第一节 制度的内涵与发展

制度是人类实践活动的产物，它伴随人类社会的产生而产生，随着人类社会的发展而发展。在社会科学中，制度（institution）的中心意思是从拉丁语动词instituere（创立或建立）派生而来的。按照这个拉丁词，institution是一种已确定的活动形式。今天，制度已发展为一个较为复杂的范畴，在形态上，制度是思想的物化和相对稳定下来的契约，是人们交往与行动的规则；在心理上，制度是笼罩人的行为乃至态度的精神氛围，默默地影响着人与人之间的关系；在管理上，无论人们反对它还是赞成它，在效用期间，制度是上下级之间、约束与自由之间、权力与权力接受之间起着统摄作用的一种中介物，并且常常在一定时空范围内，以固化的形式分配着人们的资源和福利。因此，制度是所有管理要素的结晶，“它抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为”。

制度概念可以从多角度、多学科来加以界定和理解，正如柯武刚、史漫飞所说：“文献中的‘制度’一词有着众多和矛盾的定义。不同学派和时代的社会科学家们赋予这个词以如此之多可供选择的含义，以致除了将它笼统地与行为规则性联系在一起外，已不可能给出一个普适的定义来。”

尽管如此，每一位涉猎制度相关问题研究的学者，都会从自己的学科背景和研究的需要出发，对制度概念进行界定。柯武刚、史漫飞在他们所著的《制度经济学：社会秩序与公共政策》一书中，就给出了贯穿全书的定义，认为制度是指“各种带有惩罚措施、能对人们的行为产生规范影响的规则”。将制度看成是约束人的行为规则体系或行为模式，这是新制度经济学家公认的观点，舒尔茨、拉担、诺思都有过类似的定义。我国的《现代汉语词典》认为制度主要有两个含义，其中一个含义就是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”。

对制度概念界定的另一种影响较大的观点，认为制度是集体的控制活动或行为，或特定的组织、机构。自赫斯特·斯宾塞以来，大多数社会学的定义都对机构有着共同的一般观念，即它是规范化的和定型的举止、行为或行动原则的载体。这种“规范化的和定型的举止、行为或行动原则”就是“规则”或“制度”。如康芒斯把制度解释为：“集体行动控制个体行动”，认为“集体行动的种类和范围甚广，从无组织的习俗到那许多有组织的所谓‘运行中的机构’，例如家庭、公司……以及国家”。拉担也认为：“制度概念中将包括组织的含义”“一个组织（例如一个家庭或一个企业）所接收的外界给定的行为规则是另一组织的决定或传统的产物”。菲利普·塞尔兹尼克（Selznick, 1957）则将“组织看成一种制度而不是理性组织”，认为组织是“一种具有独特竞争力与组织特性的制度”。我国学者高兆明从政治伦理学角度将制度理解为规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构，认为这种规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构，受到一定权力机构的强力保障，它体现为具有管束、支配、调节作用的行为规则、程序。

第三种对制度概念的界定，认为制度是一种社会系统或社会体系。马克思、恩格斯在阐述他们的关于社会发展的基本规律时，常常在这一意义上运用制度概念，此时，制度指称的是社会基本制度。当代西方社会学家吉登斯基本上也持这一观点，认为制度是一个有机的社会体系和社会宏观结构。吉登斯说：在社会总体中“时空延伸程度最大的那些实践活动，我们称其为制度（institutions）”。我国学者唐代兴也沿用了马克思对制度的阐述，认为制度是国家的产物，制度的本质是从国家的本质中衍生出来的。制度的本质是等级与权力，制度是制造等级和张扬权力的温床，制度的基本社会功能是分化与合作。我国的《现代汉语词典》把制度的另一含义解释为“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。

另外，制度还有多种定义，如库利将制度理解为明确的、既定的公共心理状态，本质上与社会舆论没有差别；从文化人类学的角度，制度被定义为“文化惯例”；凡勃伦认为制度是“思想习惯”“生活方式”；制度的定义还有施密德的“人们之间有秩序的关系集”；迪韦尔热的“模式”和伯尔曼的“结构化的安排”，等等。

制度的定义各种各样，怎样评价和取舍？应该如何界定制度的概念呢？逻辑学告诉我们：“概念是反映对象本质属性的思维形式。”10明确概念就是要明确概念的内涵和外延。概念的内涵是指概念这一思维形式的思维内容，也就是反映在思想中的对象的本质属性或特有属性。1概念的外延是指概念所反映的客观外界事物，即具有概念所反映的特有属性的事物。

按照逻辑学的概念界定理论，对上述制度的定义进行思考和分析，笔者发现这些界定都从一定角度揭示了制度概念需要明确的某些内容，但也忽视了另外一些必须明确的内容。如将制度看成是行为的规则或模式，这从制度概念的内涵上揭示了制度的本质属性是行为规则。但由于对制度的本质属性的特征没有进行进一步的阐释，造成了制度概念与道德规范概念的模糊和重叠；而且也没有进一步阐明制度概念的外延。又如，将制度定义为一种社会系统或社会体系，从制度概念的外延上列出了其中一个层次的制度。但是，把制度等同于社会形态或社会宏观结构，等同于国家根本政治制度，一方面，没有阐明制度的内涵；另一方面，忽视了制度本身在现实社会中所具有的丰富的层次性，有碍于人们全方位、多层次地进行制度创新，有碍于人们充分有效地发挥制度的作用，犯了子项“划分不全”的错误；再如，将制度看成是集体的控制活动或行为，或特定的组织、机构，对制度概念的这种认识，强调了制度的社会意义，揭示了制度的强制性和权威性特征，以及制度背后的权力支配，实质上是从概念的内涵上揭示了制度的部分本质特征。但它的缺陷也是较为明显的，它混淆了作为规范的制度与实施或执行它的实体化的机构或组织之间的区别，从而泛化了制度，犯了“定义过宽”或“定义不相称”的错误。另外，这种制度概念也没有全面地阐释制度概念的内涵，对制度概念的外延也没有加以阐释。

怎样的制度概念是更为准确、全面的呢？按照逻辑学对概念内涵和外延定义的规则，全面地把握制度概念的内涵和外延，才能正确地界定制度概念。另外，制度的产生对制度概念的界定也有着重要的意义。据此，笔者认为要从四个层面上来理解制度概念。

首先，从制度概念内涵定义的属，即上位概念来看，笔者同意“规则”说。规则的作用在于调整各种社会关系，使社会有序运行。正如马克思说的：“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物。”

其次，从制度概念内涵定义的种差，即制度区别于同属其他各种事物的那些特有属性来看，笔者认为，通过明确权力、责任、权利、义务来规范主体行为和调整主体间关系是制度概念内涵定义的种差。因为，制度中的权利、责任和义务体现了一种基于物质利益的占有关系或分配关系，即主体之间的不同利益的获得与实现是根据制度中权利、责任和义务的分配来决定的。因此，利益基础上的权利、责任和义务的分配是制度的内容因素，制度中的权利、责任和义务的分配决定了制度区别于同属其他各种事物的意义构成。

再次，从制度的外延来看，制度是由多个层面、多种类型的制度组成的制度体系的集合。不同领域、不同层次、不同形式的制度之间相互制约，相互作用，共同导向、规范、协调、整合人们的政治、经济、文化行为。从横向或内容的角度，制度可分为政治制度、经济制度和文化制度。从纵向的角度，制度可以分为宏观层面上的社会基本制度，中观层面上的具有普适性、体现社会基本制度的公共管理制度，微观层面上的某个群体、单位的具体管理制度三个基本层次。借用新制度经济学的术语，具体制度可称之为制度安排。基本制度是规定社会根本性质的根本性的制度，比具体制度更具权威性和稳定性，它是就社会的宏观结构和特定的社会形态的基本特征而言的。基本制度的基本社会功能是分化与合作，即为了维护国家利益而把社会予以分化，并在此基础上选择一定的方式把社会组织起来，使之产生合作的力量。基本制度决定制度安排。制度安排可以说是基本制度的具体化，它又可以分为基础性的制度安排和具体化的制度安排两个层次。基础性的制度安排是中观层面上的公共管理制度，又称为体制制度，它规约人们的基本关系。具体化的制度安排则是调控社会生活微观领域的具体规章制度，其基本功能是约束和激励。一项具体化的制度安排又是由更为细致化、明确化的制度安排组成。如市场经济体制就是基本制度的基础性制度安排，它是基本制度的运行方式；而市场经济体制又是由产权制度、收入分配制度、现代企业制度等具体化的制度所组成的。

最后，从制度的产生来看，制度分为正式制度和非正式制度。正式制度或正式约束（Formal Constraints）也可称为外在制度。“外在制度是由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来、强加于社会并付诸实施的”规则，是人们有意识地创造的一系列政策法规，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成的等级结构，从宪法创成文法到特殊的细则，最后到个别契约。“外在制度对社会成员的行为具有规范性影响，尤其是当它们与通行的内在制度相一致时更是如此。”因此，正式制度的特点在于规则要求明确具体并具有很强的强制性。它的执行由行政权力给予保障，违反制度就要受到惩罚。正式规则往往规定了人们在社会分工中的责任，用新古典经济学的话说就是“为人们给出行动的目标”，界定每个人可为与不可为的标准。非正式制度或非正式约束（Informal Constraints）也可称为内在制度，是“群体内随经验而演化的规则”。主要指价值概念、理想信念、伦理道德、风俗习惯以及意识形态等，是在社会发展的过程中自发形成的，不依赖于人们主观意志为转移的文化传统和行为习惯。“内在制度包含着大量经过精炼和检验的先人智慧”。从人类历史演进的过程来看，在正式约束设立之前，人们之间的关系主要靠非正式约束来维持，即使是现代社会，人们许多行为仍然由非正式制度来约束。同正式约束相比，其局限性在于强制的力度不够。“违反内在制度通常会受到共同体中其他成员的非正式惩罚”。如遭受排斥或舆论的谴责等。正式制度和非正式制度不是截然分开的，而是相互作用、相互体现、相互补充的。

由于研究对象的限定，本书只在“正式规则”的意义上使用制度，而不将习俗、惯例、道德规范等非正式约束纳入制度范畴。

制度是一系列相互联系的行为规范的集合。通过对制度概念的内涵与外延的分析，笔者对制度进行如下界定：制度是通过责任、权利、利益来规范主体行为和调整主体间关系的规则体系。从制度的产生来看，制度是依据一定的程序，由社会性正式组织制定、颁布和实施的，受到一定的权力机构强力保障的，具有管束、支配和调节作用的规范体系；从制度的内涵来看，制度作为一种责任、权利与利益的分配规则体系，它规定了社会成员在现实生活中的实际活动范围以及基本的行为方式或模式，是对社会成员基于利益基础上的权利、责任、义务的占有关系或分配关系的一种客观性安排；从制度的外延来看，制度作为社会的规范形态，可分为三个层次，宏观层面的社会基本制度，中观层面的公共管理制度，以及微观层面的某个群体、单位的具体管理制度。其中，每一层次又可能包含若干层次和多种类型的制度。制度的概念是本书的核心概念之一，上述制度概念的界定对全书的论述，特别是第六章教师制度伦理的实现机制建构起着重要的支撑作用。