1.1 政府信息化与电子政务

1.1.1 信息化与电子政务

“信息化”一词源自Simon Nora和Alain Minc的描述，把信息化称作改变的过程：“信息化”是指信息或信息技术成为引导经济、政治、社会和文化发展的主导力量；信息的生产与分配都以前所未有的速度、数量和普及度增长。政府信息化是利用信息技术、通信技术、网络技术、办公自动化技术，对传统政府管理和公共服务进行改革的过程。在我国“十二五”期间，国家发展改革委员会发布了《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》，工业与信息化部发布了《国家电子政务“十二五”规划》，一个从工程建设的角度，一个从应用支撑和政府信息资源等的角度分别反映了我国政府利用信息化技术支撑政府转型和深化改革开放的思路与方向。

自20世纪90年代开始，学术界和国际组织都从不同的角度对电子政务进行了深入的探讨，由于电子政务是一项复杂的系统工程，涉及技术、政策、组织和制度诸多方面因素，因此学者和实践者在认识上仍然处在不同的层面。世界经合组织（OECD）对电子政务的定义为“电子政务是政府将新的信息和通信技术（ICT）运用到政府的全部职能中，特别是利用Internet及相关技术的网络潜能来改革政府的结构和运行”。世界银行对电子政务的定义是：“政府机构使用信息技术，改造政府与公众、企业和其他政府部门的关系。这些技术更好地向公众提供公共服务，改进政府与产业界的互动关系，通过使公众更方便地获得信息来增加公民权利、实现更有效的政府管理。通过电子政务的构建，政府可以实现减少政府腐败、提高政府透明度、增加政府收入和节约成本等目标。”联合国经社部在2004年电子政务调查报告中把电子政务定义为“政府应用信息通信技术为公众提供信息和服务”。

欧洲把电子政务定义为：电子政务使用数字工具和系统为公民和企业提供更好的公众服务。欧洲公共管理互操作性解决方案（Interoperability Solutions for European Public Administration, ISA）提到的电子政务是指“通过公共管理提供在线服务，并以电子的形式在公民和企业之间交换数据”。ISA进一步阐述，由于现在大多数的公共管理都提供电子服务，ISA逐步把“电子政务服务”替换为“欧洲公共服务”。在一个很短的时期，电子政务中前缀由“M”和“T”替换了“E”，指的是“移动政府”和“转型政府”，反映了IT不仅实现了个人服务的改变，而且在整个政府中都有反响。

近年来学术期刊出现电子政务（E-Government）、智能政府（Intelligent Government）、网络政府（Network Government）、移动政府（Mobile Government）和数字政府（Digital Government）等不同称谓。但在学术界，电子政务的内涵是把信息通信技术和公共管理相结合，学术界提出电子政务是政府机构利用信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织机构和工作流程的优化重组，超越时间和空间以及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。

1.1.2 电子政务的实现模型

电子政务目前有三种实现模型：层级模型、以市场为导向的模型和网络式结构模型。层级模型是很多国家惯用的形式，由组织结构决定怎么实施电子政务，它从上到下通过指示和命令来保证活动的执行。以市场为导向的模型就如我们所理解的那样，使用价格机制、供应和需求等方式促进电子政务发展。网络结构是复杂的、无中心、扁平化的形式，但更多的是信息的非正式关系和决定的过程，基于共识和共同的收获，而不是和其他两个模型一样通过命令或资金的形式。一些国家更多依赖一个模型来实现它们内在的“运作”，比如英国更多地使用市场需求来规范政府的电子政务行为。

层级结构是一种通过把纵向清晰的命令与严格的横向专业化的任务组合在一起的协调机制，是现代官僚制度的特征。它是由集中决策、功能集成和形式上不平等的社会角色中下级对集中决策的实施，对违反规则和违反实施决策中所普遍理解程序的清晰制裁组成的，这种层级协调的输出特征是裁决。市场导向模型通过使用价格在代理之间交换信息来达到协调机制，通过共享的规则框架由代理做出利己的响应，并合理地达到个人目标。这是一个没有任何中央指挥机构的协作模式，由正式的平等社会角色进行非集权的决策，没有明确的胁迫和垄断行为，也没有贸易限制规则，市场协调机制的特征是买或卖。网络模型强调功能、社会相关的个人或团体谈判结果的重要性。这是一种既有制度，又是非正式显示的协作模式。在网络中，资源的分配是通过谈判、讨价还价和妥协让步等明确的方式进行，没有哪个角色能控制运转情况。网络协调需要的是共同的利益和当事人之间的理解，以及遵守自愿达成的协定。网络协调结果的特点是达成一个协议。

欧洲成员国的互操作性问题是通过组合方式解决：第一种是通过国家直接的层级控制，使用法律步骤来解决这些问题；第二种是让市场解决互操作性，但是这种方法更适合介入标准等问题时使用；第三种是通过网络活动达到一个适合各方的共识，比如成员国部长们通过网络对欧盟在电子政务方面达成部长级共识，然后所有的成员国将按层级结构实施。我国电子政务的实现模型主要通过层级式的方式实现，国家发布电子政务的规划，然后地方省、市根据国家规划制订省、市的电子政务规划和实现路径。

1.1.3 政府信息共享促进电子政务实现

政府信息资源跨部门共享的实质是实现政府信息资源战略开发、高效使用与合理配置。在信息基础设施和互联网应用普遍提升后，各国电子政府建设纷纷向“能够灵活高效地响应任何公民需求、机会或外部威胁”的“整合政府”“合作政府”“协同政府”等转型，目的是打造更高效的面向公共服务的电子政府。各国政府开始加强后台跨部门工作流与信息流的集成与整合，力求通过后台信息系统之间的互联互通、信息共享来提高前台服务的效能。政府基础信息资源跨部门共享是电子政府公共服务转型的关键。政府跨部门有效协作的关键在于信息资源共享，因为用于规划、决策和行动的信息常常被自己部门之外的机构所拥有，以不同的格式保存，并因不同的目标被广泛地使用。基于新技术的支撑，政府信息资源跨部门共享，为跨部门服务协同提供了实施的可能。

高锡荣（2007）认为电子政府若要实现，必须以跨部门的信息共享作为其基本前提。杨瑞龙等（2004）从网络经济学的角度提出电子政府是信息时代政府组织网络化的表现形式，而信息共享是网络组织生成和运转的前提条件。Clark（2003）从行政学角度提出电子政务建设必然要求跨部门的资源整合与业务协作，唯有如此，才能逐渐建立电子政府、智能政府。