第一章 导论

改革开放以来，快速的工业化、城市化与现代化进程伴随着严重的环境破坏，中国政府自20世纪70年代以来积极开展环境治理工作，逐步加大投入力度，致力于改善环境质量，加强环境立法，完善环保机构设置，我国已经初步形成了较为完整的环境保护法律法规体系。然而处于转型加速期的中国目前面临的环境形势依然十分严峻，环境问题与其他社会问题交叉、重叠，凸显前所未有的复杂性和特殊性（洪大用，2008; 2013）。历史上长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，部分地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。世界银行报告表明，“中国是世界各国中水土流失最严重的国家之一”（World Bank, 2001）。相关数据显示，1989年底我国水土流失面积达367万平方千米，占国土面积的38.2%，年流失土壤50亿吨。仅长江上游和黄土高原水土流失面积就达80万平方千米（占全国的20.8%），年流失土壤总量16.2亿吨（占全国的63.2%），年流失土壤折合氮磷钾4000万吨（国家林业局，2009；鲁绍伟，2003）。截至1999年底，我国荒漠化面积为267.4万平方千米（占国土总面积的27.9%），沙化土地面积为174.31万平方千米（占国土面积的18.2%），并且沙化面积以每年2460平方千米的速度增长；1亿平方千米草场退化，生物物种种类和数量的急剧下降严重破坏了生物多样性，50年来中国约有200种植物和10余种野生动物灭绝（国家林业局，2011）。面对环境衰退，中国政府积极采取治理措施，建立健全环境保护系列法规体系，但仍出现了“局部在改善，总体在恶化”现象以及“边治理、边衰退”的失灵困境。中国各大流域水土流失十分严重，1997年黄河断流累计高达267天，创历史最高纪录；1998年，长江、松花江、嫩江发生有史以来特大洪灾，受灾人口2.33亿人，死亡3004人，各地估算直接经济损失1666亿元人民币（林业工作研究，1998）。反思水患根源，中国政府积极响应，及时采取“封山植树，退耕还林，退田还湖，平垸行洪，以工代赈，移民建镇，加固干堤，疏浚河湖”的治理政策，并相继实施了天然林保护工程（1998）以及退耕还林工程（1999）等一系列生态恢复工程（鲁绍伟等，2003）。中共中央于1999年8月在四川、陕西、甘肃三省启动了退耕还林（草）试点工程（国家林业局，2001）。

退耕还林（草）（以下简称“退耕还林”）工程是中国有史以来实施的一项在投资量、涉及面、政策性以及群众参与度上都具有空前性的，旨在改善生态环境的林业生态建设工程，也是世界生态建设史上的创举。这是新时期中国政府为了减少水土流失实施的一项全国性农业生态经济工程，与之相关的系列政策是生态建设政策的重要组成部分，也是作为统筹经济与生态关系启动的中国六大林业重点工程之一，又是一项系统性和规范性比较强的生态环境治理项目，其最终目的是改善生态环境，优化农村产业结构，实现山川秀美。针对退耕还林的不同目标有“工程”、“项目”、“政策”等提法。在本研究中主要是从“政策”维度（但在文中也可能用到“项目”或“工程”，这里将三者等同）讨论退耕还林，将其作为一项单项环境政策，阐述在不同行动者的参与互动中所形成的政策实践形态。总的来说，中国实施退耕还林政策具有经济、生态、林业发展等多方面动因：基于综合国力增强有助于政府支撑退耕还林政策实施；虽然粮食出现结构性短缺但急需对总量过剩进行干预与调节；农村温饱基本得以解决但农民增收愿望迫切；加入WTO后面临发展现代化生态农业的挑战，农村产业结构急待优化和调整；西部大开发为推进生态环境恢复和重建提供契机等，尤其是生态环境持续恶化导致1998年特大洪灾的教训和反思成为政府实施退耕还林政策的直接动因。

我国退耕还林最初的实践探索源于中华人民共和国成立之前的局部地区，1949年4月晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例（草案）》规定：“已开垦而又荒芜了的林地应该还林。森林附近已开林地，如易于造林，应停止耕种而造林。林中小块农田应停耕还林。”但作为一项全国性的制度和决策是在1998年我国遭遇特大洪水灾害之后，整个工程经历了“试点铺开—大跃进—大收缩—延续巩固”等曲折发展阶段。该工程于1999年开始在甘肃、四川、陕西三省试点，进而在2002年正式在全国25个省份及新疆生产建设兵团全面铺开，2003年任务指标达到5050万亩的“耕地还林”峰值，2004年退耕指标急剧紧缩至1000万亩，2005年全国实际指标已降至700余万亩，到2007年退耕还林计划指标基本全面告停，从此进入工程的延续巩固阶段。为了保障退耕还林工程顺利推进，国务院及相关部门相继出台了一系列工程建设、资金管理、检查验收、经济补偿、政策兑现等方面的办法、规则和标准（详见附录1:“中国退耕还林政策发展历程1998～2013”）。其中于2002年实施并执行的国务院第66次常务会议通过了《退耕还林条例》（以下简称《条例》），该《条例》于2003年1月20日实施，标志着我国的退耕还林实现了由理论探索到生态实践的转变，并逐步走向制度化和规范化。《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发〔2000〕24号）、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发〔2002〕10号）以及《条例》这三个综合性文件集中反映了退耕还林现行政策的核心内容。有学者将退耕还林政策看作我国农业政策的一个方向性变化的起点，财政收入由农民流出转向流入，税费收取转为农业的巨额补贴，并且被认为是一项涉及范围最广、累计投入的资金规模最大、补贴期限最长、受益对象最多、综合效益最好的惠农举措（张红霞等，2012）。截至2010年共完成退耕还林0.7亿公顷，宜林荒山荒地造林0.19亿公顷，控制水土流失面积0.9亿公顷，防风护沙面积1.07亿公顷，增加土地蓄水能力300亿立方米。工程包括中西部1100多个县市，涉及约8000万农户和3亿多人，10年内国家共投入资金约3400亿元，其中给农民的粮食补贴2000多亿元（粮食补助4050万斤），种苗补助250多亿元，生活费补助325亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也是史无前例（陶然等，2004）。

根据国家林业局调查结果，截至2012年底，工程实施14年，在生态、经济与社会方面取得的成果是显而易见的。一是森林覆盖率提升与水土流失减少，推进国土绿化工程。工程累计完成造林任务4.41亿亩，使占国土面积82%的工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点，全国坡耕地和严重沙化地恢复植被面积达到1.39亿亩，水土流失和风沙危害明显减轻。二是逐步调整了农村的产业结构，使农民逐渐从单一的种植业中解放出来转向第二、第三产业，转变历来靠扩大种植面积而获得增收的粗放型生产方式，使农民收入渠道多元化；工程区逐步实现了坡耕地减少、粮食增产、农民增收、生态改善的良性发展道路。三是直接增加工程区农民收入，社会经济效益明显，14年中央累计投入3247亿元，涉及2279个县，1.24亿农民直接受益，户均累计获得7000元政策补助。特别是国家在工程期内给予退耕区内农民持续稳定的粮食和生活补助，使农户在解决温饱问题的同时，也缓解了因灾返贫的问题（国家林业局，2013）。

与退耕还林政策实施同期，尤其是自十六届三中全会以来，“三农”问题备受国家关注，出台了一系列“惠农”、“支农”政策，“促进农民增收政策（2003）、农业税费改革政策（2005）、粮食直补政策（2005）、建设社会主义新农村政策（2006）和建设社会主义和谐社会（2006）”等，进一步加大对农民种田的支持力度。在各项激励政策面前，农民根据政策利好进行策略性行动选择。所以不管是林业部门的退耕还林政策还是农业部门的各项“惠农”、“支农”政策，具备较大自主选择权的农民是各项政策最终实践的主体，他们广泛参与政策执行进程，对政策执行效果具有重要的意义。

当前中国社会正处于社会转型背景下，经济转轨和体制转型使计划时期被束缚控制的农民的个体性逐渐增强，同时具有命令-服从关系的中央与地方政府关系随着放权让利的分权改革逐渐碎片化。自十一届三中全会以来，中国农村改革重新塑造了农村微观经济主体（柯水发，2007）。经过农村产业结构调整，农民获得了择业权，引入市场机制使农民拥有了收入权；同时农民拥有基本的生产资料与土地使用权和自主经营权，由此农民在社会经济活动中作为一个独立的行动主体具有充分的选择权。农村经济改革既带来了经济活动主体的多样化，也使农民等经济主体行为选择多样化（宋洪远，1994；等等）。另外，在中国科层体制下一项政策通过各级职能和行政部门层层传递得以实现，地方政府对政策行动的选择逻辑对政策实际执行效果具有重要意义。随着中央集权向地方分权制改革以及“放权让利”改革使地方政府在事权和财权上具有较大的自主权，具备相对独立的经济利益主体地位，中央与地方政府逐渐由隶属关系转变为独具特色的讨价还价的委托代理关系（洪大用，2001；李新安，2004；等等）。然而，地方政府与农民作为理性的“经济人”，在政策行动选择中会以本地区（或个人）利益和目标为出发点，追求自身利益最大化，从而在不同政策执行主体实践过程中形成复杂的互动模式，并最终影响政策实践效果。基于中国经济社会转型的大背景以及一系列“惠农、支农”的政策机遇与挑战，本研究试图以案例为基础对一项全国性的环境政策的基层执行动态过程及其实践逻辑展开分析。

为此，导论部分将在社会转型大背景下，从微观视角详细呈现一项环境政策在特定时空中实践的现状、问题与成效，从而揭示一项全国性的生态建设项目的地方实践形态及其存在的问题。退耕还林政策实施已有近20年历史，在生态、社会与经济方面取得了显著成效，同时也存在一些困境和问题，这里特别关注基层执行主体之间的互动实践对政策实施效果的影响。退耕还林政策作为一项全国性的环境政策，具备系统性和规范性，为不同学科学者展开广泛学术讨论和研究提供了良好的素材。当前有关该项政策研究取得有目共睹成就的同时也存在若干不足，从而为本研究提供了进一步探索的空间，并在此基础上提出研究问题。