第一部分 城市治理中的风险识别

第一章 结构性腐败的风险及法治应对

一 十八大以来反腐的主要制度举措

十八大以来，中共中央把党风廉政建设和反腐败斗争作为重大政治任务来抓，并且清醒地认识到“不正之风和腐败问题严重损害党的肌体健康，解决不好就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”的巨大政治风险。由此，我们可以看到中共中央对目前中国腐败问题的深刻判断以及反腐败的意志与决心。综观2013年以来的反腐行动，中国对腐败的治理思路及相应的治理机制主要围绕以下六个方面。

（一）维护党章的权威性与严肃性，加强党的纪律建设

从严治党的前提就是以党章为基础的规则之治，而党的纪律规定是实现党内治理的制度标准。中共中央将党风廉政建设建立在党章的基础之上，并坚定对党的方针政策和决议的执行，强调从严治党、依规治党。党内制度规范的制定与完善为权力构筑了坚实的“笼子”，也为持续有效推进党内治理和反腐败提供了源源不断的动力。

（二）坚持“八项规定”，改进党内工作作风

弊除赖于风清，对于党内工作作风的强调一直是党内治理的重要举措。中共中央通过开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”、“两学一做”专题教育，通过开展批评与自我批评等方式改进作风常态化制度。中央纪委还加强了对享乐主义和奢靡之风的监督检查，对于相关违规违纪问题坚决予以查处，以涤荡党内的污浊之气。

（三）改革纪律检查体制，推动反腐败组织和制度创新

既有的纪律检查制度存在诸种弊端，在一定程度上限制了对腐败现象的监督和检查。因此，中央纪委通过对相应检查制度的调整以推动反腐败工作的有效实施。第一，中央纪委加强对各地方、部门和企事业单位的巡视工作，以发现领导干部涉嫌违纪违法的问题线索。第二，中央纪委和地方各级纪委全力清理参与的议事协调机构，解决职能越位、错位、不到位问题。第三，深化派驻机构改革，改变之前派驻机构名称职能的多样化局面，实现统一名称和统一管理。第四，推进纪委监督双重领导体制具体化、程序化、制度化。中央纪委对于纪检监察双重领导体制予以改进，制定了下级纪委向上级纪委报告工作的具体制度，强调落实查办腐败案件以上级纪委领导为主的要求，并在不同地区和部门开展试点。第五，对纪检监察机构的调整。中央纪委和地方各级监察机关在内设机构、行政编制、领导职数总量不变的情况下，再次进行机构调整，增设纪检监察室，组建组织部、宣传部、纪检监察干部监督室，试图通过对机构的调整提高相应的工作效率。此外，中共中央还在北京、山西和浙江开展国家监察体制改革试点，通过整合反腐败资源力量，建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。

（四）强化领导干部责任意识，以问责倒逼责任落实

在对领导责任的强化方面，中共中央通过将廉政建设的主体落实到领导个人，以问责倒逼责任落实，克服责任虚化空转现象。通过将权力与责任绑定，反向监督权力的运行，将党委主体责任与领导个人责任相互结合，形成层层传导的压力机制，使得廉政建设自上而下有效推行。党的十八届六中全会对党内政治生活的规范及对党内监督的强调所针对的重点就是高级干部，希望其能够形成拒腐行廉的示范效应。

（五）落实监督责任，用铁的纪律打造纪检监察队伍

在以纪检监察为主导的反腐过程中，中共中央注重对于纪检监察机构自身的腐败行为的管理和监督，防止“灯下黑”。在严格反腐过程中，中央纪委强调广大纪检监察干部要心存敬畏和戒惧，做遵纪守法的表率，自觉维护和执行党的各项纪律。此外，纪检监察机关还成立了纪检监察干部监督室，实现内部的刮骨疗毒。

（六）加强国际合作，狠抓追逃追赃，树立良好的国际形象

对于外逃涉及腐败的党员和国家工作人员，不仅关乎国家经济的损失，更是反映了既有反腐败制度中存在的不足，同时还涉及国际执法合作与树立良好国际形象等诸多方面。为此，中央反腐败协调小组设立国际追逃追赃工作办公室，通过开展“猎狐2014”行动、“天网行动”，与亚太经合组织各国共同发表《北京反腐败宣言》、成立亚太地区反腐执法合作网络等方式抓捕外逃人员，追回外逃赃款。

总体说来，中共中央对于腐败的治理，一方面强调党政领导干部的主体责任意识，不仅需要改善工作作风，同时要严于律己，并严格问责；另一方面则不断加强党内纪律和制度的制定与完善，以刚性的规则为反腐败行动提供坚实的基础。其出发点是希望通过“加强理想信念教育，增强宗旨意识，使领导干部‘不想腐’；加强体制机制创新和制度建设，强化监督管理，严肃纪律，使领导干部‘不能腐’；坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部‘不敢腐’”。既有的举措在短期内对于腐败分子的惩处以及腐败现象的遏制具有良好的效果，但是仅仅围绕干部自律与纪委检察机关的高压态势无法形成长期有效的反腐败良性循环机制，甚至可能出现压力退去后的反弹现象。故而，对于腐败的预防与治理还需要更为根本性的制度性建构。不过，在此之前我们需要了解当前中国腐败所存在的诸种类型与样态，为进一步的问题研判提供知识基础。

二 反腐案件处理的效果分析

根据中国社会科学院2014年发布的社会蓝皮书，反腐败问题位居中国城市居民最关注社会问题的第四位。然而如何了解腐败真实发生的情况，却是腐败研究的一个难点。目前对腐败的研究以定性为主，多侧重于对腐败的整体性描述，包括成因、特征、对策等，这些分析相对全面但不够深入。直接利用调查研究的文章整体较少，在定量的研究中，主要包括两个方面：一是主观测量的腐败状况。利用主观测量影响力最广的是透明国际的腐败感知指数（CPI，又名清廉指数）。其他常见的指数有全球腐败趋势指数（GCB）、行贿指数、全球竞争力报告指标、公共部门腐败感知指标（PERC）。二是客观测量的腐败状况。主要通过官方公布的数据进行案件的统计分析或者将案件细化为不同的指标进行分析。

对于当前中国腐败的主观评价而言，我们可以参考透明国际每年的测评结果（见图1）。在透明国际的评分中，得分越高，表示该国家或地区腐败程度越低。近年来，随着清廉指数影响力的增加，被列入清廉指数的国家和地区逐渐增多，从1995年的40个增加到2016年的176个。根据评分，将被评国家或地区的腐败程度分为四种类型：比较廉洁、轻微腐败、比较腐败和非常腐败。从图1中我们可以看出透明国际对中国的腐败评价一直都属于比较腐败的类型中，从2013年至2016年，我国的清廉指数均在40分左右，在国际排名中除2013年为100名，其他年份都是在80名左右。虽然透明国际的测评存在相应的局限，但是它在一定程度上表明对中国腐败现象的主观感知并没有太多变化，一直维持在较严峻的水平。

对于十八大以来腐败的客观测量，我们需要从纪检监察机关、最高人民检察院、最高人民法院所公布的有限数据中分析反腐败的效果以及相应腐败现象的结构性特征。

纪检监察机关承担党的纪律检查和行政监察两项主要的职能，是推动反腐败有效进行的核心力量。从2003～2016年纪检监察机关立案数和结案数的变化趋势可以看出，十八大以来纪检监察机关立案数、结案数和党纪政纪处分人数都处于上升的趋势（见图2）。这一变化表明纪检监察机关保持高压的反腐态势，具有严惩腐败的决心，试图遏制腐败的蔓延，且具有较好的效果。

对检察机关直接立案侦查案件数量及人数统计是对腐败进行测量的重要途径之一。从检察机关查办案件数据的变化趋势看，腐败案件的立案侦查数量在十八大以后呈现为明显上升的态势。其中在2014年上升到41487件，此后立案侦查的数量略有下降。从立案侦查的人数来看，从2008年至2014年一直呈现增加的趋势，此后与立案侦查数量的变化相同，立案侦查的人数略微降低，其中2014年为55101人，2015年为54249人，2016年为47650人（见图3）。

从检察机关查办涉嫌腐败犯罪人员级别看，县处级以上干部数量不断升高（见图4），其中从2013年到2015年，涉嫌腐败的县处级以上干部迅速增加，不过从2016年开始呈现下降的趋势。而涉嫌腐败的县处级以上干部人数与其占检察院全部立案侦查人数的比重变化趋势一致，这说明，不仅针对县处级以上干部的反腐败变得更加严厉，而且涉案人员的职级结构也在不断发生变化（见图5）。如果把涉嫌腐败的厅局级以上干部纳入考察范围，可以看到针对高层级官员的重拳反腐是十八大以来反腐举措的一大亮点。在人民检察院查办涉嫌腐败犯罪的厅局级及以上干部中，2011年厅局级198人、省部级以上7人；2012年厅局级179人、省部级及以上5人；2013年厅局级253人、省部级及以上8人；2014年厅局级589人、省部级及以上28名；2015年厅局级769名、省部级41名（见图6）。随着反腐的推进，落马厅局级以上的官员数量迅速增加，在2015年达到峰值。可以说，此次反腐对“苍蝇”和“老虎”都予以严厉打击。

检察机关在对腐败案件进行立案侦查之后，并非所有案件都要进入司法审判，因为有些案件可能因证据不足而免于起诉，有些案件因涉案金额达不到刑事处罚标准等。因此，法院最终所审理的腐败案件数量和特征存在相应的变化。对于司法审判而言，与腐败相应的犯罪形态主要是贪污罪、受贿罪、行贿罪、巨额财产来源不明罪、单位行贿罪等贪污贿赂型犯罪。由于所公开的数据限制，我们从全国人民法院对审理贪污贿赂刑事一审案件结案数的变化看腐败案件的司法处理情况，2012年以来，全国法院审结的贪污贿赂案件整体上呈现上升的趋势，但是每年审结的案件数量存在一定的波动，在2016年达到了3.2万件（见图7）。法院审结的贪污贿赂案件数量变化与纪检监察机关和检察院所查处案件数量变化的不同表明：一是案件的立案侦查与审理存在一定的时间差，从纪检监察机关开始调查到法院的最终审判通常有1～2年的时间差。二是虽然纪检监察机关每年查处的案件数量不断增加，但并不是所有案件都涉及腐败犯罪。

此外，从腐败案件的司法判决结果中可以发现具体的犯罪类型与变化。相关研究表明，20世纪90年代以来，高级别官员的腐败出现了明显的增长趋势。由于这些官员所掌握的权力较大，在缺乏有效的监督条件下，极易为下级官员和企业家提供庇护，对国家和社会造成的负面影响也就愈大。因此，我们收集了2013年以来落马的171名省部级官员（包括军队和中管干部）的相关资料，建立数据库。截至2017年6月4日，已有94人获得了司法审判并公布判决结果，其中主要的罪名形态是受贿罪（91人）、巨额财产来源不明罪（12人）、滥用职权罪（8人）和贪污罪（9人）（见图8）。省部级官员的腐败罪行的典型形态表明了掠夺性腐败（比如官员盗窃国家财产）与交易型腐败（官员与私营部门之间的利益交换）之间的平衡态势出现了变化。因为在改革初期，大部分有利可图的资产都被国家控制，官员主要是通过以权谋私的犯罪形态获取利益，在改革逐步深化、国有资产逐步转让给私人企业时，腐败的形态也就相应转变为权力与利益之间的交易。交易型腐败涉及公权力的商品化，出现了一个买卖公权力的市场。在这个市场上，官员可以出售其掌握的公权力，官方或非官方的行为体可以购买公权力。

如果将省部级官员的量刑纳入考虑的范围，可以推测与公权力相关的交易呈现为非常严重的态势，当然这也与省部级官员权力较大有关。在判决结果中，死刑和死缓是受贿罪与其他罪行并罚的结果，但只占极少的比例。而10年以上的徒刑占86.17%，其中有50%主要因受贿罪而被判处10～15年的有期徒刑（见表1）。根据刑法的规定，被处以10年以上有期徒刑或无期徒刑者属于贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节的。其中2016年的司法解释中将数额巨大调整为以300万元为基准。对于受贿而言，其他特别严重情节是指受贿数额在150万元以上，不满300万元时，同时具有多次索贿或为他人谋取不正当利益，或致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的或为他人谋取职务提拔、调整的三种情形之一种或多种即可。由此可知，大多数省部级官员的以公权力为对象的腐败交易给社会和公共利益带来较大的损失。

从以上的分析中我们可以看到，2013～2016年，各机构所查处腐败案件的案件数量、涉案人数总体上呈现上升的趋势。其中涉嫌犯罪的省部级干部人数、厅局级干部人数和县处级以上干部人数在2011年以后呈现迅速增加的趋势，部分原因在于中共中央高强度的反腐行动。这期间人民检察机关会同有关部门追缴赃款赃物总额也在不断上涨。虽然无法从中直接推断出腐败现象变得越来越严重，但无论对于腐败案件数量的增长还是对于腐败结构的变化以及腐败所带来愈加显著的危害，都意味着当前对于腐败治理的迫切性与必要性。最后，需要说明的是由于获取数据的有限性，既有的分析主要用于剖析腐败暴露率，而腐败暴露率体现的是反腐工作的力度，无法完整体现出实际腐败率。

三 结构性腐败及其风险

1978～1989年，低级别的腐败占据主导地位，案件涉案金额不高，被起诉的高级别官员较少，一般低于县处级。而高级别的腐败是在20世纪90年代初才开始加剧的，此后高级别、高风险腐败开始迅速增加。通过所公开的腐败案件可以发现被起诉的高级别官员不断增加，而每起案件所涉及的金额也相应增多。随着市场经济的不断深化，腐败的性质也发生了转变，从简单的权钱交易，逐渐演变出权色交易、权权交易等各种新的形式；腐败的类型也呈现为多样化，并且逐渐蔓延到商业、房地产、社保、金融、医药卫生、教育、交通等各个行业。腐败现象，正在腐蚀和侵袭着中国社会的肌体。当然，伴随这一过程的也是日益严峻的反腐败形势。尤其是十八大以来，反腐败运动轰轰烈烈地推进，到目前已经取得了巨大成就。我们可以看到，由于这次反腐动真格、不信邪，民心确实为之一振的，当然，我们也要清醒地认识到这些反腐举措毕竟还是治标的举措。当腐败蔓延到权力结构的顶层，当腐败惩治的对象涉及国企高官的时候，人们自然而然会把眼光投向制度层面，希望能够采取治本的举措。

（一）结构性腐败的基本特征

同东南亚各国相似，中国在经济高速增长过程中，国家主导的经济模式和重点倾斜的产业政策发挥了十分重要的牵引作用。但其副作用是政府主管部门和官员的自由裁量权太大，市场机制被率性而为的权力严重扭曲，官员趁机牟利的渎职活动极其活跃。资本不得不与权力交错和融合，结果在互相利用之余造成了“权力资本”这一特色现象。人情社会的关系网，还使权力资本的触角伸展得更快、更广，从而加快了腐败的蔓延。腐败向整个社会四处渗透，造成了顶端坍塌、基层溃败的恶劣后果。因此，中国腐败的本质特征，归根结底是“结构性腐败”，或者说制度腐败。

当代中国的结构性腐败有两种最基本的表现形态：

第一，政府官员或者国有企业管理者利用职务权力向市场经济寻租。起初是在价格“双轨制”的背景下利用批条从事或者帮助商品的“投机倒把”活动。后来把生产要素也当作攫取不当得利的对象物，出现圈地、垄断能源、把持金融的现象，形成了所谓“经济寡头”。

第二，由于行政性权力可以带来巨大的利益，所以权力本身也反过来成为交易的商品，买官卖官、拉帮结派行为逐步猖獗起来。于是出现贪腐窝案，结构性腐败以及制度腐败愈演愈烈，进而有形成“政治寡头”之势。

总之，党政官员与企业相勾结的经济腐败，党政官员上下级通过人事权交易相串通的政治腐败，就是中国式腐败的两种最基本的形态。这样的腐败很难通过处理经济犯罪的通常法律程序来遏制，如果放任自流就会诱发相应的政治风险和社会风险。

（二）结构性腐败的风险

所谓“风险”是按照某种概率发生的不利后果或者损害，因而是可以预测和计算的，属于人们进行选择和决定之际存在的问题。区别于根本无法预测和计算的“完全不确定性”和超出了认识范围的“可预料之外”，风险既与盖然性有关，也与人为性有关。虽然不能对所有可能的不利后果提前预防，但能将相应的后果予以归责。腐败的核心问题是对权力的非法使用，当这一不当使用侵入官僚系统之内且蔓延至社会的各个角落时，相应的政治制度和社会秩序的运行就会遭遇“异常”的挑战。围绕“权力资本”的各种交易给转型中国的统治合法性与社会治理带来巨大的风险。若对各种风险未能予以足够的认知和准确的把握，相应的风险在政治与社会、经济系统之间不断循环放大，以致带来更加意想不到的后果。本章主要从政治风险和社会风险两个方面予以分析。

1．政治风险

（1）腐败导致政权合法性危机。现代国家的合法性源自公众的承认与服从，当社会公众对执政者的信念发生动摇，对政治的支持、服从和忠诚度下降时也就意味着合法性的下降或流失。腐败是政府和官员将公权力予以转让或出售，而不是服务于社会公众。尤其是当腐败发生在官僚的各个层级，既包括有政治决策、政策制定的高层，也包括具体政策执行的下层。后者因为与公众的日常生活密切相关，故其引发的不公正感也就愈加显著，相应的政治信任度也越低。但这并不意味着高层腐败所带来的影响力就得以减少；相反，如果决策者为了某一特定的利益群体而影响到公平正义，那么所导致的信任风险将进一步放大，各种不确定性的后果愈加复杂。

当前中国结构性腐败的另一个面相是从个人腐败和单位腐败到集体腐败的转变趋势。单位腐败是一个单位或该单位领导层以单位名义进行的腐败行为，其收益归单位所有。集体腐败则是部分非单位的群体将腐败行为收益归自身的一种腐败形式。譬如山西的塌方式腐败，江西九江水利系统集体腐败涉案158人，安徽萧县全县23个乡镇近20名党政一把手涉案等。集体腐败的危害不在于其涉案人数之多，而是形成了劣币驱逐良币的官场文化，使得政府的合法性危机进一步加剧。

（2）腐败引发治理的内卷化。制度的薄弱、不断扩大的经济机遇和民主政治的不完善，使得国家治理中的权力干预较多，寻租的空间也因此增加，与此相应的是政府效率和管理质量并没有因此而改善。为了提高政府效率和管理质量，不得不再次依赖自上而下的权力，具有结构性特征的腐败使得治理效果并不因投入的增加而变得更有效。尤其在基层治理中，无论是基层权力主体之间的相互交易，还是权力与非国家利益主体之间的交换，都将制度或法律等变成讨价还价的条件，治理的效果也因此而呈现内卷化的特征。不过，约翰斯顿认为在治理内卷化的前提下，可以促使执政党更加依赖于法律和规章制度，因为它可以利用法律来处理经济制度改革所产生的各种复杂性问题。可以说，这一判断在一定程度上与中国执政党的选择具有契合之处。

2．社会风险

（1）结构性腐败影响社会稳定。结构性腐败所导致的权力机会和经济机会的非均等化使得资源的分配朝向具有特定关系的交易双方，资源分配不公易引起相应的政治经济冲突。因为腐败造成的分配不公平，激发了社会公众的相对剥夺感。在社会福利有待完善、各种社会保障机制存在较大不足的背景下，具有相对剥夺感的群体易引发群体性事件或各种暴力冲突，严重危及社会稳定。更为重要的是，因为经济问题引发的风险可能转化为政治风险，促使风险不断转移和升级。除此之外，社会发展所带来的不利后果在受决定影响者之间的风险分配也会导致各种群体性事件，比如各地拆迁所引发的社会冲突，虽然相应的事件并非全是腐败所致，但是权力扭曲的影响总是存在的。

（2）结构性腐败引起社会道德缺失。腐败的盛行在破坏法律规则的可预期性的同时，将社会公众引向追逐腐败租金的没有社会生产价值的活动中。这不仅有损于制度信任，也有损于人与人之间的信任纽带的连接以及社会道德性的培育。当腐败扭曲刺激机制时，它引发人们更多地对于财富与权力交换方式的追求。如果社会公众处在一个即使践踏规章制度，也可以不受处罚甚至会获得奖赏的环境中，那么要想维持一个能履行职责的系统就会非常困难。在尝试通过市场经济解决发展、公正和改革等重大问题，将政治和政府各项管理纳入法治化的理性轨道中时，社会更期待的是更加有效的竞争和透明化的行政，以更加公平的方式享受政治和社会变化所带来的利益。腐败所带来的“暗箱操作”不仅扭曲了社会公信力，更是在个体的心灵中拂去了道德的种子，使官场与社会都布满阴尘。

四 结构性腐败的风险预防

通览十八大以来的反腐实际情况，审理和制裁的各种举措可以说是空前严苛的。比如采取党内双规、纪委巡视组，权力清单、简政放权，检察独立、审判独立等。既然是结构性腐败，为何仅仅重罚个人？——也许有人私下会提出这样的疑问。的确，马克思曾经说过，“犯罪和现行的统治都产生于相同的条件”。李斯特和菲利的犯罪学还特别强调引起犯罪的环境因素，并提出关于社会责任的主张。但是，即使我们把这些问题都纳入视野之中，还是不得不承认结构性腐败的遏制的确有赖于严刑峻法，至少在一段时间、在一些领域内。

首先，在结构性腐败到处蔓延的状况中，既得利益盘根错节并且已经板结，任何触动既得利益的制度改革都很难达成共识。通过严惩腐败者个人，通过犯罪官员的自我辩解来揭露制度弊端，其实有利于形成对制度改革的基本共识，从而说服（如果无法说服就压服）既得利益集团接受改革的建议。

其次，人情关系网纵横交错的结构性腐败，很难通过个人化的自律或抵抗来遏阻。不近人情的严苛制裁，反倒可以给当事者跳出人情困境提供一个适当的借口。所谓“八项规定”已经成为各级官员推脱饭局的最佳托词。

（一）法治反腐的根本性制度举措

东亚一些国家的经验也告诉我们，重罚不仅是治标的举措，而且应该反映到治本的制度设计之中。目前“反腐败”取得了中央高层和诸多学者的共识，但是就具体治本的“制度”层面而言，却存在观点差异。虽然无法彻底根除腐败，但是我们可以建立一套良好而有效的反腐败机制，尽可能地限制腐败的发生与蔓延，同时对于及时出现的腐败予以严厉的惩处，并预防腐败所带来的政治风险和社会风险。这套有效的机制就是以可预期的刚性规则为基础，通过规则的有效执行来实现权力限制的法治体系。在市场经济转型的过程中，无论是对自由市场的有效运行，还是对权力向市场寻租的严格限制以及斩断权力之间的交易，法治的良性运行都是基础条件。法治原则为市场的公平竞争奠定基础，通过公正程序为权力与市场之间划定界限，以司法实现对权力的监督。这一举措也正是十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所强调的重要内涵。结合法治反腐的制度建设，从长远来看，不妨从以下几个方面着手。

1．自下而上的“预算议会”化

所谓“预算议会”的制度设计，是要切实贯彻和加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能，进而有步骤地把各级人大转化成主要对税收、拨款、各种津贴以及财政再分配的预算进行实质性审议的公开论坛。就反腐败的制度设计层面而言，通过对财税收支的审议，在根源上实现对于权力和财政资金的有效监督和民主问责。可以说是有效防止腐败的第一道屏障。更为重要的是，这一制度在实现不同利益群体之间的理性对话的同时，有利于有效加强民意代表对行政权的监控，同时加强政府独立面向社会承担责任和政治风险的能力。何况在政治改革初期阶段，以预算为中心的议会有利于通过适当限制和逐步调节民主化的范围和速度的方式，保持经济发展所需要的社会稳定。

2．行政问责与“大审计”模式

关于法治政府的制度设计，最基本的宗旨是确保国家权力的中立性，通过独立的、专业化的公务员系统和行政过程透明化来防止公共决策偏袒某个利益集团，防止出现选择性执法的流弊，防止公器的私用和滥用。因而在通过反腐败的举措重振纲纪、刷新吏治的同时，必须加强对行政权的制度制约和监督，严格追究并惩治一切违法行为。就国家权力中立化而言，改革党派性太强的公务员制度以及在审判独立的前提下健全行政诉讼制度具有非常重要的意义。这一切最终都将落实到行政问责机制的形成和健全上。

行政问责的意图不仅仅是限制行政权力，还要最大限度地提高行政效率，使得公务员的人数、能力、经费、设施、权限、责任都能充分被动员起来用于政策目标的实现。为此需要特别留意合理的评价标准和行之有效的监督方法，以避免“预算制约的松弛”。市场化、多元化、风险化使得行政内部的评价标准更加复杂了，而全球化则促进国际通用标准的采用，这一切都要求加强预算编制工作的计划理性和技术理性，并促进审计制度、程序、规则的改革。在决定政策或举措的优劣顺位以及对不同部门的利益和活动进行统筹、调整的意义上，预算和审计是现代政府进行有效治理的最重要方式，也是加强行政可预测性和首脑领导力的关键。审计是提高预算执行效率和加强行政内部监察的一种手段。如果要通过审计进行问责并放大问责的效应，就必须把审计与人大的决算和监督程序更密切地结合起来。实际上，所有行政活动中都渗透了预算和会计的因素，因而不妨参照审计程序来重构行政程序体系，并以这种兼有会计检查、政策评价以及目标管理等不同侧面的“大审计”模式为抓手推动行政改革。可以说这是有效防止腐败的第二道屏障。

3．通过司法审查激活宪法和各项制度

宪法是个人、社会以及政府之间的核心共识，是现代国家秩序的基石。要把宪法真正付诸实施，就需要奉行宪法至上的原则，同时加强审判权的功能。为此，应该让最高法院或者宪法法院享有对宪法的最终解释权和对违宪行为进行司法审查的制度设计。如果没有这样的司法审查活动，审判权就很难真正抬头，审判独立原则就很难真正确立，法治政府的建设以及宪法的权威也就无从谈起。一旦审判独立原则无法真正有效运行，那么在对贪污腐败案件，尤其是高层级的腐败案件进行司法审查的时候，就很难保证不受行政权力的干扰，对党政干部的问责以及对公权力的司法制约和民主制约也就无从谈起。

从反腐败的现行制度上看，对于结构性腐败、制度腐败以及蔓延到权力顶层的腐败防治的最大重点是查明真相，最大难点也是查明真相，通过双规，通过刑事审判程序，固然可以查明相当一部分真相，但是很容易受到各种各样的干扰，也很难完全消除人民群众的政治不信任感。所以，有必要启动现行宪法和法律中明文规定的一项制度来处理极其重大的贪腐案件，这就是人大调查权。当反腐举措已经触动正国级高官、军事委员会负责人，全国人大及其常务委员会还置身事外，这在现代法治国家是不可想象的，如果采取治本的举措反腐，如果说加强对宪法实施的监督，那么，人大调查权是一个最佳的切入点，因为人大调查权的行使不受违法行为本身的限制，也不受刑事司法程序上的诉罪时效和罪推定原则的限制，更不受个案的限制，因而，可以更充分地保障公民的知情权，有利于追究当事人的政治责任以及推动政治制度改革和相关的立法。有利于加强全国人民代表大会的功能和权威。对于正国级的贪腐案件，不仅要追究刑事责任，而且应该追究政治责任，为此，必须让纪检调查与人大调查并行，我们知道，建设法治政府的一个重要命题是加强依法行政，从而必须相应地加强人民代表大会对行政权力的监控，人大监督权、质询权的行使是必须以调查权为基础的，人大只有在及时而有效地行使调查权之后才能追究相关的政治责任，才能对检察和审判的公正性进行判断，才能切实保障公民的知情权，真正实现信息公开和司法公开。这是防止腐败的第三道屏障。

可以说上述三道法治屏障是有效防止结构性腐败的政治风险和社会风险的根本性制度举措，通过预算议会化控制权力和财政的流向，通过行政问责和审计制度对权力实现过程予以监督，通过司法独立制度对腐败案件进行严厉的惩处，真正实现了对腐败的权力资源和腐败机会的有效控制，而一旦树立了宪法权威，那么在腐败的动机层面也就起到了有效的抑制作用。

（二）法治反腐的制度突破口

目前中央严厉的反腐举措，不仅在一定程度上遏制了腐败现象的加剧，同时为我们的制度改革提供了宝贵的时间。在作为“破”的反腐的同时，还要“立”相关的制度，实现长远的有效治理腐败的目标。从短期目标来看，我们需要循序渐进，寻找反腐败制度改革的突破口。针对结构性腐败的两个方面，结合国内外既有的制度经验，可以尝试从以下几个方面予以着手。

1．整合反腐败机构，健全国家监察委员会制度

目前，我国承担反腐职能的机构主要有纪委、行政监察机关、检察院系统关于职务犯罪侦查部门和预防职务犯罪部门，这些反腐机构和部门隶属党的系统、行政系统和司法系统。不同的反腐力量在实际的运行中形成了资源分散、职能重叠、缺乏协作等问题。因此，中共中央从顶层设计的角度，整合不同的反腐败资源力量，设立监察委员会，重构国家监察制度。相关的制度创新在北京市、山西省和浙江省进行不同程度的试验，如果进展顺利则可能在全国范围内逐步推行。随之国家监察制度的试行，相关的理论和实践问题亟须进一步完善。首先是关于监察委员会的“权力”职能与定位。如何在现有宪法制度结构中处理人大、政府、法院、检察院和国家监察机构之间的关系，不仅涉及反腐败的制度，更是有关国家政权组织结构的调整与变化。在这一过程中，除了需要对《行政监察法》进行修改，还需要对《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等重要法律进行修改与制定。其次，监察委员会内部的组织结构和职权运行。在既有的试行中，将纪检监察机关和检察院相关部门进行合并，通过监察委员会与纪委合署办公，如何通过新的人员组合设计监察委员会的组织结构，在确保相关人员的积极性的同时，有效处理违纪与违法案件的监督与处理。同时，因为监察委员会扩大了监察范围，所以对于不同的监察对象、案件性质以及可采用的监察手段需要相应的明确与完善。在这一过程中需要注意对于监察对象的合法权益的保护以及监察过程中对正当程序的遵循。另一个需要应对的是监察委员会所侦办完结的案件与检察机关公诉之间的衔接如何避免重复工作与无效工作也须仔细考量。最后，对监察委员会监督权的监督问题。除了制定相应的法律对之予以规范外，还需要充分发挥社会监督、检察机关、人大等机关的权力制约效果，在保障监察委员会独立性的同时予以相应的制约。总体说来，作为一项新的制度创新在实践过程中定然会遇到各种问题与挑战，但只要能够以法律和相关制度建设为基础，尤其是注意具体操作过程中的程序正义，围绕反腐败斗争的改革必然得以实现。

2．完善公务职员的选拔和考核制度

关于人事权交易类型的腐败根源与既有的公务职员的选拔和考核制度有关，它不仅涉及党内腐败，更关系到整个行政体系的有效运转。干部选拔制度设计上的漏洞，为权力交易操控留下后门。如果干部选拔制度设计合理，真正做到制度选人，把权力交给制度，就能最大限度地压缩腐败交易的空间。因此，在公务职员的选拔中注重程序正义，在考核中综合评定其显性业绩与隐性业绩，同时保障公务人员薪酬与职业尊荣，将有利于促进公务系统内部的良性循环。

3．进一步加强行政审批改革与财产公开制度，实现权力透明化

目前正在改革实施减少行政审批项目，以提高治理效率和公正性，是通过行政改革预防腐败的重要内容。但相应的改革可能会招致来自主管部门的激烈抵抗或者巧妙歪曲，很容易在官官相护的关系网中半途而废、消于无形。为了避免这样的结局，加强行政改革的实效，必须借助民意的支援来压制抵抗势力，适当加强舆论监督。只有通过信息公开和言论自由对权力造成有力量的制衡，用法律规则来约束政府行为的设想才能真正付诸实施。在实现舆论监督的同时，对正在进行的官员财产公开也需要相应改进。

4．依托完善的法律制度，加强企业反腐败主体责任，遏制商业贿赂

日益蔓延的商业贿赂与我国目前治理商业贿赂的有关法律制度的缺失和缺陷有着密切的关系，加强治理商业贿赂的法律制度的建设因此成为有效遏制商业贿赂的关键环节。因此，在实现法律制度完善的同时，需要推进市场化改革，消除滋生商业贿赂的体制性根源。同时，加强对公私部门商业交易的政府监管和社会监督以增加商业贿赂的成本和风险，比如强化对公共部门的外部审计，完善对企业的会计和审计标准。完善公司、企业内部控制机制，增加企业或公司的法律责任等也能有效限制商业贿赂。总之，通过各种制度建设实现利益交换之前的合法化以及社会经济的有序进步。

5．树立宪法权威，从教育层面防止腐败

对于腐败的防治不仅需要外在的制度条件限制，也需要内在的反对腐败的道德信念，而这一信念的最佳来源就是对于宪法权威的服从。只有在对以宪法为基础的法律权威的服从基础上，才能真正深刻认识到廉政教育的重要性。单纯的通过宣传廉洁文化、廉洁标语口号或者以廉为荣、以贪为耻的内容并不能达到很好的效果。只有依托现有的各种教育途径与方式，将对法律权威的服从与反腐败制度建设相结合才能真正地树立公职人员拒绝腐败、社会公众监督腐败的社会氛围。

五 结语

预防腐败所带来的政治风险与社会风险、实现廉洁政治是反腐倡廉的目标，也是现代法治政府、民主政府和政治文明的内在要求。随着有中国特色的社会主义市场经济体制的健全，特别是与此相适应的制度体系的不断完善，腐败动机将会逐渐降低，腐败机会将逐渐减少，而制度约束则将逐渐加强。反腐制度的建设有可能成为通往中国法治的良好契机，而法治原则的实现对风清气正的善治愿景具有核心保障作用。具体来说，法治作为党风廉政建设的基本途径是指中共必须牢固树立法治精神，树立社会主义法治理念，善于运用法治思维和法治方式来深化体制改革，加强内部监督和外部监督，对公权力进行严格的司法制约和民主制约。总之，只有切实推进现代法治秩序的建构，廉洁政治、公平社会的善治目标才能逐步实现。