一 东溪村退耕还林政策实施概况

中国经济贫困区、少数民族区、生态脆弱区与生态恢复和建设有着天然的联系，退耕还林政策作为一项生态恢复和建设工程主要集中于我国中西部的贫困农村。在本研究中，以重庆大巴山区一个村庄的退耕还林政策实施为例，将其作为中国新时期一项全国性环境政策地方实践的缩影进行深入剖析，可以由点到面更清晰和深入地了解中国退耕还林工程的演进轨迹，有利于全面地分析基层政策执行主体的行动特点，并进一步探究转型背景下影响政策地方实践成效的复杂因素。

（一）东溪村基本状况

东溪村位于渝东北W县S镇境内，地处大巴山东段南麓渝、陕、鄂三省市交界，典型的喀斯特地貌，以山地为主（占总面积的93%）。W县是国家贫困县（2012年县GDP为53.1亿元，年地方财政收入仅为7.3亿元），且属于三峡库区重要县。该县为渝东北生态涵养发展区的11个区县之一，面积约3.39万平方千米，是以生态保护为主的限制性开发地区。W县于2005年“撤乡并镇”以来由原来的57个乡镇调整为30个，有长江一级支流穿越过境，北与陕西省镇坪县接壤，东与湖北省竹溪县、神农架林区交界，南邻巫山县、奉节县，北邻开县、城口县。W县素有“九山微水一分田”之称，地形东、西、北高中南部低，地处亚热带暖湿季风气候区，年均气温17.5℃，最高40.8℃，最低-1℃。年均降水量1449毫米，最大1656毫米，最小761.5毫米，7～9月降雨量445毫米。暴雨年均3次，年均≥10℃，积温5054℃，无霜期平均为305天，年均日照时数1542小时（《W县志》）。W县的S镇距县城30公里，有一条河（48条小溪汇聚而成）流经，全镇海拔落差2000多米，是典型的立体气候，山梁地带气温偏低，河谷槽地气候温和。S镇虽然作为长江支流的发源地，水资源较为丰富，但东溪村以山地为主，平均海拔600米，落差较大，历来在农业灌溉上没有相应的水利设施，农作物生产基本是“靠天吃饭”，若在生长季节缺少雨水或是雨水过多，作物收成会受到严重影响。

W县位于重庆市东北翼的生态涵养发展区，以强化水环境保护为重点；渝东南翼定位为生态保护区（共包括6区县），以强化生态环境保护为重点。从生态保护与建设要求上看，对作为限制性开发的渝东北区域较可适度开发的渝东南区域有更高的要求，森林覆盖率指标作为区域经济发展的限制性因素，由此可见，贫困区域的生态保护与经济发展之间的矛盾持续存在。

东溪村紧邻渝、陕、鄂三省市主干线交界，有河流经此地，主要省道过境。河流北南走向，地势北高南低，海拔落差2000多米，平均海拔600米。

东溪村于2001年进行“合村并社”体制改革，与邻村（T村）合并后现辖区面积约7.63平方千米，退耕前耕地总面积为5202亩，2003年实施退耕还林政策以来，共计退还25度以上的坡耕地3664亩（占全镇退耕面积的10.48%，全镇退耕还林总面积3.4947万亩；全县退耕还林总面积22.5万亩，详见表1-1）。东溪村现有耕地面积1756亩，其中水田650亩，山田1106亩，人均耕地约0.5亩（即按退耕还林标准，每人仅留半亩口粮田的耕地，但这里的人口数是按1981年的分田人口计算，而非现有实际人口）。该村的荒山面积为6002.8亩，在2013年实施的森林分类经营中，将荒山与退耕还林面积全部纳入公益林管护面积，共9666.8亩（其中重点公益林为2000亩，一般公益林为7666.8亩，没有划定商品林面积）；天然林管护面积为4900亩。该村的耕地、退耕地以及林地分布详见图1-1。

东溪村辖区共7个社，578户，2386人（S镇共有10个村，2个社区，2.36万人），流动人口580多人（流动率达24%），自退耕还林之后人地矛盾愈加突出，由此带来了2003年前后东溪村外出务工的一个高峰，青壮劳力（18岁以上60岁以下，90%以上）均外出务工。该现象被当地人形象地称为“东溪村人全靠外地人养活”，平均每个外出务工者养活四五个东溪村人。该村人均年收入4000多元，80%以上家庭的住房在2000年后逐渐由土墙瓦盖改建为2～3层的水泥楼房，并主要聚集在村级公路沿线（见图1-1）。地处大巴山区的东溪村（平均海拔600米）土壤类型多元化，以中山区的黄壤土（分布于海拔200～1300米）、石灰（岩）土（分布于海拔250～1000米）为主，也有少量的水稻土，适宜种植水稻、玉米、油菜、豆类、薯类等农作物，其中土豆、红薯在当地属于主粮，经济林与用材林以松、杉、柏、竹、茶等为主；天然植被以喜钙的柏树、洋槐、马桑、黄荆居多；牲畜以猪、羊、鸡为主（《W县志》）。该村典型的山高坡陡，山多田少，土质贫瘠，山田种植在退耕还林之前除了集体经济时期种植的“四边”桑树外基本没有其他植被，水土流失严重。

东溪村的地理区位、土地使用情况以及主要公路交通，如图1-1所示。其中最明显的是散布于整个村的若干条村级公路以及不同的用地类型，除了最北边至陕西省的省道外，其他都是四级及以下乡村公路（俗称“机耕道”），只能通行小型农用车和摩托车。东溪村的乡村公路主要有A～F六条线，其中以连接省道201（巫陕路）的A线（奇蟒峡—中坝村）为基础，其他各线均以连接该线而建。A线修建于1983年，但于1988年正式通车，并在2012年通过重庆市“道路畅通工程”项目投资硬化；E线、D线是2002年由村民自己出工出力修建的未硬化的机耕道，于2010年通过重庆市“百城千公里工程”验收获得5000元/公里补偿；而B线和F线由村民近年修建，还未得到任何补偿；C线比较特殊，主要由该村老书记动员本村外出务工致富的经济精英投资修建并硬化的一条道路（大约2公里）。图1-1中反映了该村土地主要有三种用途：耕地、退耕地（#图标区域）以及生态林（也是天然林，图示中的“木”图标区域，主要分布在东溪河沿岸）。虽然在平面图中不能反映地势海拔状况，但从退耕地和生态林的分布看，该村三面环山，南高北低，北邻一条河以南的地区平均海拔为600米，是一个典型的槽型地形（当地人称为“船形”），在槽地中分布有部分高山平坝的水田（主要集中在该村的2、3社），可种植水稻与油菜，这也是S镇唯一的可种植水稻的耕地类型。

为了对东溪村以及所属的S镇和W县的整体人口与耕林地情况有更清晰的认识，以下将呈现W县、S镇以及东溪村的人口、退耕还林面积、耕地面积、公益林面积等相关统计数据（见表1-1）。

（二）东溪村退耕还林政策实施现状

退耕还林工程是一个系统工程，主要包括三大部分内容：退耕地造林、宜林荒山荒地造林以及封山育林，三者同时推进。其中退耕地造林是该工程的核心内容，后两者是退耕还林的配套工程。按国家政策规定，退一还二，或还三，即退一亩耕地，还两亩（或三亩）荒山荒地造林。如W县整体退耕地面积为22.5万亩，则荒山荒地造林实际应该配套面积45万亩，但由于W县荒山面积比较大，全市为了平衡指标，将该县荒山荒地造林面积指标提高到了53.6万亩。

全国退耕还林工程从1999年启动试点，2002年全面铺开，到2006年截止，2007年全面停止。2000～2001年，重庆市率先在“两翼”的巫山、黔江、开县、云阳、城口和武隆6个区县进行退耕还林试点工程，当时不包括W县。W县在2002年正式开始全面启动，按“逐步整乡”原则推进。至今为止W县30个乡镇中有19个乡镇和2个街道办事处实施了退耕还林工程，其中仅有8个乡镇按指标全部退完，大多数乡镇仅部分面积退耕，剩下11个乡镇由于自2007年后国家停止安排新的任务指标而没有实施退耕，所以W县当前仍有36万亩25度以上的坡耕地急需退耕。W县退耕还林实施的林种主要包括生态林和经济林，为了统一作业，由县林业局种苗站统一购买、调运、分发树苗并进行指导造林。整个工程分为两类林种，各有两个周期，生态林8年/周期，共16年，经济林5年/周期，共10年（此处不涉及还草，2年/周期，共4年）。W县完成退耕还林面积22.5万亩，宜林荒山荒地造林面积为53.6万亩，封山育林面积4万亩，而S镇退耕总面积为34947.2亩，宜林荒山荒地造林面积24404.3亩。国家累计对W县投入约5.5亿元，对S镇投入约0.85亿元。这里重点关注退耕地造林历年实施情况变化以反映政策的变化，以下是W县、S镇及东溪村自2002年到2007年退耕还林工程实施情况（详见表1-2，图1-2）。

从图1-2中可以看到，W县、S镇与东溪村退耕还林工程实施基本上经历了2002～2003年的“大扩张”到2003～2004年的“大收缩”，尤其是2003年W县任务量达到空前的10万亩（当年重庆市退耕总面积为2486万亩；全国退耕总面积为46288.89万亩，是退耕还林工程全面铺开后的顶峰）。为了完成任务，当年县林业局动员全局人员驻村落实退耕还林任务指标；之后经历了2004年的结构性调整，由2003年的10万亩急剧减少到2万亩；最后在2006年退耕地造林任务基本完成（当年全县任务指标仅为4000亩），2007年全面停止。由此反观，全国退耕还林工程任务指标发展态势经历了相似的历程，自1999年试点指标为381.47千公顷发展到2003年的顶峰任务量为3085.93千公顷，而到2006年急剧缩减为218.49千公顷，于2007年减少至59.46千公顷表明工程基本告停，多省市任务指标基本完成并进入工程巩固期（见图1-3）。

W县退耕还林工程实施主要按照“先易后难、分流域、分区域、整乡推进”原则，S镇的总任务量（共34947.2亩）在2002～2003年内全部完成，其中S镇的东溪村晚于全面启动一年，在2003年开始实施，并在一年内完成了该村规划的3664亩所有任务指标，之后没有新增退耕指标面积。东溪村退耕还林全部规划为生态林，自2003年开始，截至2013年已经是第二个周期的第二年，共实施了10年，累计投入844.27万元，2003～2004年高峰期时补贴粮食折算资金为14.47万元（粮食按1.4元/千克折算）。当前东溪村退耕还林工程进入后期成果巩固和后续项目建设阶段，如劳动力向第二、三产业转移缓解人地矛盾；2013年出台配套措施，实施的森林分类经营进行公益林分配，将退耕还林面积纳入管护面积等。

退耕还林工程是一项复杂的系统工程，涉及不同层级的部门和人员，东溪村工程实施的程序为：宣传动员—勾画小班—分户落实—完善表册并公示信息—造林验收后补偿兑现—确权发证。第一步，宣传动员。刚开始主要由乡镇与村社干部宣传动员，由于该村比邻村晚一年实施工程，村民看到了邻村在退耕后获得粮食与现金补偿，所以该村的宣传工作比较顺利，群众的参与积极性相对较高。第二步，作业设计勾画小班。由县林业局技术人员、乡镇林业办公室人员以及派出的驻村干部与村干部共同参与，到东溪村现场按标准和任务指标进行作业设计，村干部主要负责对技术人员根据图纸勾画的退耕区域中涉及村与村、村与社之间分界的地方进行确认，原则上按照“小班不跨社与村”，以避免后期小班面积分户落实产生矛盾。第三步，按标准分户落实。由村社召集村民开会讨论小班分户落实策略，将各社退耕还林指标划分到户。该村中的大部分村社是按1981年土地承包人口（或完税面积）进行平均，或按二者结合的方案进行落实。第四步，完善指标分户表册，并公示信息。在驻村干部的协助下核实各社上报数据，完善表册并公示后上报乡镇，再由乡镇核实后上报林业局。第五步，造林种树，验收合格兑现补偿。在2003年10月份左右由林业局统一调运树苗，派技术人员指导按标准造林种树。截至当年底，由林业调查设计队对栽种的树苗进行验收，合格后兑现政策补偿。至此，退耕还林政策从2002年的宣传到2003年一年之内实现工程规划到实施的所有工作。第六步，确权发证，确定管护经营归属。为了进一步巩固工程建设成果以及后期的管护和经营，2004年10月由县人民政府委托林业局发放林权证。

此外，为了保障退耕还林工程的顺利实施，加强项目和资金管理，该项工程从中央到地方政府，再到W县政府制定出台的所有综合性和专项文件共有60多个，其内容主要涉及工程实施方案、工程管理办法、财务管理，资金管理办法，组织管理、作业设计等方面。退耕还林政策实施过程中具有一系列严格程序与相关的配套政策规定，为不同政策执行主体顺利实现政策目标提供参考依据，但在取得一定成效的同时也存在若干问题，接下来将对此进一步展开分析。

（三）东溪村退耕还林政策实施成效与问题

关于退耕还林政策实施成效的大量讨论中，无论是国家相关部门的宏观数据评估还是学者从不同视角的分析总结，大多具有相似的结论，即总体而言效果比较明显，取得了良好的生态、社会和经济效益，但仍存在进一步完善的空间。政策的地方实践是普遍性结论的基础，但更能体现政策在特定时空背景下实践取得总体成效背后存在的一系列问题。为此笔者试图以东溪村退耕还林政策的地方实践为例，从生态、社会、经济和观念变化等方面呈现政策地方实践取得的成效以及在不同执行主体参与中出现的偏离政策预期的一系列问题，后者是本研究的起点也是在主体部分重点阐释的内容。

1．东溪村退耕还林政策实施成效

首先，生态环境改善效果凸显。东溪村退耕还林项目实践基本实现了“造林见林”的效果，退耕地造林郁闭度达到0.5以上①的中度郁闭水平。截至2012年W县共完成退耕总面积22.5万亩，基本实现退耕还林目标，郁闭成林率达到80%以上。整体生态效益可以用下面一组数据进行说明（见表1-3）。

表1-3显示，森林覆盖率在12年内提升了20个百分点，对于一个国家级贫困县的发展来说，在经济发展具有极大约束性的生态指标上的提升实属不易，其取得的成效在很大程度上得益于两大林业工程共同作用达成的效果：一是从1998年开始的天然林保护工程；二是从2002年开始的退耕还林政策。尤其是退耕还林工程实施以后，水土流失明显改善，缩短河流泄洪周期，河流径流量随着树木成林涵养水源的能力增强，地表径流减少，土壤侵蚀模数从2000年的51111吨/平方千米下降到2676吨/平方千米，这对生态涵养发展区的水源保护具有重要作用，同时对三峡库区保护具有重要的战略意义。村民感受到，之前暴雨涨水沟里是“红汤汤”，现在水少了，有水也是“清汪汪”，水土得到保持，气候温和了，山绿起来了，野牲口（野猪、野鸡、野羊等）到家门口了。

其次，社会效益突出。东溪村地处大巴山区，典型的山地地形使村民自古以来采取广种薄收的粗放型生产方式。党的十一届三中全会以来，中国农村改革为青壮年外出务工创造了契机，为了生存当地劳动力开始分流：青壮年外出（18岁以上60岁以下，90%以上）务工挣钱，老年人留守在家种田带孩子。2003年实施退耕还林政策以来，人均半亩口粮田，人地矛盾愈加突出，青壮年外出务工成为趋势，家户老人负责保证口粮田的耕种，这样村民的生活随着外出务工收入增加而日渐富足，农村房屋居住情况得以改善，从土墙瓦盖转变为两三层小楼。为了鼓励农民使用新能源，由国家投资在东溪村80%以上的农户家庭先后建立了沼气池，一方面促进村民使用新能源改变传统生活习惯，另一方面减少薪柴需求在维护退耕山林上提供保障。另外，针对山高坡陡，交通不便，基本生活设施无法覆盖的居民，通过高山移民和生态移民政策，鼓励村民进行梯度搬迁，改善生态环境与生活状况的同时使其享受更多公共服务，也为退耕还林工程统一推进实施创造有利条件。

再次，经济效益提升明显。退耕还林政策实施后不仅使东溪村村民收入增加，而且收入来源也逐渐多元化，退耕后当地村民主要收入来源包括：外出务工收入（占总收入95%以上）、各种政策补贴、科学种田高产增收收益等。退耕后解放了大批劳动力，他们流向城市第二、第三产业，“靠外地人”养活的W县人，通过外出务工收入改建房屋，东溪村村貌在最近十年焕然一新。大多地处高山的居民受益于大面积的退耕政策补助而摆脱贫困，甚至走上致富道路。由于退耕后土地减少，东溪村村委会善于充分利用资源，为村民积极争取W县农委对耕种的科学技术和资金支持，提高农作物复种指数和产量。东溪村自2010年来成为W县农委的示范片区村，试点发展高产水稻、油菜和马铃薯产业，农委为该村免费提供专用肥料、种子、农药，引进先进技术和资金，引导建立合作社，组建“统防统治”专业机防队，使当地油菜和水稻得以高产增收。农民开始相信科学，信任干部，干群关系得以进一步融合升级。在农委支持下，一方面为年轻人外出务工解决后顾之忧，另一方面使当地村民（即使是60岁以上村民）进行精耕细作成为可能，并在劳动力缺乏以及土地总面积减少2/3的情况下，粮食单产超过退耕前。村民感叹，“地少了，粮食产量反而增加了，生活水平也提高了”。

最后，村民观念的现代化转变。在东溪村村委干部与村民共同参与的“运动式”的退耕还林工程中，通过积极宣传、动员、规划、造林、营林、护林等行动，村民逐渐形成环境保护意识。基于W县农委的介入，村民开始相信科学，采取精耕细作，对生态高产农业有积极的热情；同时在国家大力鼓励使用新能源支持下，村民逐渐改变传统的烧柴和烧煤的习惯，这有利于巩固退耕还林建设成果与保护环境；经历过集体时期因毁林开荒而导致垮田、垮土的村民也深刻感受到退耕还林对缓解水土流失以及环境改善的好处。在城市化与工业化的冲击下，即使是最偏远落后的山区农村，也不可能与外界完全封闭和隔离，乡村中的现代因子逐渐萌芽生长，农村也卷入国家大力推动的“生态文明”建设的大潮中，强调良好的环境对生存、生活的重要性，在当地朴素的传统生态智慧与自上而下、自外而内的规范性的退耕还林政策互动实践中，塑造了一种更适合当地生产生活习惯的现代生态文明，有利于推动环境保护与农村脱贫致富的共赢实践。

2．存在的问题与困境

从总体上看，东溪村退耕还林政策的实践成效是显而易见的。但当我们对一项政策的“总体上效果明显”评价进行深入探究时，总会发现政策实践中存在各种与政策预期的差距与冲突，或被称为政策的“偏差/扭曲执行”，但并非政策执行失败。东溪村退耕还林政策实践作为全国退耕还林政策实践过程的一个缩影，可以以点带面反观该项全国性政策在实施过程中存在的问题。为此，笔者对东溪村退耕还林政策执行过程进行深入分析后发现，政策实施过程中存在政策规定与地方实践的差距、生态效益与社会经济效益的冲突博弈、政策间耦合性困境以及政策可持续性担忧等问题。

首先，政策规定与地方实践的差距。在转型背景下，中央与地方政府之间关系“从集中的动员体制转变为分权的压力体制”，东溪村积极动员顺利完成自上而下的退耕还林政策任务指标，并在一定的时期内取得了较好的生态、经济与社会效益。但在特定时空中从自下而上视角观察可发现，政策的地方实践与预期目标和规范之间存在一定差距，出现了“该还的没有还（25度以上的坡耕地未退耕），不该退的退了（良田退耕）”的指标分配不合理的现象；同时在“还林必须退耕”的规定下出现了“还林了，也耕种了”的“双赢”局面；并且村民对退耕的理解是“停耕”，即“暂时性的停耕，非长久性的还林”等偏差。由此可见，在政策规范性预期与村民实践选择中出现了一定差距，但这样的偏差却是在总体目标基本得以实现的基础上发生的，由此可见，政策的地方执行差距对政策的可持续性以及实际效果的影响有待进一步考察与反思，这也是本研究关注的重点。

其次，生态效益与经济效益的冲突博弈。虽然从表面上实现了“造林见林”、“郁闭成林”度较高的生态效益，但在退耕地中却呈现一副“还林与耕种”共存的局面。退耕还林政策的根本目的是通过优化农村产业结构以改善生态环境，但作为一项全国性的生态恢复与建设工程，在贫困地区的农村（尤其是“三区”）实施为改善生态的退耕还林政策面临“要环保，还是要温饱”的困境。东溪村作为国家级贫困县下的一个贫困山村，土地贫瘠，历来人多地少的矛盾在退耕后更加突出，于是当地村民为了自身利益最大化，基于传统耕种习惯与国家政策长期互动博弈最终形成了“还林与耕种”暂时性共存状态。但随着树大成林，“还林与耕种”共生局面再次被打破，在生态效益优势凸显的情况下村民选择了可创造更大收益的外出务工；当政策到期、补助结束以及经济下行趋势导致外出务工回流后，村民为了生存可能会采取“毁林复耕”的手段寻求经济效益，由此可见政策实施过程中的生态效益与经济效益之间的博弈随着执行者的互动实践发生着动态演变。生态效益的可持续性面临着以生存为本行动选择的风险。

再次，政策间的耦合性困境。国家的制度系统最理想的运行状态是实现一种相容和优化，实现资源的最优配置。但在中国地区分布多元化的地方社会文化情境下，不同部门自上而下制定的政策之间可能存在不相容甚至冲突的情况，从而出现制度的耦合性困境。东溪村退耕还林政策实践的耦合性冲突主要包括两个方面：一是退耕还林政策实施加速了传统支柱型产业的衰败；二是退耕还林政策实施过程中面临农业部门一系列“惠农、支农”激励政策的冲击。东溪村自2003年实施退耕还林政策以来，生产生活方式发生了历史性的变革。由于退耕政策严格规定“禁止林粮间种”且桑树未纳入退耕树种，土地缺乏耕种而使桑树自然荒死，加之市场不稳定以及国有体制改革等因素导致传统养蚕产业遭到重创，村民逐渐放弃自集体时期以来一直作为东溪村主要收入来源的养蚕产业。于是在人地矛盾加剧与收入减少的情况下，越来越多的人选择外出务工。十六届三中全会以来，“三农”问题备受瞩目，党和政府出台了一系列“惠农、支农”政策，与此同时退耕还林政策陆续进入第二周期，政策补贴激励逐渐式微（减半），但是农民长期的可持续生计还未建立起来，因此作为“有限理性经济人”的村民会在各种惠农政策的利益刺激下采取策略性行动，这可能对退耕还林政策后期巩固产生冲击性影响。

最后，政策的可持续风险。退耕还林政策的实施在一定程度上逐步调整了农村的产业结构，使农民逐渐从单一的种植业中解放出来流向城市第二、第三产业，加快城镇化进程；现代农业科技使农民在有限的土地与劳动力中实现了高产增收，由此在村民逐渐减少从事以土地为本的农业生产的情况下，政策风险性降低。但退耕还林政策的未来具有明显的不确定性，城镇化并没有把农民变为市民，反而使农民成为定期流动于城乡之间的非农非工的“两栖人”群体，使他们对城乡环境形成双向疏离进而对环境缺乏归属感而漠不关心。当外面劳动力市场压缩，务工群体回流，与此同时经历两个周期后的退耕基本形成树木成林而无法维持“耕与林兼得”状态，所以村民为了生活对土地的需求增加，从而使人地矛盾再次加剧。而现有的现代农业科技虽然能实现有限土地的高产增收，但仍无法应对庞大人口对粮食的需求。此外，农民持续性的生计机制以及生态补偿机制还未建立，缺乏连续性的利益激励；同时，国家不同部门政策之间的耦合性冲突、惠农政策的收益可能激励农民选择回归对土地的依赖。面对以上一系列困境，村民可能采取“毁林，复耕”的具体行动从而使退耕还林可持续性面临风险。

基于退耕还林政策在地方实践过程中存在的一系列问题与困境，本研究以案例为基础，探究一项“自上而下”的环境政策在特定时空背景中的执行过程，基层执行主体之间如何互动并重塑政策规则，为自身创造更大的政策行动空间，从而揭示基层政府、村民自治委员会以及村民三大主体之间的互动过程与逻辑及其对政策执行效果的实际影响，以增进对转型时期公共政策执行过程的全面了解。