第二节 行政方法

在文化管理中运用行政管理方法，是指政府文化管理部门和领导者运用强制性的指示、命令、规定等手段，按照行政组织和层次从上到下对管理对象和下级管理部门发号施令，进行管理的方法。通过行政方法对文化建设进行规划、监督、评估，并采取措施纠正偏差，可以防止文化建设偏离宗旨，保证文化发展的基本方向以及文化消费的合理发展。行政管理方法在文化管理中表现为以下五个方面。

一、制定战略规划

制定文化发展战略规划是政府实施宏观管理的主要途径。文化战略规划是政府对文化施加影响将文化发展纳入社会总体规划的一种文化总体发展战略，其实质就是从文化和社会的协调发展来选择文化发展的思路和对策。它规定了文化建设的总体目标、重点、阶段、布局及投资方向和运行方式，并进一步提出落实规划的实施方案和工作安排。通过制订发展计划与规划，确定各项文化项目的发展目标和实现这些目标的保障措施，引导文化资源合理流动、合理配置，以体现政府在文化工作中提倡什么、允许什么、反对什么的意志。

制定文化发展规划要有明确的定位，要科学、理性地在文化发展过程中找准自身的目标定位，避免因定位不清晰带来的各种问题。在制定文化发展规划时还要坚持适度原则，要实事求是，不可盲目求全求快，要将阶段性目标和要求与功能定位相统一。既要立足于文化现有的状况、条件、实力，准确把握文化资源和发展环境基本情况，又要有前瞻性的思考，确定经过努力可以达到的目标，切忌因循守旧、裹足不前。制定文化发展规划还要坚持开放性与地域性相结合、历史文化与现代文化并重的原则，既要充分彰显、符合、保护地方的历史文化特色，又要融入国际文化，充分体现开放城市的现代化风貌，与时代发展同步。比如，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五”规划纲要）中，文化及文化发展再次被写入规划中，并放在重要位置着重提出。其中关于文化产业的发展目标，“十三五”规划纲要中明确提出：“文化产业成为国民经济支柱性产业。中华文化影响持续扩大。”相比“十二五”规划纲要中提出的“推动文化产业成为国民经济支柱性产业”，从“推动”到“成为”，一词之变，意味着在“十三五”时期要大力推进文化产业发展，文化产业将在国民经济发展中发挥更为重要的作用。为了贯彻落实《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，加强与“一带一路”沿线国家和地区的文明互鉴与民心相通，切实推动文化交流、文化传播、文化贸易创新发展，文化部编制了《文化部“一带一路”文化发展行动计划（2016—2020年）》，该行动计划为“一带一路”文化建设工作的深入开展绘制了“路线图”。具体包括“一带一路”国际交流机制建设计划、“一带一路”国内合作机制建设计划、“一带一路”沿线国家中国文化中心建设计划、“一带一路”文化交流合作平台建设计划、“丝绸之路文化之旅”计划等12项子计划。2017年5月7日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中指出：“面对新形势、新要求，要进一步坚定文化自信，增强文化自觉，奋力开创中国特色社会主义文化建设新局面，为做好党和国家各项工作提供强大的价值引领力、文化凝聚力和精神推动力。”

二、制定方针政策

文化政策的制定是国家政权机关、政党组织以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，文化发展应该达到的奋斗目标、文化发展应该遵循的行为原则、文化发展完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。制定方针政策既是政府的主要职能，也是政府实施行政管理的基本依据和效力保证。文化政策的制定是实现国家对文化有效监管和指导的有效途径，是国际社会普遍化的政治行为，文化政策条例是否与社会文化发展相适应直接关系到一个国家文化的发展，以及物质文明建设、精神文明建设和人民的生活品质的改善。通过制定科学合理的文化政策，把国家政策和市场机制结合起来，把市场失灵和缺陷所带来的产业效率损失减少到最小程度，提升公益性文化事业和经营性文化产业发展水平；文化政策、条例的制定还可以有效配置文化资源，公平分配文化利益，促进文化发展和社会全面进步。文化政策与人民群众的生活息息相关，尤其是现在文化发行传播的方式有了革命性的进步，人们日常看报纸、听广播、看电视，新闻的品质高低、言论的公正与否，都与文化政策法规有关。可以说，文化政策条例影响着生活内容和生活品质。

文化建设的方针政策包括文化投入与扶持政策、文化价格政策、文化产业政策以及社会捐助与文化保障政策等。按照分类管理的原则，对公益性文化事业，要以政府为主导，以公共财政为支撑，采取普遍支持和重点扶持相结合的方针政策，将文化事业的发展纳入当地国民经济和社会发展的总体规划之中，统筹协调、合理安排；公共图书馆、博物馆、文化馆、革命历史纪念馆等公益性文化事业机构，以及反映国家和民族文化艺术水平的精神产品创作机构和国家重点文物保护单位，代表地方、民族特色的文化艺术团体等，是政府在投入扶持政策上应关注的重点。对于经营性文化产业，根据文化产业发展的潮流，制定促进我国文化产业的政策措施。2005年1月，国家《文化及相关产业统计指标体系框架》发布实施。2005年2月底，国务院发布了《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确指出：“支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域。”2005年4月，国务院颁布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，明确鼓励和支持民营资本进入文化产业，包括文艺表演团体、演出场所等18个行业，并在股权比例和相关领域等方面对民营企业进一步放宽。随着文化产业政策的不断优化，我国的演艺娱乐、艺术品、文化旅游、动漫游戏、网络文化等行业蓬勃发展，人民群众文化消费活跃，社会力量投资文化产业热情高涨，文化产品和服务丰富多样。为贯彻党的十七届六中全会精神，2012年2月文化部正式向社会发布了《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划》，该计划提出了加大政府投入、完善政策法规体系等六个方面的保障措施，旨在加强对文化产业发展的政策保障和体制机制保障，全面创造有利于文化产业跨越式发展的良好环境。

为深入挖掘和阐发中华优秀传统文化的时代价值、优化文化产业布局、推动区域经济社会发展，文化部、财政部联合印发了《关于推动特色文化产业发展的指导意见》，明确了特色文化产业发展的总体要求、主要任务和保障措施。随着“放管服”改革的深入推进，文化产业也因此释放出不少的红利。2016年1月、6月和12月，国务院下发文件分三批共取消了222项职业资格许可和认定事项，其中演艺、美术和摄影等涉及多项文化艺术，还有多部“过时”的政策法规被修改和废止，多项行政性税费项目被取消。不仅如此，大力推行“互联网+政务服务”，使信息透明、协同共享，企业和群众的办事效率也大大提高。文化部编制的《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》中指出：“十三五”期间，以文化产业成为国民经济支柱性产业为目标，支持实施一批具有示范带动效应的重点文化产业项目，培育一批集聚功能和辐射作用明显的国家级文化产业园区，打造3～5个市场化、专业化、国际化的重点文化产业展会。这就意味着在接下来的五年当中我们过去所强调的倍增计划可以继续的往前推进，但是不能只强调文化数量上的支柱性，必须要以新发展理念为引领，全面提高文化产业发展的质量和效益，推动社会主义文化大发展大繁荣。总之，我国在具体政策措施上为大力发展文化产业提供了很大的政策支持和更大的发展空间。

三、制定规章制度

文化管理规章制度的制定主要是指国务院组成部门及直属机构，省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，或者是社会组织、社会团体、企事业单位，为实施文化管理，规范文化工作、活动和有关人员行为，在它们的职权范围内，为执行法律法规、文化发展事项或属于本行政区域的具体文化行政管理事项而制定的规范性文件。在市场经济条件下，文化活动的开展并不总是有序的，营造公平的竞争环境，保证各项文化活动按照正常秩序进行，是政府文化管理的基本目标，也是文化事业和文化产业稳定健康发展的基本条件。因此，要制定规章制度，监督各文化单位或个人遵守国家法律法规和规章，采取鼓励、允许、限制、禁止等手段，防止文化建设偏离宗旨，并采取措施纠正偏差，对违反规定的行为进行惩处，以保证文化发展的基本方向。

文化管理规章制度的制定要依据相应的法律法规来设计，要以文化管理的法律法规为依据，严格按照文化管理准则和国际通用的文化管理准则中的有关规定进行。文化管理规章制度的制定还要准确务实，要具有通用性和实用性，不仅需要保证语言文字的准确性，还需要使得规章制度的内容反映现阶段文化发展战略。不同的文化管理领域制定规章制度时，要具有创新性和可行性，考虑到不同文化领域发展重点的差别，体现出不同的控制监督特点，合理推进文化管理事务的进步，提高文化管理工作的有效性。比如，文化部根据《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》和《互联网信息服务管理办法》以及国家法律法规的有关规定，对《互联网文化管理暂行规定》进行了重新修订，并于2011年4月1日起施行。《互联网文化管理暂行规定》属于文化部部门规章的范畴，共计34条。该规章的出台是适应互联网发展的新形势，履行文化行政部门新职责的重要举措，为进一步规范网络文化经营秩序、促进网络文化健康繁荣发展提供了有力保证。随着移动互联网的快速发展，国家互联网信息办公室根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》和《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，于2016年6月28日发布了《移动互联网应用程序信息服务管理规定》，为加强对移动互联网应用程序（APP）信息服务的管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益提供了保障。

四、规范文化市场

规范文化市场，实际上是为了营造一个有利于企业生存和发展的公平竞争、公平交易的文化市场环境。对文化市场的规范，可以采用多种手段，如法律的、经济的、行政的，等等。在行政手段的实施中，政府主管部门主要在文化市场的三个方面把关：一是设置市场准入门槛，严把经营许可关。即负责审批文化市场经营主体的经营资格、经营范围和从业人员的职业资格，及审批各种文化贸易交流活动。二是对文化产品进行审查，监控产品质量。这依赖于建立文化产品审查标准，并根据标准进行审核、查验。三是监督文化企业的经营行为，进行文化市场稽查。其目的是维护文化市场经营秩序，促进文化市场良性发展。

五、开展服务指导

建设服务型政府，是我国行政管理体制改革的主要目标。做好政府对企业的、对居民的服务是服务型政府建设的主要内容。政府由于其特殊地位，比较容易全面有效地收集与处理信息，具有信息量大、信息准确率高、分辨决策能力强等优势。因此，要发挥文化行政职能，积极开展调查研究，定期或不定期发布信息，面向社会广泛开展政策法规咨询，做好对各类文化单位、特别是对基层文化单位及其工作人员的指导服务工作，让工作在文化建设第一线的人员了解国家的相关政策，为文化建设和文化工作者的才华展现提供应有的服务。

行政方法离不开命令和指示，其带有很大的主观性。因此，在文化的管理方法上，采取行政方法较多，法律和经济方法运用的不够，容易导致文化发展缺乏活力、产业弱小、竞争力差。在社会主义市场经济条件下，运用行政管理方法一方面要注意逐渐减少对微观文化领域的直接干预，将管理重点越来越多地放在对全局性、整体性文化发展进行宏观调控上；另一方面要注意在文化管理中，行政方法要与法律、经济等方法协同使用。