案例二

案例文本：探索行政服务标准化建设之路

2015年2月11日国务院常务会议上，李克强总理要求：“让标准成为对质量的 ‘硬约束’”。中央编办明确行政审批制度改革将从注重量向量与质并重深化，细化“批不批”的标准和规则。政务服务标准化是一项符合行政审批制度改革发展方向的基础性、长期性工作。全国范围内全面推开行政服务标准化建设前，不乏先行者做出宝贵的探索，真实地体验着改革的苦与乐，北京市西城区综合行政服务中心就是其一。

一、标准化建设的契机：新服务中心建设

2010年，北京市行政区划调整，西城区和宣武区合并。合并后，新西城区辖区面积50.70平方公里，人口150.5万，下辖15个街道、255个社区。两区的行政服务中心合并。有多年街道工作经验的李薇被委以重任，负责新行政服务中心的建设。接手后，面对两个服务中心事项不一，服务事项、形象、行为、时间等都不统一的状况，李薇和她的团队开展深入调研。由于在街道工作的经历，李薇一直有一个心愿，即统一和规范街道的事项。筹建新中心的过程中，筹备小组去企业学习，去相关同行单位学习，与专家座谈，逐渐明确行政服务中心必须突出“服务”，其间接触到了标准化，隐隐感觉这是一个发展趋势。在街道调研摸底中了解到，有的街道公共服务大厅对外服务事项多达100余项，有的只有20多项；同一个项目在不同的街道叫法不一，而且所属的类别也不同，老百姓来办事所需提供的材料也不一样。同时，大厅入驻人员素质参差不齐，流动性大，导致窗口之间、不同时期服务质量不稳定；部分单位窗口工作人员工作纪律散漫、服务态度不够亲善、责任落实不到位、工作人员着装随意等问题突显。

面对这些问题，如何找到一种方法能够统筹和规范各级服务大厅的建设、服务事项流程、服务行为方式，并对西城区行政服务实践成果加以固化和提升，成为决策者面对的一道难题。基于掌握的基本情况，深感标准化探索非常有必要。2011年，西城区行政服务中心开始与区质检局联系探索标准化工作，并以西城区政府的名义申请国家级行政服务标准化试点。2011年10月30日，中国国家标准管理委员会正式批复，试点期限为二年，西城区开启了行政服务标准化建设的探索。

二、“标准化建设工作是一把手工程”

西城区标准化试点分四个阶段进行，分别是宣传启动、体系建设、组织实施、总结验收。原计划半年完成一个阶段，两年完成试点工作，但标准化是一个全新的领域，非常专业，尤其是参与的人之前都没有接触过标准化工作。西城区综合行政服务中心李薇主任带领团队大量阅读标准化的书籍，但标准化的书大多是酒店等商业服务业，关于政府如何做标准化，对行政服务标准化有操作价值的书少之又少，只能一边学习一边摸索。“开研讨会，请标准化专家谈，有时候发现专家对标准化熟悉，但对行政服务的性质和特点又很陌生，将行政服务的特点与标准化工作结合起来需要对两者都熟悉的人”。全程参与标准化工作的马浩淞科长如是说，“标准化建设工作是一把手工程”。虽然最初标准化建设从零开始，举步维艰，但庆幸的是区长和副区长亲自推动。与此同时，中心请专家给区政府领导班子做培训，讲解什么是标准化，有什么作用。领导越来越认识到标准化工作的作用和价值，将标准化试点工作列入全区的折子工程进行重点督办，并在政府工作报告中专门对标准化工作进行重点部署。正是领导重视这一项工作，单位“一把手”有了标准化意识，各单位部署，全员动员。标准化试点涉及38家委办局、15个街道办事处，为确保试点工作高效有序顺利开展，领导小组办公室建立了各种协调统筹机制上予以保障。

三、“梳理事项是个烦琐活，摸清家底是第一步”

开展标准化工作，首先是摸清家底。但是各个单位填报本单位对外服务事项时，各怀“鬼胎”。第一种情况：实际事项少，却报得多，怕以为工作量太少。第二种情况：明白标准化是为了规范，怕管起来，有20多项却只报5项，担心公开多就管得多。第三种情况：有些垂直部门 (工商、地税等)增加报的事项希望有经费支持。梳理事项过程中，有些单位不断变更上报事项，来来回回增减。对标准化理解的各种心理变化体现在上报事项的变化上。“每天睡觉都在想明天怎么对付这些人，不能让这些单位退出。”负责标准化工作的人员回忆说。“还有的单位根本不配合，有的说领导出国了，有的单位有专人负责梳理事项要跑到本单位A科，A科说保密，跑到B科室，说工作多没有时间提供。还有的提供完事项却不编标准和流程。我们自己去市里找文件，我们中心工作人员编完标准和流程，发给相关单位，让他们来看、修改，这样工作量小了，他们愿意了。”

有些政务服务以前就是按经验办事，一个人做此项工作二十多年，退休后由新人接替，又重新摸索一遍。西城区标准化从范围、主体、设定依据等八个方面进行规范，通过“简化、统一、协调、优化”把符合工作实际且运行成熟的制度全部转换为标准的形式固定下来。同时，结合各岗位业务工作要求和环节，编制符合行政服务的工作流程标准。

标准制定涉及规章制度1000多项。制定过程中面临服务标准不统一的难题，比如打扫卫生有的一天四遍，有的两遍，还有的是一遍。管理类45项，每一项标准的确定都是单位派代表讨论，标准确定是妥协的过程。工作强度最大时曾经三天三夜开会讨论。多次邀请国家行政管理学会、国家行政学院、北京大学、清华大学等研究机构和高校行政服务领域、信息化领域专家对行政服务、信息化、标准体系框架构建等问题开展深入研讨。2013年4月18日，邀请国家标准委、山东省质监局、北京市质监局等单位相关领导对标准体系进行现场论证。最终形成了由服务通用基础标准体系、服务保障标准体系、服务提供标准体系组成的体系框架，按照“事项层—服务层—运行层—评价与改进层”的过程控制模式，构建了以区行政服务中心为龙头、中心及7个专业服务大厅为主体、15个街道公共服务大厅为支撑、255个社区服务站为基础的“1+9+15+255”三级行政服务标准体系。该标准体系于2013年6月出台。

通过梳理清查区内所有对外服务事项，确定各类服务事项825项，并按照服务事项的属性，将服务事项划分为行政许可、非行政许可审批等七类，精简形成服务事项类标准699项，同时，将15个街道公共服务事项796项统一整合为85项标准。对法定审批流程进行精简、合并，最大限度压缩审批中间环节，绘制标准流程图699张，单个项目平均审批环节由5个压缩为3.2个。虽然梳理事项、编制标准和流程烦琐，但是标准化建设的基础工作做扎实了。

四、“标准要用起来，才有标准化”

标准制定出来后，实施是关键。2012年6月，区领导带队检查标准化工作，通过检查推动了标准实施。西城区通过多种形式开展培训，包括培训讲座、现场答疑和宣传报道等多种方式，加强标准化建设宣传，形成了“人人知标准要求，岗岗以标准服务”的良好氛围。首先是针对各个单位“一把手”和主要领导展开培训统一认识，然后对相关业务科室和窗口人员展开培训。培训中，参与标准制定的人员走上讲台，形象化解读，在培训中形成标准化建设的共识。西城区有较大规模的服务大厅32个，其中，区综合行政服务中心1个、9个委办局的专业服务大厅16个、街道公共服务大厅15个(下设256个社区)、共设置窗口619个，在统计受训人员名单时“第一次准确掌握窗口人员的数量，1200人的规模”，工作人员感叹说。2013年分四批对全区近1200名窗口工作人员进行行政服务标准化培训，通过培训，强化窗口工作人员的标准化意识，推动窗口人员“知标准要求、明标准职责、依标准办事、按标准服务”。区行政服务体系建设领导小组在全区服务窗口单位举办行政服务演讲比赛、行政服务百题知识竞赛和礼仪风采大赛活动。培训促进了认识统一，尤其各部门“一把手”不断深化了标准化意识。

标准化建设之前，对街道大厅并没有规定，标准化实施后，有的街道大厅按照标准选址翻新，硬件得以改善。大厅工作人员统一着装，焕然一新。从管理上，指导和督促街道和专业大厅工作有了依据，政务服务体系运转更加顺畅。

五、“电子化，将标准用活”

“谁办事谁写标准，有的单位服务事项多，编写标准期间眼睛都近视了。”想起编制标准的日子，大家仍感觉这个工作很苦。以前工作如何开展都是口口相传，形成规范文字，统一格式、用语规范、逐字逐向修改标准并校对等，工作量很大。西城区开发了标准化信息系统，将标准电子化。以《西城区行政服务标准体系》中的699项行政服务事项标准为蓝本，建设“西城区行政服务标准化数据资源动态管理系统”，实现对服务事项、服务资源和服务标准进行全流程的管理和维护，建立政府内部事项提交、审核、入库相关规则，设置数据分析和比对模块。各部门对照标准对行政审批事项的下放、变更、取消、新增进行数据的更新、审核，对数据进行动态调整和管理，形成全区统一、权威的行政服务资源数据库，并以“行政服务百科”的形式方便社会公众查询。标准是不断完善的，标准化信息系统利于修订标准，每一次修订都留痕，方便查询。

同时，标准化也促进了不同部门的业务协同，当涉及多部门审批时，某个部门滞压将亮灯警示。业务办理积累的数据可以帮助政务服务流程再造，哪些环节哪些事项效率低、可否压缩、是否有串联改并联的空间，通过数据分析合理调配人员，不断完善流程和优化服务。通过电子化，标准活起来。

2014年1月10日，西城区国家级行政服务标准化试点以98分顺利通过了国家标准委的验收。试点期间，共制定标准805项，自行编制标准744项 (包括行政服务事项标准699项、服务管理类标准45项)，上级标准39项，拟立项标准22项，初步建成有一定特色的西城区行政服务标准体系。

六、标准化建设的困惑

虽然西城区标准化建设走在前列，但是更进一步推进标准化，仍有困惑。

1．行政服务只是服务？

西城区综合行政服务中心1个，9个委办局的专业服务大厅16个，街道公共服务大厅15个，这是一个庞大的政务服务体系。相比酒店服务业等商业领域的服务差别很大。在探索标准化的过程中，越发感觉政务服务不仅是服务，管理意味更重。那么，需要思考的是行政服务的标准和一般商业服务究竟有何不同。

2．是否适应服务业组织国家标准？

GB/T 24421是国内第一个针对服务业组织标准化全过程的系列标准。西城区政务服务标准制定参照GB/T 24421。GB/T 24421服务事项是核心，适应小的组织，企业性质服务业组织的服务事项统一在一个部门，但政务服务中心相比其他服务业组织更加复杂，比如事项主体复杂，再如不同层级的中心是三个不同的主体，作为不同的主体是否需要不同的标准？再比如窗口是否只是承接代办？GB/T24421在政务服务中应用有其不适应性，政务服务的标准化需不需要体现政务特点的国家标准？

3．自上而下的标准化建设能否持续？

西城区标准化建设的积极性来自领导重视，但西城自开展标准化建设以来，分管领导换了四任，不同的领导对标准化的重视程度不一。区、街、居三级政务服务体系，有的新任领导将工作管理起来，以标准化为抓手；有的因为上面有要求，上面领导重视，将标准化工作重视起来。但是抵触标准化工作的也有，或主管领导不重视，或大厅条件差，被边缘化等。自上而下的标准化出于管理下级、规范下级的明显管理导向，通过标准化限制权力，隐性的利益浮出水面，部门对标准化建设的支持表里不一。标准化是一个循序渐进不断完善的过程，自下而下的标准化建设如何可持续，自上而下的动力如何调动？

七、走向何方：西城区标准化建设的下一步打算

全国各地都在行政服务标准化方面进行了很多有益的探索，但目前并没有一个清晰的框架来指导行政服务标准化工作健康有序开展。西城通过标准化工作在行政服务体系建设中对事项、人员和服务运行的规范都有非常明显的作用。下一步，西城区将进行如下指示：一是以标准化视角推进行政服务体系升级设计。基于标准化进行新一轮顶层设计，打造行政服务体系升级版。二是建立健全标准执行的组织机构和运行机制，形成自上而下、统一指导、协调配合、服务高效、监督有力的运行机制。三是行政服务标准化全面落地。促进各部门针对性地推进标准制度落实，修订和完善窗口管理制度和服务规范细则，严格落实岗位责任制、首问负责制、一次性告知制度、服务承诺制、限时办结制，真正用标准制度管权管人管事，提升窗口标准化管理水平。四是加强行政服务标准化督查。通过督查，强化运行管理标准执行，注重服务评价和改进，提升服务全流程的标准化运作，形成行政服务事项分类标准和编码规则，建立标准化改进和评估机制。

（案例编写：易丽丽，国家行政学院公共管理教研部副教授）