战略决策

案例一 探索解决法律援助经费“保障难”

司法部法律援助工作司 孙剑英

【案例描述】

一、相关背景

法律援助是国家建立的为经济困难公民和特殊案件当事人提供免费法律服务，保障社会贫弱者平等实现其合法权益的一项重要法律制度。我国从1994年开始探索建立法律援助制度，2003年国务院颁布实施《法律援助条例》（以下简称《条例》），标志着我国法律援助制度基本形成。经过二十多年的发展，我国法律援助制度不断完善，功能作用日益凸显，已经成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，在服务经济社会发展、推进法治国家建设、维护困难群众合法权益中发挥了越来越重要的作用。

如果说法律援助是一台“机器”，那么保持这台“机器”运转所必需的动力就是经费。《条例》第三条第一款规定，“法律援助是政府责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”经费是开展各项工作的血脉，影响着法律援助的覆盖面和办案质量，对法律援助工作的开展至关重要。没有国家的财政投入，为困难群众免费提供法律援助就是一句空话。

在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的新形势下，作为法律援助工作的领导者，如何顺应人民群众对公平正义的新要求、新期待？如何推动政府责任落实？如何破解法律援助经费不足的难题？这些都是法律援助工作者们首先需要解决的问题。

二、挑战和困难

2008年，法律援助工作司正式成立，主要职责是指导监督管理法律援助工作开展。作为法援司第一任司长，为摸清全国法律援助情况，理清工作思路，上任伊始，我即与部法援中心负责同志协商开展全面调研活动，为下一步的工作决策提供参考。

2008年10月至12月，我司联合法援中心同志分赴河南、辽宁、北京、天津等省市，前后持续进行了三个月的调研，初步掌握了全国法律援助工作的基本情况，摸清了法律援助工作发展面临的诸多问题，主要为法律援助覆盖面偏窄、体制机制尚未理顺、业务经费保障不足、业务用房和办案设施薄弱等，其中最突出的是法律援助经费保障不足的问题。

俗话说：兵马未动，粮草先行。经费保障是核心，是做好法律援助工作的基础和前提。抓住了这个“牛鼻子”，就找准了突破口、选准了着力点。为进一步做好法律援助工作，按照工作部署，我们相继组织了多次调研活动，每次都把法律援助经费保障作为一项重要调研内容。2011年2月，在全国开展全面调研，向32个省（区、市）下发书面调研通知，同时组织5个调研组赴山东、安徽、广西等10省份进行实地调研，全面掌握经费投入及构成、经费纳入财政预算、中央和省级政法转移支付资金对办案经费优先保障等情况。2011年9月，联合解放军总政治部组成调研组，赴江苏、河南、陕西、浙江等省份，与军地有关单位进行座谈，详细了解军人军属法律援助工作经费保障情况。2013年8月，联合最高人民法院的有关同志，赴浙江、吉林等省份调研国家赔偿法律援助工作情况。通过广泛、深入的调研，发现法律援助经费保障存在以下问题。

一是法律援助经费保障水平总体偏低。除少数经济发达地区外，一般的县级财政年度拨款不平衡，多的2万～5万元，少的1000～2000元，有的县甚至不拨款，2008年有18.5%的县（区）级政府未将法律援助经费纳入财政预算。全国县区法律援助机构办案量占全国的80%左右，而县区财政拨款额与之不匹配。

二是西部地区经费保障能力较弱。西部地区经费主要依靠中央和省级财政拨款支持，同级财政拨款额增幅也低于全国财政拨款额增幅。如果进一步扩大法律援助覆盖面，中西部基层地区无疑将面临更大压力。

三是法律援助办案补贴机制亟待完善。由于业务经费保障不足，存在办案补贴标准过低、未按规定按时足额发放、缺少接待咨询和代书补贴支出等问题，严重影响了法律援助工作人员和办案律师等服务主体的工作积极性，这会影响办案质量，最终损害受援人的利益。

四是法律援助机构基础设施薄弱。许多中西部县区法律援助机构没有业务用房，多属临时租用或与其他单位合署办公，有的机构没有基本的电脑、打印机等办公、办案设备。绝大多数机构没有专门的接待场所，没能力建设临街或一层接待场所、配备无障碍通道等必要设备，无法满足残疾人、老年人等特殊对象的需求。

三、探索对策

找准了症结，抓住了关键，只是解决难题的第一步。如何破解法律援助经费面临的困难，使法律援助事业走出发展“瓶颈期”，这是我们思考的重点。作为法律援助工作司的主要负责人，我决定向三个方向发力：对上，多汇报、多请示，争取部领导对法援工作的支持；对下，集思广益，广泛征求各省（区、市）破解经费难题的意见和建议；对外，和财政部搞好组织协调，争取更多经费。经过一段时间的酝酿，我们确定要紧抓法律援助是政府责任这一主线，加强政策指导，强化组织协调，争取各级政府财政支持，努力实现法律援助工作人员有干劲、困难群众得实惠、法律援助事业发展上水平。

一是抢抓发展机遇期。党中央、国务院历来高度重视法律援助工作，这是我们解决经费问题面临的难得机遇。党的十八大提出“要加强法律援助工作”，十八届三中、四中全会明确提出完善法律援助制度，扩大援助范围。机不可失，时不再来。只有抓住时机，乘势而上，顺势而为，才能实现法律援助工作的新发展。

二是强化政府责任意识。机遇为法律援助发展提供了难得的外部环境，但更重要的还是要靠自身的责任担当。《条例》已明确各级政府部门要为法律援助提供财政支持，所以，为法律援助提供财政保障正是政府及其财政部门的责任所在。关系理顺了，责任就明晰了，就能凝聚发展法律援助工作的正能量。为强化各级政府履行法律援助工作责任，我司指导地方将法律援助经费纳入同级政府财政预算，设立省级专项资金，将省级政法转移支付资金优先保障法律援助经费支出，确保法律援助经费的源头活水。

三是强化组织协调。协调经费是一项艰难的工作，任职的八年中，我充分发扬“钉钉子”精神，利用各种资源，通过各种途径、采取多种形式和财政部沟通协调，锲而不舍地做工作，可谓是磨破了嘴、跑断了腿、操碎了心。在制定《关于完善法律援助的意见》时，有关完善经费保障体制的事项，与财政部的意见不一致，政策争取不下来，久拖不决。后来，由国务院办公厅出面，召开了双方部门处长座谈会。为争取更多优惠条件，推动事情顺利解决，我亲自去和财政部的处长谈，一项项去争取，一分钱都不放弃，最大限度地争取法律援助保障政策。

四是加强政策指导。为优化法律援助发展环境，从政策层面为法律援助工作发展提供政策支持，这几年，我司联合中央军委、最高法、最高检、公安部等部门制定下发了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》《关于印发〈关于加强国家赔偿法律援助工作的意见〉的通知》《关于进一步推进法律援助工作的意见》《关于进一步加强军人军属法律援助工作的意见》等文件，就减免法律援助办案费用、增加经费投入等提出具体措施。

四、实施效果

经过各级司法行政机关和法律援助机构人员的共同努力，近五年全国法律援助经费总额达到70.4亿元，其中财政拨款68亿元，年均增长15.2%。中央财政每年拨款4个亿，全国91.4%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，23个省（区、市）建立了省级法律援助专项资金，22个省份调整了办案补贴标准，法律援助经费保障水平明显提高。特别需要强调的是，2015年5月，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》），并以中办、国办名义印发，这在法律援助工作发展史上是第一次。文件的一大亮点是对完善法律援助保障体制做出专门规定，提出要按照明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障的原则，完善法律援助经费保障体制，包括中央财政要引导地方特别是中西部地区加大对法律援助经费的投入力度，省级财政要为法律援助提供经费支持，市、县级财政将法律援助经费全部纳入同级财政预算，提高办案补贴标准，拓宽资金来源渠道等，为法律援助工作开展提供了坚实的物质基础，必将极大地推动法律援助工作发展。

【案例反思】

反思可以使领导者沉淀思想，可以使智慧升华，是再决策的基础。偶有闲暇，我会对破解法律援助经费难题做出的各项决策进行再思考、再认识，总结经验教训。

反思之一 领导决断是否善于抓住机遇，勇于借势而上、顺势而为？邓小平同志曾告诉我们，“机会要抓住，决策要及时”。习近平总书记也多次强调领导干部要增强机遇意识。机遇稍纵即逝，难能可贵。领导决断需要胆识，重在抓住时机。近年来法律援助事业之所以取得如此快速的发展，就是因为我们抓住了党中央、国务院全面推进依法治国的大趋势，抓住了中央领导们对法律援助工作的高度重视，是良好的发展环境成就了我们今天的事业。

反思之二 分析问题是否找对了主要矛盾，解决问题是否抓住了关键？辩证法告诉我们，抓住了主要矛盾的主要方面，就能找到解决各种复杂问题的重点，进而明确主攻方向，从而做到对症下药、有的放矢。经过十多年的发展，法律援助服务民生的工作力度不断加大，法律援助覆盖面进一步扩大，但日益增长的法律援助需求和有限的法律援助提供能力成为阻碍法援事业发展的主要矛盾，而经费保障不足是产生主要矛盾的主要因素。抓住了经费这一核心，就找到了解决供需矛盾的“死穴”。

反思之三 工作思路是否适应法律援助工作发展规律，工作方法是否恰当，是否在自上而下的工作推动中达成共识？思路决定出路，思路就是出路。我们紧抓法律援助是政府责任这一主线不放松，消除误解，统一思想，达成共识，团结各部门共同推动法律援助事业发展。调查研究是领导决策的基本功，深入实际，深入基层，深入群众，多层次、多方位、多渠道地调查了解情况，使得每个制定出台的文件更科学、更民主。

反思之四 是否注重提升领导创新力，是否具备媒体沟通能力？随着司法体制改革的不断深化，对完善法律援助制度提出了新的更高要求，需要我们不断创新工作理念、工作机制和方式方法。两办发布的《意见》是在我们总结多年经验、适应全面深化改革的基础上的制度创新，是做好法律援助工作的纲领性文件。此外，为做好《意见》的宣传工作，我们统筹利用传统媒体和新媒体，以央视、央广《人民日报》《法制日报》等为主要阵地，借助司法部官网、新华网、新浪、搜狐、凤凰等网站，发挥微博、微信等新媒体优势，对围绕《意见》开展的新闻发布会、政策解读、专家访谈、座谈等集中、大规模宣传，有力提升了法律援助的知晓率，取得了良好效果。

【案例点评】

决策是领导行为的关键。决策一要顺势，案例将法律援助与党和政府全面推进依法治国的大趋势紧密结合，争取优化法律援助的政策环境，从而为推动法律援助工作起到坚实的保障作用；决策二要抓关键，案例抓住法律援助经费这个“牛鼻子”，找准了推动工作的突破口；决策三要担当，领导看准了，就要“咬定青山不放松”，抓好后面的落实工作，决策才能真正落地。