三 研究问题的提出

通过对退耕还林政策在特定时空中的实践现状、成效与问题的描述以及当前学术界有关退耕还林政策研究内容与不足的梳理，并且对政策执行偏差现象的根源进行多维度理论视角的剖析发现，在社会转型大背景下，基于特定时空背景下以微观视角分析公共政策实践过程与逻辑具有必要性。笔者认为，关注环境政策执行过程的重要性在于理论和现实两方面的依据。在理论基础方面，一是由于转型时期的复杂性，环境政策的执行面临阶段性与长期性、局部利益与整体利益、个体理性与集体理性之间的博弈困境；二是中国环境治理面临“边治理、边污染”的失灵困境，由此引发对逐渐完善的环境保护制度体系导致环境政策执行效果不佳的反思。在现实意义方面，一是从现有关于退耕还林政策的研究看，大多学者的讨论忽视了中国特殊的社会转型背景，同时缺乏对政策过程性的动态分析；二是对以往生态建设项目失败教训的警示与反思，如在世界粮食计划署（WFP）援助下实施的“通过种植树木和牧草来防止侵蚀和促进发展”的2605粮援项目的失败教训。由此可见，环境政策的特殊性决定了对政策实际效果的评估必须重视可持续性。当前中国政府虽然越来越重视环境保护并建立健全完善的环境政策体系，但仍面临环境治理失灵的困境。可待进一步研究的空间以及项目失败的教训表明，关注环境政策执行过程对政策执行实际效果以及可持续问题具有重要意义。

周飞舟（2006）认为，省市两级政府在政策执行过程中主要起上传下达的作用，与村民不发生直接的关系，在国家与村民的关系框架中不太重要，而县乡两级政府直接与村民发生各种关系，其中又以“乡镇政府”为中心，所以本研究基于社会转型背景，重点关注与村民有直接关系的基层政府（即乡镇政府，在本研究中主要是镇政府）以及乡镇正式权威在乡村中延伸的村民自治组织（村委会）与村民三者之间的复杂互动关系对环境政策执行效果的实际影响。

由此，本研究所要研究探讨的基本问题是：在社会转型背景下，从微观视角揭示基层政府、村民自治组织（村委会）、村民参与政策实施的复杂过程与逻辑及其对政策执行效果的实际影响，以增进对转型时期公共政策执行过程的全面了解，为不断完善和优化政策执行过程提供参考，为此，将从以下四个方面对研究问题展开分析。

（1）宏观数据显示，退耕还林政策实施在生态、社会与经济等方面取得了显著成效，但从自下而上视角通过典型案例审视政策基层实践过程发现，政策执行效果与预期目标之间存在一定程度偏差，具体表现是什么？执行偏差如何产生？受到哪些因素影响？

（2）乡镇政府、村委会以及村民作为政策基层执行的行动者，他们如何解读政策？基于什么情境，依靠什么资源，采取哪些行动策略与规范性政策进行博弈？不同行动者政策执行的特点有哪些，影响行动的因素是什么？行动者的政策实践逻辑是什么？

（3）社会转型时期乡镇政府、村委会以及村民的角色和作用如何变化？三者之间的关系如何演变？三者共同围绕退耕还林政策的复杂互动实践对政策执行效果的影响是什么？意味着什么？

（4）从微观视角关注环境政策基层执行意义是什么？对环境政策执行有何启示？