二 退耕还林政策及环境政策基层执行研究回顾

退耕还林政策属于直接环境政策，是公共政策的一种。虽然当前国内外关于公共政策以及环境政策基层执行的研究颇丰，但在本书中重点关注退耕还林政策的基层执行过程与逻辑以及政策执行成效的关系，由此对既有研究的梳理与述评主要包括两方面：一是重点梳理国内外退耕还林政策研究所涉及的学科与理论视角、研究方法与路径、研究内容等方面，总结现有研究中存在的不足；二是对关于环境政策基层执行中存在的偏差执行根源探究方面的研究进行分析，从而探索以地方性知识为基础的话语实践视角对偏差执行逻辑的解释，并在此基础上形成本研究的分析框架。

当前有关退耕还林政策研究主要集中于以下几个方面：从研究范围上看，主要包括国内外研究，国外研究较多地集中于国内学者对国外退耕还林（草）项目的经验介绍性研究。从研究学科视角看，大量的研究集中于经济管理学、生态学、地理科学、林学、农学、区域发展等学科角度，运用多种模型和技术手段讨论退耕还林的营林技术、造林模式、造林效应以及存在的问题，而从社会科学视角，尤其是环境社会学视角对退耕还林政策的相关方面研究比较少，主要集中于探讨退耕还林政策与农民增收、劳动力结构转移等方面的关系分析框架。从研究路径上看，现有研究大多以自上而下视角，从宏观层面关注政策评价、工程影响评估和效益评价、工程监测研究以及政策的可持续性的探讨，而从自下而上的政策执行者的日常生活行动视角展开动态过程分析的很少，不同程度表现出“宏大有余，细微不足”的特点。在研究内容方面，从2000年至今关于讨论退耕还林政策的内容颇丰，主要可以分为两大类，一是实体性的静态政策分析，包括对政策本身、工程设计、政策实施技术、政策管理与可持续、评估监测等问题的讨论；二是程序性的动态政策分析，主要从政策实施的过程进行研究，重点关注过程中参与的行动主体、实践互动以及对政策的发展演变影响，这正是当前自然科学研究所忽视的。从研究方法上看，已有的研究更多的是从经济学的定量模型、数据技术系统以及地理信息系统GIS与RS工具等展开案例分析，而以质性方法完整地呈现和描述政策实践过程与逻辑的研究比较少。以下将从国内外两个向度对现有退耕还林政策的研究现状进行梳理。

（一）国外退耕还林政策研究

有关“退耕还林工程”在西方国家具有多种提法，如“con-version of farmland back to forests”，“transfer of farmland back to for-ests”以及“forest rehabilitation from slope agriculture”等，而美国的CRP项目（conservation reserve program）有的译为“退耕还林”，也有的译为“土地保护与储备计划”。这些提法与中国的“退耕还林”政策内容有差异，但其本质是把一度为了生产粮食而毁林开垦的土地，停止耕种，重新造林，恢复森林（吴伟根等，2006）。为了便于讨论，本书将退耕还林政策理解为“conversion of cropland to forestland program”。伴随工业化带来的环境与资源问题，美国和欧洲发达国家自20世纪80年代以来相继实施退耕还林工程，相关讨论也较多。中国学者对国外退耕还林（草）的介绍性研究大多集中于对工程进行模式和技术性的讨论，旨在为我国退耕还林工程的实施找寻可借鉴的经验。国外实施退耕还林（或称“土地利用转换”）工程的国家主要包括美国、英国、法国、德国、意大利、荷兰以及俄罗斯等国家，大部分学者主要从国外发达国家实施退耕还林工程的背景与基础、目的、实施状况、相关政策等方面展开讨论，并与我国退耕还林工程实施情况进行比较分析，总结国外相关经验与启示（李世东，2002；马妍，2005；王照平等，2006）。与欧洲退耕还林以无计划的自发方式不同，美国与中国退耕还林政策具有较强的统筹规划特点，二者均是由政府资助的大型生态建设与恢复工程，专门针对因毁林开垦而造成的水土流失和灾害频发现象，针对农业生产资源和生态环境的严重破坏现象，进而在容易发生土壤侵蚀的地区，实行有计划的退耕还林（草）及休耕（吴伟根等，2006）（见表1-4）。目前对美国自1986年以来实施的土地保护与储备计划（Con-servation Reserve Program, CRP）研究比较多，主要集中于介绍CRP项目管理、实施办法、评价、效益评估、确定退耕规模与补助水平以及项目可持续性等内容，并根据国外经验针对国家计划指导、补偿、可持续经营和监管方面总结经验（向青等，2006；朱芬萌等，2004）。在研究内容上，国外学者对退耕还林政策的研究集中在生态学上的土壤恢复、植被恢复、植被演替、微生物与植物关系（Mitchell et al., 2000）、生物多样性的维护（USDA，2003）、水土保持、景观重建、可持续的机制运用（转引自：李金东，2010）、退耕土地选择标准、补偿金机制、社会影响评价方法（Hamdar, 1999）、评估内容及方法（Feather, Hellerstein, et al.）以及成本收益研究分析（Wunder, 2005）等方面。有关大量退耕还林政策实施影响研究的文献表明，在发展中国家退耕还林政策对提高家庭收入有着显著的积极作用，例如，在墨西哥（Alix -Carcia et al., 2003）、哥斯达黎加（Sierra et al., 2006）、玻利维亚（Asquith et al., 2008）、印度尼西亚（Resosudarmo、Thor-becke, 1996）以及拉丁美洲（Pagiola et al., 2005）。但也有一部分文献指出了退耕还林政策的消极作用，如王特指出在亚洲发展中国家，退耕还林补贴仍然太少，不足以改善家庭的生活水平（Wunder, 2005）。

从国外退耕还林政策的研究发现，大多集中于讨论模式和技术介绍以及对政策实施的评估研究，缺乏对退耕还林工程的理论探讨，其系统性和全面性比较弱，思路和方略也不明确，所以在借鉴经验的过程中需要切实结合我国的实际情况，因地制宜地探讨适合中国情景的退耕还林政策实践的模式。

（二）国内退耕还林政策研究

在国内，关于退耕还林政策的学术讨论自从1999年以后便出现井喷的态势，研究学科领域逐渐由林学、环境科学、地理科学扩展到经济管理与社会科学等；研究方法逐渐由各种专业技术的评估分析到质性与定量结合的阐释；研究内容从集中讨论政策的经济、生态、社会、综合影响与效益转向政策自身存在的问题、可持续发展、工程管理以及综述性的讨论等；研究领域集中于应用领域，基础研究相对较少。但这些讨论大多是一种静态对政策实施成效的评价性分析，而对政策过程动态的研究较少，尤其是缺乏社会学视角对政策实践形态的原因、逻辑和机制的探究。为了更好地说明上述观点，笔者按照表1-5的检索条件针对不同学科对退耕还林政策的相关研究在数量和内容两个方面进行简要描述，并分析其存在的问题。

表1-5显示，在中国期刊全文数据库中按篇名“退耕还林”进行筛选后得到相关文献共计1115篇。可见退耕还林政策的讨论在20余年的发展中，其成绩是令人瞩目的，但文献的学科领域出处表明，研究学科集中并焦点单一，重复性研究较多。当前的文献主要集中于农业科学（840篇）以及经济与管理科学（701篇）两个领域，而社会科学类（I与II）的研究仅有13篇。由此表明“退耕还林”工程是一项以林业、农业为主，涉及经济、环境等学科的综合工程（叶充、蔡仕珍等，2012）。从文献总量发展变化趋势看，在前10年基本处于沉寂阶段，而在2000年后呈现一个“抛物线式”的井喷发展以及迅速回归的态势（见图1-4）。

表1-3与图1-3主要反映了退耕还林政策的研究从1990年以来的变化，从图表中可以看出，学界对退耕还林工程实施的研究以2000年与2006年为界呈现三个发展阶段，前10年有关该方面的学术讨论基本处于沉寂阶段，2000年开始迅速增加，到2005年（共104篇）与2007年（共105篇）前达到顶峰，其中2006年也基本与峰值持平，共有103篇，近10年又逐渐呈下降趋势。有关“退耕还林”学术讨论成果的演变趋势恰好见证了我国推进的全国性退耕还林工程的发展历程：1999年退耕还林工程在四川、陕西和甘肃三省试点，2002年正式在全国25个省份的1897个县（市、区、旗）全面铺开；到2007年第一轮周期（8年/期）在各省份试点陆续到期，工程进入全国性评估和成果巩固阶段，该时期为学者提供了从学术上探讨总结一项系统性和完备性政策实践的契机和素材，所以在2005年后两三年学术成果达至最高峰。随即从2007年始退耕还林工程转向巩固成果阶段（第二轮周期），标志着退耕还林工程迎来了一个从量变向质变的转折点，与此同时相应的学术讨论热潮也慢慢减退。关于退耕还林工程实施历史阶段划分以及发展历程，已有很多学者进行了详尽的梳理（柯水发，2007；等等），这里将不再赘述，关于该部分内容，笔者以附录的形式呈现（详见附录1:“中国退耕还林政策发展历程”）。与此同时，由于国家不同部门制定的政策具有“系统效应”，与林业政策密切相关的一系列“惠农”、“支农”补贴政策，可能会对退耕还林政策具有耦合性冲突效应，尤其是2004年以来国家更加重视“粮食安全”，进而出台了大量支农强农惠农政策，这对退耕还林政策的持续性发展产生了双重性的影响。为了详细阐释政策的“系统效应”对退耕还林政策实施的影响，本研究将重点梳理与退耕还林政策发展同期的有关中国农业补贴政策的发展历程（详见附录2:“中国农业补贴政策发展历程（1999-2010年）”）。

以上仅仅对国内有关退耕还林政策的学术探讨在学科领域和数量变化上进行呈现，这里重点对2000年后，即退耕还林政策正式从1999年试点启动后的研究进行梳理。国内相关研究成果颇丰，但当前针对退耕还林政策的综述性研究比较少，主要以政策本身内容的综述为主，如工程效益评价研究（孔忠东等，2007）、农户收入关系研究（赵武军等，2007）、工程风险管理研究（徐慧丽等，2008）、补偿问题研究（刘庆博等，2010）、工程可持续性研究（于江龙等，2009）、工程进展成效（吴礼军等，2009）以及公共政策评估研究（李燕凌等，2003）等。为了进一步明确国内关于退耕还林政策研究在不同学科领域中的成果与不足，以下主要从研究理论基础与学科视角、研究路径、研究内容、研究方法等方面进行梳理。

1．研究理论基础与学科视角

目前大量的研究基于经济管理学、生态学、地理科学、林学、农学、区域经济发展等学科视角，运用多种模型和量化信息技术讨论退耕还林的营林技术、造林模式、造林效应、效益评价、生态补偿机制以及可持续发展能力评价指标体系等。从研究学科领域中可以看出，主要偏向于自然科学，这与公共政策研究分析的发展路径一致，早期集中于系统分析技术和量化模型的讨论，之后逐渐进入经济学、法学、社会学和管理学讨论的领域。在众多学科中，以经济学为基础对政策实施的成本收益、博弈模型、外部性问题、信息不对称的激励不相容等内容具有相对优势，主要理论支撑包括制度分析、委托-代理理论与公共选择理论等（余劲、折小龙，2011；王小龙，2004；李海宝，2011；柯水发，2008；李彧挥等，2006；等等）。此外，公共管理学的结构转换理论讨论了政策推进的劳动力和产业结构调整（赵武军，2008）；地理科学主要应用系列模型和信息技术分析（3S技术，即GIS、GPS与RS技术）退耕前后土地利用的变化等（秦伟等，2009）。从社会学视角，尤其是环境社会学视角对退耕还林政策进行研究的比较少，有研究提到环境建构主义、环境公正、社会变迁、区域可持续发展、人地系统理论等，但缺乏相应经验研究的系统性应用（党晶晶，2011）。王清（2010）基于环境社会学视角采用整合性研究范式讨论土地承包、生态林建设、禁牧限牧以及退耕还林政策与当地的自然生态和社会生活的相互影响、作用的过程。有学者从退耕还林政策的地方执行过程分析以地方性知识为基础的环境感知与环境行为实践的关系逻辑（钟兴菊，2014）。从现有研究的学科视角看，学者大多借用其他各学科理论对环境问题进行宏观讨论，缺乏环境政策理论对政策实践的动态过程进行指导，本研究通过批判、借鉴委托-代理理论从政策基层执行的过程视角展开分析。

2．研究路径

现有关于退耕还林政策的大量研究集中在利用各种专业信息技术从环境科学等学科以“自上而下”的视角关注政策评价、工程影响评估和效益评价、工程监测以及政策可持续性等内容框架下的讨论，而从自下而上视角分析特定时空背景下政策执行者的行动实践的很少，不同程度地表现出“宏大有余，细微不足”的特点。以自然科学为基础的退耕还林政策研究大多是从宏观层面展开，尤其体现在对工程的监测与影响的评价方面。有关政策的评估研究大多采用自上而下的视角，以一系列的技术和数据模型对管理框架（崔智华等，2009）、造林模式（季元祖等，2009）、补贴政策（王磊，2009）、后续产业结构变化与发展（陈珂等，2011）、生态效益（周文渊等，2009）、生态补偿机制、社会经济效益、生态服务价值（田耀武等，2011）等内容展开分析。

3．研究内容

目前关于退耕还林政策的研究内容成果相当丰富，本书主要借用法律学科中对法律规范内容以“实体性”与“程序性”的分类标准将现有退耕还林政策的研究成果划分为“实体性政策”与“程序性政策”两大类。与法律规范类似，退耕还林政策属于直接环境政策，也是正式规范的一种。所以本书中对二者的理解是，“实体性”政策主要是指规定退耕还林政策中主体、对象和内容三者之间的一种关系，是一种原则性的规范与政策，具有静态特征；而“程序性”政策更加重视参与政策制定与执行的主体对关系的一种建构，通过不同策略创新和再生产规则实现政策当事人对政策的可接受性原则，具有动态平衡性特征。

第一，实体性政策的静态研究。该研究向度涉及丰富的内容，可以分为政策性层面和技术性层面研究的内容。政策性研究层面包括政策理论探讨、政策影响评价、实施、可持续问题以及经济补偿机制的分析、农民收入水平影响以及政策的风险管理等；而技术性研究层面主要包括政策评估模型、地理与遥感等监测技术、造林技术、树种选择、土壤性质适宜性评估等。

当前政策性研究在文献数量上占绝对优势，主要集中于以下五方面。一是关于退耕还林的理论探讨，一些学者对退耕还林的经济补偿研究理论基础进行总结，包括环境资源价值理论、公共产品理论、外部性理论、生态资本理论、可持续发展理论、地租理论、再生产理论以及需求理论等（刘庆博等，2010）。研究表明退耕还林的理论基础是恢复生态学（restoration ecology），以生态重建思想为基础，通过国家财政提供退耕还林政策补助委托村民提供环境公共物品，使生态效益逐渐改善和优化，最终获得生态、社会与经济效益良好的新的生态系统，左著（2006）认为尽快通过确立“养护者受益”原则，建立“退耕生态林收购”制度。有学者根据经济增长、林业变迁与退耕还林的发展规律总结了一个理论分析框架，认为退耕还林政策应以经济增长为前提，最终也要靠经济增长来实现预期目标，即只有彻底解决了农村的贫困问题，才能实现退耕还林生态目标（刘东生等，2011）。从现有理论研究看，环境政策研究的理论支撑更多地倾向于借鉴使用经济管理的相关理论，而忽视了地方性知识经验对本土化理论的构建。

二是关于退耕还林政策的影响评价的讨论，主要集中于两大评价体系。一方面是对工程的社会经济、社会和综合效益的评价与绩效分析，通过问卷调查的计量方式，对农户主体收入（易福金、徐志刚等，2006；赵武军，2008）、农户参与意愿（徐静婷，2012）、农户生产生活方式、劳动力转移（易福金，2007）、农户的认知与相应行为（温仲明等，2003）、社会性别（张雅茜，2011）、农业结构影响（何毅峰等，2009）、粮食安全影响（李晓峰，2005）、农民消费水平以及恩格尔系数等方面，采用对比增量法得出评价结论。另一方面是宏观层面从林学、农学等学科展开的生态效益评价，运用水分、土壤、小气候、物种结构和生态环境等指标对生态效益进行评价的研究较多，包括耕地利用的影响（崔海兴等，2009）、土壤微生态的影响以及土壤侵蚀和水土保持（邹军等，2012）等方面。孔忠东等（2007）指出当前效益评估大多限于区域性的单因素评价，缺乏综合性、动态性、系统性和全面性的评估体系方法，这导致工程效益评估的可比性差、可信度低、评估的权威性受到质疑。

三是关于退耕还林政策实施过程、补偿机制以及可持续性问题的讨论。其一，政策实施过程存在若干问题：以退耕还林政策不同发展阶段为基础讨论各个阶段存在的问题及解决措施：第一阶段集中于资金、技术、补偿、贫困、政策问题等，而农民问题是第二阶段才出现，至今为止的第三阶段主要是可持续性与后续产业等问题。杨明等（2008）将退耕还林后续问题归纳为后续产业发展、后续发展政策、后续管理、后续发展能力评价四个方面。其二，主要集中于政策稳定性以及经济补偿机制对退耕还林工程可持续重要作用的讨论。秦建明等（2005）认为退耕还林（草）损失补偿应分区级实行不同补偿标准，建议对投入成本的补偿侧重于种苗补偿费和增加管护费。还有学者认为退耕还林政策补偿政策统一性较强，其地方适应性和公平性受到质疑，建议按照工程实施的11个类型区适当细化补偿标准，实行分区调控的政策。同时有学者认为建立生态补偿机制以及相应的经济补偿机制是工程持续的根本保证（黄富祥，2002；杨明洪，2002）；孙妍（2006）基于现行经济补偿标准暴露的一系列问题，提出政府应降低现行补助标准并推行多元化补偿标准建议。其三，对退耕还林政策可持续性发展的影响因素讨论。一些学者认为以政府财力为保障的政策稳定性与长期性是确保农民退下的耕地不复耕的前提（支玲等，2004; Uchida et al., 2005）；另有学者认为建立长效的经济补偿机制是巩固退耕还林工程可持续性的重要保证，并对补偿政策涉及的主体与对象、标准与期限、方式与机制建设等方面存在的问题提出改进措施和建议（杨明洪，2002；张军连等，2002）。然而，Emi Uchida等（2005）通过对贵州和西宁两地有关退耕还林政策成本效益和可持续的研究表明，在政策停止后很多农民会采取毁林复耕行动。

四是关于退耕还林政策对农民收入影响的研究，主要集中于积极、消极和无影响三方面的讨论。一部分学者认为退耕还林政策对农民收入水平提升具有明显的积极影响（支玲等，2004；刘璨等，2006; Uchida et al., 2005；等等）。另一部分学者认为政策不仅不能提升农户收入水平，反而有消极影响（Xu et al., 2005；陶燕格等，2006；等等）。还有部分学者认为二者影响不显著（易福金等，2006；徐晋涛等，2004；等等），该结论可能有多重原因：有可能是项目推行周期比较短，项目本身对农户的增收效果还不明显，其真实结果还待跟踪观测。一些学者的早期研究认为退耕还林减少了农户收入，没有起到结构调整的作用，但在后来的研究中受经济增长、城镇化发展以及政策调整和松动等因素的影响，之前的结论逐步得到修正（徐晋涛等，2004；杨东生等，2011）。

五是关于退耕还林政策面临风险方面的讨论。主要从粮食安全风险、生计发展风险以及工程持续性风险等几个方面进行总结分析。目前学者针对粮食安全与退耕还林政策的关联有大量的讨论，主要包括正向与消极影响两派观点。一些学者认为二者在短期存在挤压作用在长期具有积极的促进作用，退耕还林并不会引发粮食安全问题，并能提高粮食安全系数（李晓峰，2005；谭晶荣，2003等）。一些学者以数据说明退耕还林只是粮食总量减少的诸多原因之一，且影响微弱（王志宝，2004）。但另外一些学者认为粮食减少是因为耕地少，而占耕地面积减少总量83%的“退耕还林工程”则是耕地减少的根本原因（戴兴安等，2007）。有学者更进一步从不同研究层次探讨二者关系，刘璨等指出，尽管存在地区差异，但退耕还林工程实施造成农户层次较地区层次的粮食的减少更显著（刘璨等，2009）。谢晨等（2011）对退耕还林工程的监测发现，工程对粮食的影响仅限于农户层面，在县级以及国家层面上已存在粮食安全问题。

关于技术性层面的讨论，主要集中于自然科学技术与经济学相关模型对退耕还林政策中的问题，如造林模式、树种选择、土壤性质等进行的研究。不同学者以现有监测技术为基础，不断创新新技术，部分学者基于“3S”技术［以遥感（RS）、全球定位系统（GPS）和地理信息系统（GIS）为主的技术］建立退耕还林工程决策、监测与评估系统，为工程实施提供准确而快捷以及可验证的数据，如定位计量耕地、林地、草地等土地类型及相关信息（杨永崇，2004等）。史良树、杜纪山等（2006）采用SPOT-5的3种影像数据实施分类监测；杜灵通（2006）提出基于遥感技术的监测技术等。

第二，程序性政策的动态研究。该研究向度主要涉及政策实施过程的研究，着重关注政策实践主体行动的微观实践研究，如政策实施参与主体策略、行为选择、认知与意愿等。现有学者对政策实践主体的分析大多以经济学理论为基础，采用博弈论、委托-代理理论以及公共选择理论等对退耕还林的激励作用机制展开分析。有学者通过博弈论模型分析造成退耕还林（草）和禁伐政策实施低效的原因是各博弈主体由于利己思想而难以摆脱“囚徒困境”（杨明洪，2004；李豫新等，2004）。于转利等（2005）进一步将博弈分为宏观、中观和微观三种类型，而柯水发等（2008）将博弈中的利益相关者分为主要、次要和潜在的利益相关者，强调三者均是博弈的决策主体和策略的制定者，且可以相互转化。李豫新等（2004）认为退耕还林政策演变为林管部门和农民“创租”、“设租”的手段主要是受困于政府、林管部门与农民利益之间的矛盾。李金东（2010）总结了作为政策最终作用对象的农户、执行者的地方政府、政策设计者和推动者的中央政府三者根据各自目标在博弈中表现出不同的特点，并在各方博弈中形成了退耕还林政策在适用范围、政策内容和实施过程中的变迁路径，但他没有对介于中央和农民之间的各级地方政府做进一步细化。

从现有关于退耕还林政策执行主体之间关系讨论的研究发现，有关农林经济管理、林业学科以及土地资源管理等学科学者从博弈论的角度对中央政府、地方政府（包括县级政府、乡镇政府）以及农户之间的关系展开了创新性的应用研究，大多集中在各个参与主体行为的静态、动态和多元博弈分析，并得到一些令人信服的结论。但仍存在一系列问题：一方面，在目前关于退耕还林政策实施的政府行为讨论中，大多数学者受到西方经济理论（如公共选择理论、博弈论等）影响，忽视我国转型时期特殊的国情下环境问题的复杂性和特殊性，从而对政府主导行为的重要性以及相关政策执行主体之间复杂的互动对政策效果的影响缺乏深入研究；另一方面大多学者将居于中央和农民两端之间的各级政府统称为“地方政府”，并将地方政府作为一个整体分析执行退耕还林政策中的角色、作用以及影响因素，而没有进行具体的划分（李晓峰，2005）。这样遮蔽了许多地方政府实践中丰富的真实图景，在现代化过程中国家政权内部并不是铁板一块，国家科层制内部分化出许多不同的利益集团，这些不同级别的政府代表着中央和地方不同的利益诉求（马娟等，2011）。

虽然也有一些学者侧重于以地方政府中某个主体为中心展开研究，如县政府、乡镇政府、村委等的行为研究，但对不同利益主体之间的互动关系及其对政策执行实际效果的影响缺乏系统性和动态性的讨论（李志军，2011；马娟，2011；张曙光，2000；曹杨等，2005等）。如李海宝（2011）在讨论西部地区乡镇政府退耕还林工程实施过程中，将执行主体细分为中央、县级、乡镇、乡镇政府官员、农民群体五大利益主体的关系对政策实施的影响，但对不同主体的互动关系缺乏动态的过程性讨论。这种静态研究忽视了执行者在不同的社会场景中运用权力的策略性行动。在转型背景下，不同层级的地方政府，基于自身利益和地方发展的需要有不同的利益诉求，所以从动态视角探讨各级地方政府与村民在政策实施过程中的互动关系对政策实施成效的影响具有重要意义，尤其是对与政策最终执行者的村民密切相关的村民自治组织（村委会）以及基层政府的复杂过程采取“程序性的动态研究”，有利于对转型期公共政策执行过程进行全面的了解，并为进一步完善和优化政策执行过程提供参考。

4．研究方法

目前关于退耕还林政策的研究方法主要采用经济学基础的定量模型、指标评价、机会成本法、数据技术系统、量化数据等实证分析，也有以案例为主的实证性系统分析，但采用定性方法完整呈现特定时空中政策实践过程的个案研究比较少。有学者根据政策发展阶段的重点内容总结了研究所采用的不同方法：在评估退耕还林政策影响阶段（2002～2004年）针对产业结构调整、农村生计等内容，在借鉴世界银行等国际组织的监测评价方法的基础上，采用投入产出法对退耕还林政策的区域经济影响进行分析，并开始应用参与式调查方法等（谢晨等，2011）。在政策研究高潮阶段（2004～2006年）针对成本有效性、政策可持续性、粮食安全等内容引进了博弈论、信息经济学、选择模型等。在政策延长期阶段（2006年至今）针对农户收入影响、政府生态投资等内容展开了大型的计量分析（刘东生等，2011）。概言之，量化研究方法贯穿政策实施与影响评估的各个阶段的分析，而解释性的定性研究比较少。

（三）退耕还林政策研究的述评

国内外退耕还林政策研究领域里取得的上述成果无法掩盖它所面临的困境，其存在的不足主要体现在理论发展、学科领域、研究路径、研究方法和研究内容等几个方面。

首先，理论滞后于实践发展。从国内外对当前退耕还林（草）政策的研究发现，研究者大多倾向于对国家计划统筹下的实践项目本身内容展开分析和讨论，如项目制定背景、实施程序、影响因素、实施效果与可持续等方面，而对实施相关政策的理论探讨比较少。另外，很多政策研究借鉴其他相关学科理论进行分析，如借鉴经济学中的博弈论、委托-代理理论、成本效益分析理论对政策主体的互动实践进行分析，公共选择理论中的理性选择对政策实践中的行为选择进行分析；制度经济学理论强调制度因素对政策主体的影响等，缺乏基于环境政策理论的地方实践的本土性、创新性解释。

其次，学科之间缺乏整合。国内外关于退耕还林政策的研究表明，与公共政策研究的发展路径一致，早期大多集中于有关技术问题的自然科学的探讨，主要关注退耕还林的营林技术、造林模式、造林效应以及土壤影响效果等问题。事实上很多技术问题已经得到解决，所以现在面临的更多属于社会科学中的问题，为此经济学、社会学等学科逐渐开始涉入退耕还林政策领域的研究，但当前从社会学尤其是从环境社会学视角对退耕还林政策的研究比较少。夏光（2000a）认为解决环境问题具有两重性，一种是要解决人与自然之间关系的“技术革命之路”；另一种是解决人与人之间关系的“制度创新之路”，而后者是环境政策研究的重点。同样有学者提到现有政策实施主体中，有很多人缺乏社会科学的背景，这直接导致他们难以解决退耕还林政策实施中复杂的社会经济问题，如县林业局的工作人员缺乏促进当地农民参与或是协调各个利益主体冲突的经验和技能（左停等，2006）。

再次，研究路径单一。从国外退耕还林政策的项目研究中发现，学者大多是从宏观层面对政策进行规范性研究，而微观地方实践的经验研究较少。在国内的研究中，研究路径主要以宏观为主，分为两大类：其一，针对工程的进展成效、政策可持续、工程监测评价、影响评估等的研究；其二，很多研究以具体的案例进行调查研究，但这些案例研究涉及工程覆盖的大部分区域，实质是借案例来论证工程具有的一些共同特征，从自下而上的视角对政策实施过程以及参与主体实践逻辑的探讨比较少。

复次，研究方法失衡，缺乏规范性。关于退耕还林政策的研究，定量分析较多，而定性研究较少。定量研究主要是通过自然科学相关技术对退耕还林政策的模式优化、林种设计以及造林模式等进行模型分析：采用应用遥感和地理信息系统技术对大尺度退耕还林还草适宜退耕区域界定、退耕模式、退耕规划制定和实施进行决策分析；利用专业的数据与图像技术对政策的综合效益评价、效果监测、决策分析等进行研究；通过计量经济模型分析政策实施的社会经济效益等。由于政策实施具有复杂性、多样性和差异性等特点，而定量研究中的指标体系主要以区域性单因素分析较多，没有形成全面性、系统性和完整性的指标体系，有的关注生态效益，有的侧重于社会经济效益分析，导致研究结果可比性差、可信度较低。

最后，研究内容缺乏系统性和全面性。当前关于退耕还林政策的综述性研究主要集中于工程效益评价、农户收入关系与补偿问题、工程进展成效与风险管理以及可持续性等方面，大多是对实体性政策的静态研究，而对过程性的动态研究很少关注。静态的实证研究中多以间断的资料为基础，缺少全面系统的宏观分析。由于环境政策的特殊性，决定了它与“收税”、“计划生育”、“招商引资”等政府的硬任务不同，作为软任务的政策实践主体面临信息不对称、激励不相容等困境，所以从动态视角分析执行主体之间复杂的互动关系过程能获得政策执行过程更加丰富的内容。

（四）环境政策基层执行的相关研究

鉴于退耕还林政策属于直接环境政策，而环境政策是公共政策的重要组成部分，本书将退耕还林政策基层执行策略与逻辑的探讨纳入一般性政策执行讨论的范畴。基于科层体制以及社会转型背景，一项由政府主导的自上而下的环境政策受到多层级复杂因素影响，导致政策基层执行过程中存在“有法不依、执法不严”、“上有政策，下有对策”、“歪嘴和尚念经”等较为普遍的现象，被称为政策的变通执行。但需要强调的是“变通”并非政策失败或失灵，而是基于特定时空背景下通过政策执行主体的能动性实践在一定程度上实现了政策目标的一种扭曲或偏差执行。

学界对政策变通执行现象展开大量研究并取得丰硕成果，但中国科层体制的特殊性导致政策的决策权与执行权的分离，因此基层政府的行动逻辑成为探讨政策变通执行根源的重要原因。自20世纪90年代以来，中国地方政府尤其是基层政府的行为逻辑及其背后所交织的“权力-利益”网络的解释受到国内外学者的关注（吴毅，2007），提出了一系列分析基层政府行动策略的重要概念，如“软硬兼施”与“变通”（孙立平、郭于华，2000）、“共谋”（周雪光，2008）、“选择性政策执行”（Kevin, Li, 1999）、“应对”（艾云，2011）、“选择性应付”（杨爱平、余雁鸿，2012）以及“正式与非正式的谈判”模型（周雪光、练宏，2011）等。他们的共同特征是将村委会视为“准政府”，按照理性逻辑，利用“有限的自主性和体制弹性”调整行动策略、增强适应能力。从现有研究看，基层政府多种变通执行策略的实践实质是由来已久的政策规范性知识与地方性知识之间的博弈关系，从理论发展脉络来看，存在两种竞争性的理论。

一是嵌入性（embedded）的竞争关系。该理论以静态的结构视角为基础，认为自上而下的中央政策具有规范性、科学性以及普遍性原则，嵌入到地方实施过程中遭遇多元化、特殊性以及“落后的”地方性知识的对抗，在“国家-地方”二元对立的零和竞争关系中导致政策的变通执行。嵌入性概念通过格兰诺维特发展，用于描述人们的经济行为嵌入到社会网之中，作为能动者的个体行为受到特定社会结构的影响，并进行理性选择。该概念适用于分析中国政府主导型政策执行过程中国家与地方关系的策略取向，自上而下的政策执行涉及正式制度的引入与变异、普遍规则与特殊变通之间的竞争关系。大量有关基层政府行动逻辑的讨论主要集中于国家支配论、庇护主义和国家中心主义等视角，将其置于“国家-社会”光谱两极中偏向“国家”为中心的分析。然而，具有官与民双重属性的村委会在应对政策地方实践过程中表现为多元化的竞争模式，如“地方法团主义”（Jean, 1992）、“地方政府即厂商”（Walder, 1995）、“政权经营者”（张静，2000）、“村镇政府即公司”（丘海雄、徐建牛，2004）、“政经一体化”（张玉林，2006）、“谋利性政权经营者”（杨善华，2008）等。自上而下的规范性政策通过村委会以“强势姿态”进入地方“弱势社会”结构中，准政府角色的村委会在地方场域中具有理性解读与回应政策的竞争优势（艾云，2011），从而导致政策的变通实践。

二是协商的互构关系。该理论以动态的互动过程为视角，认为政策执行过程中需要尊重具有特殊性和多元化的地方性知识的功能，政策的地方实践形态是上级政府的规范性知识与村委会（及其村民）拥有的地方性知识进行持续协商和互构的结果。传统研究将村委会置于“国家-社会”二元对立的脸谱化分析框架已难以解释不断演变的乡村社会现实，尤其是在治理背景下，基层社会政策实践形态是多元主体共同协商调适的结果，地方政府在动态的协商关系中凸显一系列行动策略，如“正式权力的非正式运作”（吴毅，2007；孙立平、郭于华，2000）、“经营式动员”（马明洁，2001）、集“代理型政权经营者”与“谋利性政权经营者”为一体（荀丽丽、包智明，2007）等。政策变通现象被认为是“大传统对小传统行政渗透过程中的相互调整”的结果（籍颖，2010），即政策实践一方面依靠强制性的行政指令或政治力量与地方小传统对抗，同时需要进行适当调整以尊重小传统部分功能，从而实现以大小传统互构为基础的政策变通实践。将“大小传统”融于一体的村委会运用地方性知识对抗自上而下的规范性政策；同时对规范性政策进行地方性解读和重构，从而在协商互构中实现政策变通执行的合法性认同。

协商互构关系视角表明，政策变通执行的根源在于规范性政策知识与地方性知识之间的互动实践结果。该视角强调社会情境与规则的“多元话语分析”（谢立中，2007），重视即时即地的“情境-行动分析”（卫小将、姜立标，2013）的动态互构，从而突破了静态“结构-制度”视角下嵌入性零和博弈关系的讨论，为本研究探讨特定时空背景中政策基层执行过程以及不同主体之间的行动逻辑与政策执行成效之间的关系提供一种新的分析视角。

（五）既往研究启示与拓展空间

笔者通过对退耕还林政策研究在理论视角、学科基础、研究方法与路径以及研究内容等方面的不足进行评述，为进一步深入开展退耕还林政策研究奠定基础。另外从嵌入性的竞争关系以及协商互构关系两大视角对政策执行中存在的“执行偏差”现象进行深入剖析表明，以地方性知识为基础的话语分析视角为退耕还林政策基层执行过程与逻辑分析提供了一种创新性视角。然而笔者并不企图通过本研究弥补当前研究中存在的所有不足，对于一个以案例为主的经验研究也是无法做到的，因此在本研究中重点从以下五个方面做出努力。

第一，重点以政策基层执行过程与逻辑的经验研究为基础，为进一步优化和完善公共政策执行过程与效果评估提供参考。在社会转型背景下，本研究以特定时空中退耕还林政策的基层执行过程为基础，批判地借鉴传统公共政策分析的委托-代理理论对政策基层执行过程展开的讨论，关注政策执行过程中行动者与规则之间的互动实践对政策实际效果的影响，试图突破传统理论解释的局限，并通过扎实的经验研究为构建环境政策的本土化实践逻辑提供丰富的实证资料。

第二，在研究方法上，对政策执行过程的动态分析采用深度个案研究方法。深度个案研究有利于不断丰富和完善定量研究指标体系，提升并超越量化分析的水平。所以在动态的政策实践过程中，采用深度个案研究方法有利于深入探究政策行动者的行动逻辑与机制，完善参与式动态评估指标并修正政策实施过程，提升政策实施的成效。

第三，以微观为主，宏观微观研究路径相结合。环境政策地方执行研究必须以特定的历史条件和社会经济文化为背景，由于退耕还林政策是一项全国性系统工程，覆盖面广，涉及地域特征复杂；同时也是一项复杂的经济活动，涉及中央、地方、基层政府以及村民等不同层次和多方利益主体。对退耕还林政策的研究既要以宏观社会经济文化大背景为基础，又要关注微观政策执行主体的实践行动，通过自上而下的政策规范约束性与自下而上的地方性知识适用性之间的整合与调整，探索一条地方实践的综合性路径。尤其重视特定时空中政策实践的独特性，以完善与修正既往宏大研究的不足。

第四，研究视角创新，以地方性知识为基础的话语实践策略解读政策基层执行的多元化逻辑。话语分析视角有利于突破“国家-社会”二元对立的脸谱化分析框架。在治理背景下，基层社会政策实践图景是多元主体话语共同协商构建的结果，而多元主体话语实践背后实质是不同主体之间“权力-利益”网络的博弈。在转型背景下，通过规范性政策与以地方性知识为基础的话语实践调整与适应，揭示政策基层偏差执行却获得合法性认同的深层逻辑。

第五，兼容并包形成合力，以社会学为立足点，兼收多学科资源动力。作为环境社会学核心议题之一的环境政策研究，需要研究者具备多学科的素养，借鉴和利用不同学科资源对环境问题进行深入的探究和分析。所以在退耕还林政策过程研究中笔者试图不断拓展学科研究领域，将政策的规范性研究与技术性研究有机结合，为不断丰富和创新环境政策研究提供有利的条件。