案例点评：简政放权改革和基层治理现代化的新范例

佛山市禅城区“一门式”政务服务改革，无论是从简政放权的角度，还是从治理现代化的角度来看，都具有重要的理论价值和实践意义。它不仅实现了政府治理理念、治理方式、治理体制和治理机制的创新，而且取得了良好的治理效果，称得上是基层政府治理现代化的新范例。

一、“一门式”政务服务改革的创新价值

（一）治理理念的创新：把“简单”带给群众 把“复杂”留给政府

推进简政放权改革，建设服务型政府，首先要有正确的治理理念指导。服务型政府“一切从民众的需求出发，以民众的意愿为根本宗旨，以提高服务质量为己任，把政府定位于服务者的角色，真正关切民众的利益愿望和诉求，为民众提供全方位、高品质的服务，并承担相应责任，而且以民众是否满意作为评判工作的最高标准”。服务型政府的宗旨决定了它的“一切治理行为均以为民众服务为着眼点。在提供公共产品与服务方面，服务型政府应更注重行政实效”。所以，建设服务型政府不仅需要了解老百姓的需求，而且需要迅速地做出回应。

事实上，群众办事最怕的就是进门容易办事难，程序不透明，部门之间“踢皮球”。面对群众办事“能不能再简单一点、再快一点”的诉求，禅城区在“一门式”政务服务改革过程中，确立的基本理念就是“把简单带给群众，把复杂留给政府”。并借鉴电子商务的理念，实现了200多个事项的流程优化，让群众办事少跑路、少带材料，真正体现了服务型政府的真谛。正如禅城区政府办公室副主任冯翠红所言，“只有真正把行政审批中不合理的部分全部抹掉，让市民办事不用再找关系，每人都能轻松办好事，才能顺应社会管理的趋势”。

（二）治理方式的创新：互联网+政务

推进简政放权改革，建设服务型政府，不仅要树立先进的治理理念，而且要运用先进的治理方式、手段和技术。互联网，尤其是大数据技术的发展，为治理方式的创新提供了可能。佛山市禅城区“一门式”政务服务改革适应信息时代、网络技术发展的新形势，充分运用了互联网+政务的相关技术和手段，特别是电子化材料流转、大数据沉淀等技术，不仅实现了行政审批流程的优化，而且实现了政府治理方式的创新；不仅方便了群众办事，而且节约了行政成本。

首先，运用现代科技手段。“一门式”政务服务改革后，群众去行政服务中心办理某项审批，只需要将所需的基本资料交给工作人员，核对后用高拍仪“咔嚓”一拍，基本资料就都被记录下来。然后，这些电子化材料就会传到后台，自动在各部门间流转。同时，还会发送一条短信到后台审批人员的手机上，让审批人员及时依件作出审批。审批完结后，申请人依时到窗口取件即可。这种“一门式”政务服务，不仅实现了居民真实材料的沉淀、关联事项的合并、电子章的运用、水印加盖以辨认真伪等一系列操作，而且实现了电子化材料的流转，群众不需重复提交材料，大大节约人力和时间成本。

其次，不断优化办事流程。一方面，通过两个“集中”，把政府各个职能部门的多个办事大厅集中到一个办事大厅；把不同业务原来分散的多个办事窗口集中为多功能窗口，让各个部门进行自我革新，将不必要的审批流程缩减。另一方面，通过信息化、电子化等技术手段，迫使各个部门优化办事流程。此外，为了解决群众办事难的问题，还变被动受理为主动服务，若群众来办理某个小事项，业务员主动询问并帮助其办理相关事项，以免群众重复排队。

再次，利用大数据为决策服务。“一门式”政务服务改革后，前来办理各项业务的市民所递交的材料一次次在“一门式”的系统中沉淀下来。经过几个月乃至数年的沉淀，就会形成一个大数据库。这个数据库，能够让政府各部门之间的资源实现数据共享，比如医保、抚恤、民政、助残等信息交集起来，为政府科学决策、精准服务提供依据。

（三）治理体制的创新：转变职能和简政放权

深化行政审批制度改革是深化行政体制改革的“抓手”“先手棋”，所以，简政放权、放管结合、优化服务，必须与深化行政体制改革紧密结合起来，进一步转变政府职能、合理设置机构、明确划分责权、健全管理制度。禅城区推行“一门式”政务服务改革，突出了基层政府治理体制的创新。

首先，注重职能转变。在“一门式”政务服务改革过程中，突出了“公共服务”这一基层政府职能的重点，并紧紧围绕公共服务创新治理理念和治理方式，明确各自的职责权限，从而为公众提供优质公共服务。

其次，注重简政放权。一方面，将一些事权下放街道行政服务中心。2014年7月和11月，禅城区先后分两批将有关审批事项整合并下放到街道行政服务中心，原本要在六个地方办理的282项事务整合到一个部门、一个窗口进行办理，其中30%的事项为即办事项。另一方面，将一些事权下放到社区便民服务中心。为了方便群众办事，禅城区石湾街道将61个行政审批事项下放到社区，其中20项为即办事项。特别是采用信息化手段，打通各层级间信息流通渠道，实现了区—镇 (街)—村 (居)三级之间网上信息的流通，政府的核准件可以通过网上传送。

再次，注重加强监管。简政放权改革，不能一放了之，而必须加强事中事后监管。以往政府各个部门按照各自的程序关起门来办事，从而为基层的“微权力”提供了寻租空间，各个办事员都有很大的自由裁量权。通过推行“一门式”政务服务改革，禅城区政府将办事流程梳理成册，并在政府信息门户网站和微信等移动客户端公布，让群众办事像操作手机一样便捷。办事更加公开透明，监管更加及时有力。

（四）治理机制的创新：协同式治理

正如俞可平先生所说的那样，“国家治理体系的现代化，最重要的还是体制机制的现代化和人的现代化。”所以，如何创新治理机制，构建符合现代化要求的治理机制非常重要。简政放权改革，不能各自为政，你放我不放，而必须加强协调，形成合力。禅城区在推行“一门式”政务服务改革过程中，着力从三个方面创新机制，实现协同式治理。

首先，后台运行高效协同。“一门式”政务服务改革的难点不在于用户的“踏进门”，而在于后台的协调处理。为了解决系统建设过程中以及将来运行过程中可能出现的“扯皮”现象、流程衔接不畅的问题，禅城区运用标准化、信息化、人性化的手段，以公开公平规范为原则，实现部门之间后台运行高效协同，提高办事效率。

其次，大数据协同共享。禅城区通过技术手段，用电子件替代物理件的流转，让市民办事的数据和材料尽量在部门之间实现共享和公用，减少各种申请材料。比如社保证明、计生证明等事项以前是比较难办的，现在通过信息共享可以得到有效解决。高效优质服务的关键在于大数据的共享和部门之间协同的服务。

再次，社会问题协同治理。禅城区在改革的过程中，逐渐探索出“一门式”联动治理机制。例如，近年来，祖庙街道的常住人口持续递增，加上“三旧”改造项目增多，工地、酒吧的噪声污染问题成了群众反映强烈、反复处理仍难于根治的老大难问题。考虑到噪声扰民问题单靠城管一个部门难以根治，祖庙街道决定采取“一门式”联动整治机制，综合环保、执法、招商、国土等部门的力量，开展综合协同治理，彻底扭转了以往各部门单打独斗的局面，噪音扰民现象在逐步减少。

二、“一门式”政务服务改革的努力方向

虽然禅城区“一门式”政务服务改革取得了明显的成效，但是，还有许多方面需要进一步深化改革，使之更加完善。

（一）迈向法人“一门式”

2014年9月以来，禅城区推行的“一门式”行政服务改革已在辖区内建成覆盖全部4个镇街、140个村居的标准化的公共服务综合信息平台体系，实现社区公共服务“一窗受理”。截至2015年5月，该系统已积累超过23万条数据，共办理业务106096件，同比增加45%，投诉率为零，市民办事时间平均缩短了6.5个工作日。但这项改革主要是针对自然人，服务范围有限。因此，有必要进一步扩大服务对象，向法人延伸。目前，佛山市禅城区已经开始重视这一问题，并已启动法人综合服务体系 (即法人“一门式”)建设。法人“一门式”政务服务，以企业需求为导向，依托移动互联网，实现企业行政审批事项“一口受理”，并以大数据为支撑，为企业提供覆盖全生命周期的“个性化服务”。

（二）进一步扩展范围

禅城区推行的“一门式”政务服务改革成效显著，但仍只限于一个区的范围，显然是不够的，而应进一步拓展范围，在整个佛山市乃至广东省推广。佛山“一门式”政务服务体系改革计划已于2015年6月全面启动。2015年年底，市级行政服务大厅完成综合服务窗口整合任务，各区完成第一批3~5个服务网点综合服务窗口整合任务，网上办事大厅业务量提高100%，全面推广改革发展建言献策平台，完成政民互动网络渠道整合。2016年年底，各区全面完成“一门式”综合服务窗口建设任务，优化组合网上服务事项及功能，全面升级“市民网”和“企业网”，全面建成“证照管理系统”、开通“我的空间”服务，完成政务服务移动APP平台建设，全市统一实施行政审批服务标准，推广“一门式”综合受理平台，初步建成全市政务服务大后台和社区公共服务平台，基本实现全城同办。广东省省长朱小丹到佛山调研“一门式”政务服务情况时，也明确要求省有关部门要在总结佛山经验的基础上，尽快研究制订出更广覆盖、更快连通、更大存储的全省性统一政务服务网络与平台的方案，打破部门间的信息分割，连通各级网上办事大厅，进一步提高网上政务审批的效率与质量。

（三）进一步拓展领域

禅城区推行“一门式”政务改革的影响不仅局限于“门”“窗”之内，也正走向“门外”“窗外”，逐步向“一门式”执法、治理等领域拓展。2014年12月19日在禅城区人大常委会主办的“代表面对面”栏目中，受邀的人大代表们就建议探索实施“一门式”食品安全执法，加大执法力度。2015年1月30日，高明区召开“一门式”综合执法平台启动运行暨系统操作培训工作会议，推进和优化“一门式”综合执法平台建设。所谓“一门式”综合执法，指主要以综合平台为依托，实现行政执法案件网上统一受理、行政执法规范管理和完善行政执法统一领导。经过前期的筹备，目前“一门式”综合执法平台已搭建起来，并在2015年1月正式启动运行。区环保局、卫计局、食品药品监督局等8个行政部门成为首批纳入该系统的成员单位。可见，“一门式”执法已经破题，但需要逐步完善。2015年3月17日，国家民政部在禅城区召开社区公共服务综合信息平台建设经验交流会，民政部副部长顾朝曦充分肯定了禅城推进“一门式”改革，以社区公共服务综合信息平台建设来为民办实事的做法。他指出，推进综合信息平台建设是改进基本公共服务供给方式、打通联系服务群众“最后一公里”的迫切需要，是厘清政府和社区组织权责边界、推进基层治理法治化的重要途径。事实上，2015年，禅城区在进行区级自然人和法人事项的“一门式”服务改革、深化完善镇级和村居服务的同时，也搭建以城管网格化为基础的社会综合治理云平台。这意味着“一门式”综合治理也将成为大势所趋。

（四）进一步清理“微权力”

“一门式”政务服务改革的方向就是：从办事人的立场出发，让办事更简便一点、更快一点。但是，事实上，每一个办事人员手中所掌握的哪怕是很细小的权力都会对其产生影响。据“一门式”技术方代表赵海然博士介绍，曾经有一次面对某个事项的15个经办人，大家就这个事项的经办标准都始终讲不清楚。对于市民来说，这可能意味着，如果市民今天住在祖庙街道，这个街道的行政服务中心可以办理某些项业务，而以后搬家到了石湾，石湾的服务大厅就不能办理某些事项或者标准有变化。这样的情况对于市民群众来说，都不是均等化的公共服务。这也正是左右基层政府社会治理的关键，一个个“微权力”下存在着自由裁量权空间。“一门式”政务服务改革需要压缩这些自由裁量权，让每位市民前去办事的感受都一样，办事的流程和标准都是统一的，这是“一门式”政务服务改革的重要一步，也是需要进一步完善的地方。

（五）进一步创新体制机制

禅城区“一门式”政务服务改革虽然已经完成了前台和中段的试点，但后台改革仍任重道远，而且是深水区。如果将复杂的行政审批比喻成一辆车，前台和中段就是变速箱和传动系统，而后台则是发动机。已经升级的变速箱搭配老旧发动机，速度同样起不来。“一门式”政务服务改革进入后台改革深水区，将面临部门参与、上级支持和制度创新三大难点。比如，“一门式”政务服务的前台从专窗变成通窗，意味着办理各项审批的不再是部门的专业人员。而婚姻登记、公安和工商等业务对办理人员的资质、身份都有明确要求，将这些业务整合纳入“一门式”，需要打破束缚，需要制度创新。“既然行政服务大厅是代表政府进行审批，它的人员能不能既不属任何部门又可以代表任何部门？能否在身份制度上进行创新？”所以，“一门式”政务服务改革的深入推进还有赖于更多的体制机制创新。

（案例点评：陈家刚，广东行政学院行政学教研部教授、博士王玉明，广东行政学院行政学教研部教授）