的考核工作，具体做法是各地区的法院交叉进行评估，评估结果普遍成绩良好，由于这种测评是一种自说自话的自我评价，缺乏公信力。社科院法学所课题组对其独立开展测评时，做到了全省法院“四不”，即不提前通知、不提前布置、不做动员、不告知测评科目。

第二，依法设定测评指标，指标具有法定性。阳光司法指数测评意在评价法院落实司法公开工作的现状、分析其存在的问题，只有做到于法有据，才能使评估不会成为无源之水、无本之木。测评指标包括审务公开、立案庭审公开、裁判文书公开、执行公开和保障机制等内容，其核心指标均是现行法律、司法解释等有明确要求的，如开庭公告的公开、对诉讼当事人的权利义务告知等。

第三，测评指标重点突出。“法治”涉及公权力运行的方方面面，司法公开的内容也纷繁复杂，包括司法权运行的各个环节，对其全部进行测评既不现实且会迷失重点。立足于信息化环境下推进司法公开的要求以及公众对司法公信力的期望，社科院法学所设定的评估指标体系以立案庭审、裁判文书公开和执行信息公开三个核心的环节为主要内容。

第四，排除测评的主观随意性。指标设计和评分标准必须最大限度地排除主观随意性，才能有效掌控评估活动，防止测评结果出现明显偏差。为此，课题组在设计阳光司法指数指标时注意排除主观判断的空间，把各种价值判断转化为明确且无自由裁量空间的标准。所有的指标设计都只允许测评人员去判断有没有，如某一类信息是否公开了，而不是去判断它公开得好不好，只有这样才能保障测评结果不受测评人员主观好恶的影响。

第五，注重公开实际效果。司法公开测评的目的不仅仅在于得出总排名和各测评板块的排名，更是通过每个测评指标的数据，分析相关制度的实施情况，让法院了解自身存在的问题。如此，我们方能明确究竟是制度设计存在不足，还是制度落实不到位，为进一步推进司法公开工作提供有价值的参考，为司法公开工作更为精细化提供必要的智力支持。

以下是《2014年中国司法透明度指数报告》显示的中国司法公开的进展。

1．网站是司法信息公开的重要平台

以2013年司法透明度调研为例，课题组调研了31个省级法院、49个较大的市的中级法院以及最高人民法院共计81家法院的司法公开情况。调研结果显示，法院的门户网站正在成为法院公开信息的重要平台。截至2014年年初，31家高级法院中有29家省、直辖市的高级法院建立了门户网站，49个中级法院中，有46个中级法院建立了门户网站。很多法院网站设置了“法院概况”、“诉讼指南”、“裁判文书”、“法院公告”等栏目，方便公众获取有关信息。2013年，为了集中统一发布裁判文书，方便公众参阅，最高人民法院开通了裁判文书网。此外，最高人民法院还开通了官方微博、微信，利用新媒体向公众推送重要的司法信息。

不少法院重视运用高科技手段提供便民服务，这也是一些法院创新司法透明方式的重要手段。比如，上海市高级人民法院提供的在线服务平台（http://www.hshfy.sh.cn/shfy/gweb/zxfw.jsp）分为“当事人服务区”和“公众服务区”。在公众服务区设有三维诉讼引导系统，其中包括法院的地图及乘车路线，进入法院之后的角色模拟，方便公众身临其境地了解诉讼、立案、旁听、查阅、拍卖等程序信息。深圳中级人民法院用动画解说的形式，帮助公众了解相关信息，非常具有特色。

2．裁判文书上网稳步推进

2013年，最高人民法院推出司法公开三大平台（即立案庭审、裁判文书和执行信息三大信息平台）建设，其中最重要的一项就是建设中国裁判文书网，并将其作为全国统一的裁判文书网上平台。为统一裁判文书公开标准，最高人民法院出台了新的裁判文书上网规定。在功能上，中国裁判文书网增加了打印和下载链接，方便公众获取信息。

地方法院随后创新了裁判文书上网形式：南京中院、郑州中院、武汉中院等做到了裁判文书及时上网，不少文书能够在裁判做出之后30日内上网公开；广西法院新建立了统一的裁判文书公开平台，公开裁判文书统计表；江苏高院推出的典型案例，附有裁判文书；邯郸中院公开的裁判文书还附有对案件的点评。上述这些形式创新使公开的裁判文书具有较强的学术研究和司法参考价值。

3．司法行政信息的公开范围逐年扩大

司法行政信息是司法公开中阻力较大的领域。尽管如此，2013年的数据显示，司法人员的信息透明度有所提升。与2011年、2012年相比，2013年不少法院全面公开了法院领导的信息。在被测评的81家法院中，有14家法院公开了法院领导包括学习工作经历在内的全部信息，有35家法院公开了法院领导的部分信息。最高人民法院、广西高院、甘肃高院、郑州中院、徐州中院、兰州中院、成都中院等均公开了法院领导详细的学习工作经历。珠海中院除了公开法院领导的照片、姓名、分管工作之外，还公开了审判委员会专职委员的姓名、照片、出生年月、籍贯、学历。

2013年，有10家法院公开了审判人员的信息，占81家被测评法院的12.3%。其中，有6家法院公开了包括学习工作经历在内的法院领导的详细信息。徐州中院和宁波中院公开了人民审判员信息。成都中院在法院执行网公开了执行法官的照片、姓名、职务、电话。2012年，有5家法院公开了审判人员的信息，占被测评的69家法院的7.2%。

2013年，法院财务信息公开呈上升趋势。法院作为公权力机构，其预算支出应该满足纳税人的知情权，以便公众监督。司法财务信息包括年度预算信息、前一年度的决算信息和“三公”经费信息三项内容。调研结果显示，与2012年相比，2013年法院的预算信息公开率提高了10个百分点。2012年，提供预算信息的中级人民法院和高级人民法院分别占38%和15%, 2013年有48%的高级人民法院和25%的中级人民法院公开了本年度预算信息。2012年，所有被测评的高级人民法院均未公开决算信息；2013年，中级人民法院公开决算信息的比例保持不变，而23%的高级人民法院公开了上年度决算信息。总的来说，虽然预决算信息的公开比例仍然不高，但呈年度上升趋势。

法院的公务接待费用、公务用车费用、公务出国（境）费用等信息逐步走向透明。2012年只有青海高院1家法院公开了“三公”经费信息，2013年有18家高级人民法院公开了“三公”经费信息，占被测评法院的58%。2013年公开“三公”经费信息的中级人民法院有7家，在49个中级人民法院中的比例为14%。海南高院、苏州中院和厦门中院还在网站上专门开设司法政务公开或财务公开目录，凸显对司法财务信息公开的重视。

由上可见，不论是由最高人民法院推进的司法公开，还是由第三方学术机构推动的司法公开，都表明尽管还存在些许不情愿，但司法公开在中国已经不是问题。在政治层面和学术层面的双重推动下，司法公开成为司法制度运行的规定动作，这无疑对司法公信力和司法权威的重塑具有重要作用。

四 司法公开的展望

在中国新一轮的司法改革工作中，司法公开被作为重要的切入点，各级法院成效明显，但存在的问题同样不容忽视。存在的问题当前主要有：认识上还不够统一，如人事信息应如何公开，看法不一；司法公开平台建设和信息化建设滞后，一些法院信息化投入不足，还没有建设网站；现有司法平台建设较为混乱，或是建立统一平台，或是建立分散平台，之间的关系缺乏协调，重复建设严重；法院网站的定位不准，不少法院公开的主要是新闻、领导行踪、法官风采等信息，而公众关注的办事信息、司法过程信息公开不够；司法信息的公开标准不明确，虽然很多法律法规有明确要求，但具体公开什么、向谁公开、在哪里公开等还有不少模糊之处；裁判文书可以不公开的范围还有待进一步明确；司法公开不均衡现象明显，不同地区之间以及同一法院在不同信息的公开上都存在不均衡现象。

今后的司法公开需要从以下几个方面进行改进。

首先，应提升司法公开意识。司法信息属于公共资源，不能由任何机构垄断。因此，凡属于与司法权运行有关的信息，如人员信息、财务信息等，除非涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，一律都要公开。

其次，进一步明确司法公开的标准，对公开内容、公开对象、公开方式、公开时限等做出更具体、明确的要求，以使司法公开更具有可操作性。

最后，加强网站建设。在互联网时代，门户网站必然是法院司法公开的主要平台，为此，必须对网站建设做好规划，防止重复建设，对网站功能要定位明确，应以满足公众办事需求为导向。

总之，司法公开是提升司法公信力和保证司法公正的重要制度安排，司法公开可以有效地监督司法制度的运行状况。虽然导致司法不公和司法公信力下降的原因有许多，比如司法体制导致的法院行政化问题、经费保障问题、司法审判受多重因素干扰的问题，但司法公开在促进司法公正和提升司法公信力方面的确具有不可替代的作用。司法公开是司法改革的马前卒，以其万钧之力，破釜沉舟，将司法制度中的体制沉疴一一暴露在阳光下，让司法人员和公众都能看到前进的方向，这是其他制度安排所难以完成的，正因如此，中国才把司法公开作为司法改革的重中之重。