四 借力混改推动国企民企共同“做强做优”的对策建议

（一）结合分类改革，让民资在不同层次上进入国资垄断行业，尽可能地开放竞争性业务

不要依据国企的财务状况而应依据竞争性来进行分类改革，即不是让盈利差的或者资金短缺的国企，而是让市场竞争性强的国企优先进行混改。混改要与分类改革协同推进，竞争性不同，民资进入程度也不同。我们认为合理的改革方案如下：一是竞争性的商业类国企，应该在行业层面完全放开市场，让各类资本自由进入退出；二是自然垄断性的商业类国企，应该区分上下游产业链条，能够放开的尽量放开，不能放开的则在企业层面进行混改；三是关系国家安全和国民经济命脉的商业类国企，应该仅在企业层面推行混改，并保持国企控股地位。四是公益类国有企业，应该采取国有独资形式，具备条件的也可以推行混改，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业积极参与。此外，还要根据垄断属性变迁来动态调整产业链的改革顺序和强度。技术创新、市场需求扩张不断改变原有垄断性行业的技术特征、产业结构、规模经济的边界，一些行业的自然垄断属性逐渐被削弱。因此，政府必须正确把握自然垄断的动态边界，以此针对性地逐步纵深有序推进混改。

（二）国企“做大”的前提应该是“做强做优”

做大和维稳占据主导，做优和效率提升有待加强，导致在去产能、去杠杆过程中获益却可能延误整个改革。我国是社会主义国家，必须理直气壮做强做优做大国有企业。但是全面理解“做强做优做大国有企业”，切勿片面强调“做大”。如果国企一味做大，国企低效和产能过剩问题将会持续且不断加重。市场化是国企改革的基本价值取向，因此必须在抵制私有化的前提下做到市场化，即在保持国企的主导地位的同时尽可能地引入民间资本。这可以表现为：国资在行业层面占据主导，占据行业的大多数市场份额，或者掌控行业的关键链条，允许民资进入行业或其部分链条；在企业层面占据主导，国资绝对控股或相对控股，允许民资进入董事会、监事会和经理层。

（三）加快国有“僵尸企业”的混改，建立容错机制激励国企高管主动性

实现“真实繁荣”的精髓在于建立可以实现“真实繁荣”的制度体系。在微观操作层面上，混合所有制探索应与企业部门去产能、去杠杆结合。一些“僵尸企业”已经成为国有资本的包袱，不断汲取国企利润、银行信贷和财政补贴，必须及时大刀阔斧地进行混改，引入民间资本并允许其控股，希望民间资本带领“僵尸企业”转型，投资于更有效率的生产领域。但是，当前国企高管“求稳”心态较普遍，具体改革举措缺乏突破性。应该严格甄别改革试错与腐败行为，完善国企改革中的容错机制建设。国企高管只要是坚持科学的改革方向，并按照法定决策程序实施改革举措，都应该受到依法保护。即使事后证实改革不成功，只要当事人不存在主观故意或谋取私利行为，其合法改革行为应受到制度保障。

（四）借力民资改善国企治理结构，规范股东在公司治理中的权力

加快转变国资监管方式，尽快实现从以管企业为主向管资本为主转变。成立国有资本投资运营公司，对出资企业以管资本的方式行使出资人权利，按照《公司法》和公司章程，与其他民间资本一样均等地行使股东权利。而且，根据中央汇金、信达、国开投等企业在“管资本”方面的经验，政府不能直接干预企业，只能通过国资投资运营公司在其所投资企业行使股东权利。同时，当前国资委的职能应进行调整，既要剥离与出资人无关的行政职责，又要提高履行出资人职责的专业化水平。一方面，将安全生产、信访、节能减排等公共管理职能交还给相应的政府监管部门；另一方面，将经理层选聘等职权交还公司董事会，同时提升依照《公司法》规定的股东会职权参与治理的能力。

（五）去产能和去杠杆，以效率为基准让市场进行选择

供给侧结构性改革是我国市场化改革的一环，是要让市场在资源配置中发挥决定性作用。之前，我国去产能政策更多以数量为目标，对完成既定的去产能规模较为看重。这样能够让政策快速突破阻力，打开局面，有其合理性。但在去产能政策已经取得阶段性成果，相关行业景气状况已经大幅改善的当下，政策有必要更多兼顾价格指标，对价格做区间调控，规避价格的暴涨暴跌，以平衡上下游行业的利益，避免上游价格的过度上涨成为经济发展的障碍。去产能、去杠杆政策虽不可避免地带有行政性色彩，但也需要尽量与市场机制结合起来。从这个意义上来说，决策者需要重视价格信号所反映出来的市场供求状况，并对政策做相应的调整，这样方能将短期去产能与长期促市场化改革有机结合起来。

（六）推进公平竞争审查制度，降低市场准入的制度成本

中国产业结构变迁的微观动能没有充分释放，许多关键产业链条、一些竞争环节并未充分放开。在国企改革中要保持对“市场决定性”的敬畏、强化落实公平竞争审查制度。政策制定机关制定市场准入、产业发展等政策措施时，应当进行公平竞争审查。在资源使用权及支付价格、信贷利息、土地租金等方面加强市场化改革，促进国企和民企的公平竞争。同时，国企投资重在“补短板”，减少对民资的挤出效应。例如，应该进一步放开民用机场、基础电信运营等领域准入。此外，在混改的央企试点以及地方试点中，突出公平竞争的内涵，充分发挥市场机制的作用。

（七）产业政策由选择性转向普惠性、公平性

产业政策应有意识地将民间资本引入特定产业部门，以实现新产业对旧产业的替代。为了培育具有竞争力的企业，地方政府可以通过为当地企业提供以普惠性政策为基础的良好制度环境来降低企业的制度性交易成本，例如降低高速路收费，而不应当破坏市场规则，强制企业进行重组和垄断。特别的，在资源使用权及支付价格、信贷利息、土地租金等方面，应加强市场化改革，促进不同产业、不同性质的企业在要素市场上公平竞争，让要素流向更高结构层次和生产效率的产业，提高资源配置效率。简言之，应减少产业政策选择性，增加普惠性，更加强调公平竞争。

（刘诚：中国社会科学院财经战略研究院）