加州旧金山洛马普里埃塔地震
Ⅰ．简介
事件概况及其重要性
本案的研究对象为1989年10月17日发生在旧金山湾区的洛马普里埃塔（Loma Prieta）地震。美国西岸时间下午5点刚过，人们纷纷把电视频道调到国家电视台，收看世界职业棒球大赛的第三场比赛：奥克兰运动家队在旧金山烛台公园球场对阵旧金山巨人队。赛前热身期间，位于圣克鲁斯（旧金山以南56英里）北部约10英里处的圣安德烈亚斯断层发生了里氏7.1级地震。这次地震共造成67人死亡，数千人受伤，对建筑物和基础设施造成的损失估计达70亿美元。
诸多原因使这次地震成为一个重要的案例。尽管这次地震并不是美国历史上死亡人数最多的，但它使旧金山市民和政府官员意识到一场大地震给居民带来的巨大风险——尤其是给这种人口密集地区带来的危险。地震造成的巨大经济损失也同样引人关注。在卡特里娜飓风发生前，洛马普里埃塔地震是美国历史上灾后重建成本最高的一次自然灾害。因此，围绕如何在沿断层线的各地区分配州内资源用于防震减灾和建筑加固等工作，也出现了一系列问题。
舆论普遍认为，地震刚发生后政府的响应行动尽管并非完美，但总的来说较为成功。面对这样一个巨灾，“共同治理”的理念较好地指导了联邦、州和地方政府的分工合作。地震发生后，立刻有大量志愿者采取了各种响应行动，包括开展搜寻营救、向受灾者提供食物和住所，以及参与震后清理工作等。志愿群体对救灾所发挥的重要影响重新激发了各方对公民备灾和参与救灾这一问题的兴趣。
本文将从包括湾区地方政府、医院等重要机构和大量自发形成的民间团体在内的事故响应联盟的角度出发，对洛马普里埃塔地震进行分析。在本次危机应对过程中，以上所有各方均发挥了至关重要的作用。灾害准备和不同机构间的跨界合作是贯穿整个危机应对过程的重要问题。本案例研究覆盖的时间从1989年10月17日（星期二）下午5:04发生地震开始，到10月21日（星期六）受灾地区的水电供应恢复正常为止。
本次事件的性质（应对自然灾害）及涉及的问题符合埃里克·斯特恩（Eric Stern）提出的危机所需具备的三个条件（Stern,2002年）。首先，本次事件对多个基本价值造成了威胁。它不仅对当地居民的健康安全和基础设施造成了明显威胁，还对地方、加州和全美经济产生了重大影响。政府的准备和响应工作的有效性受到了公众的审视，人们普遍做出了正面评价。从比较抽象的层面来说，以公共利益为由而采取的一些政策使某些个人权利受到了一定威胁。其次，本次事件也满足第二个条件——紧迫性。显而易见，许多机构需要迅速对地震做出响应：首先要搜救伤员，解救被困在废墟中的人员，然后要控制火情和水管泄漏，还要向幸存者提供援助，维持社会秩序。在地震发生后的最初几天内，满足受害者各种需求和恢复基本服务的工作一直十分紧迫。第三，整个灾害期间始终存在着极大的不确定性。科学家尚无法准确预测地震发生的时间，虽然人们知道会发生地震，但地震的到来往往始料未及，而余震的频次、强度和潜在影响也很难掌握。城市大面积停电导致各种通信方式无法使用，使人难以全面了解受灾情况。而随着夜幕降临，更无法通过目测估计损失情况。各方面的应急响应人员也受到这些因素的影响，尤其是在地震发生后最初的几个小时内，彼此无法联系。
事件背景
旧金山湾区是美国第四大的大都会区，它位于活跃的圣安德烈亚斯断层上，历史上屡遭强烈地震的袭击。1906年旧金山地震及地震引发的大火是美国历史上最严重的自然灾害之一，造成3000人死亡，旧金山80%的基础设施被毁，其经济影响与卡特里娜飓风不相上下。这起地震发生后，地震学家付出了巨大努力，试图掌握该地区地质断层线的活动规律。大众普遍用隐喻词“大事儿（The Big One）”指代预计湾区将发生的震级至少为8级的剧烈地震。
湾区政府官员了解这种历史背景，所以他们听取地质学家的警告，非常重视防震减灾和应急响应工作。他们颁布了更严格的建筑和基础设施规范，同时不断改造加固各种城市设施。尽管政府希望尽全力打造“抗震”城市，但资源（包括资金和人力）毕竟是有限的，因此需要确定各个项目的优先次序。政府通过计算每个项目可能挽救的生命数量来确定其优先次序和项目开展的顺序。纳税人承担项目费用，但有时纳税人并不愿意掏钱。具有讽刺意味的是，就在地震发生前不久的1989年4月3日，选民们否决了旨在发行9000万美元债券用于实施地震安全措施的“3号提案”。
除改善城市的硬件条件外，为了应对必将到来的地震，各方也努力制定有效的应急计划。1989年地震发生时，旧金山已有一套应急响应方案，其中包括了地方、加州和联邦政府各机构之间如何协调的内容。许多非政府组织，如美国红十字会湾区分会、救世军和大量民间团体（通常是社区组织）也建立起各自的地震响应程序。考虑到该地区地震活动频繁，美国联邦应急管理署（FEMA）长期以来坚持确保该地区有一份协调有序的全面应急响应计划。实际上，就在1989年7月，FEMA还在加州举行了一次地震演习，对灾害响应进行了全方位模拟。联邦和加州政府官员参加了本次演习，但地方政府官员没有参加。总的来说，尽管人们无法预知地震活动的准确细节，但旧金山湾区的居民和政府官员对10月17日发生的地震应当说是做了充分的准备。
Ⅱ．大事表
1989年10月17日
下午5:04。旧金山西南方向56英里处发生里氏7.1级地震，震中位于洛马普里埃塔。
旧金山至奥克兰的海湾大桥上层桥面一段长9米的桥面坍塌。
位于奥克兰境内的880号州际公路一段约1.6千米长的上层路面坍塌后落到下层路面上。汽车被压，人员被困于碎石之下。
圣克鲁斯的一座购物中心倒塌。
志愿者立即展开搜救，帮助许多被困的人脱离危险。
地震还造成了以下破坏：多处建筑物倒塌或严重受损，多条道路和旧金山国际机场的一条跑道出现巨大裂缝，输电线路毁坏，供水管路破裂，发生多起火灾。
市长艾格诺斯当时正在烛台公园球场观看世界职业棒球大赛的第三场比赛（因地震而中止）。他立即赶往位于旧金山消防局的旧金山市应急指挥中心。
艾格诺斯宣布旧金山市进入紧急状态，这使他可在事先未取得预算授权或县督查委员会同意的情况下授权采购和加班事宜。紧急状态后于11月22日撤销。
艾格诺斯颁布夜间禁酒令，并命令所有酒吧暂停营业。
下午5:20。旧金山警察局对灾情做出了初步评估，以确定采取何种级别的应急响应行动。警察局下令召集所有未当班的警员回岗。
旧金山警察局大部分未当班警员返回工作岗位——许多警员甚至在召集命令发布前便已返回。许多警员连续工作了十二个小时。
一些警员按应急计划规定前往直升机升降坪报到。但没有直升机前来接送。
下午5:24。相关人员向市长艾格诺斯简要介绍了最新灾情。
下午5:30。旧金山法警局（Sheriff Department）对监狱设施做了全面评估，对囚犯进行了清查，着手对轻微损坏进行修补，同时召集所有未当班的法警回岗。
旧金山公共卫生局局长、副局长和急救主管到应急指挥中心报到。他们彻夜工作，评估损害程度，同时指挥紧急医疗行动。
“中毒和安全服务计划”的应急响应人员对多起事故呼叫做出了响应。
旧金山总医院根据应急计划成立了应急指挥中心，立即对医院的损坏程度进行了评估，对不安全的地方进行疏散，并对病人加以清点。医院建筑遭受了中等程度的破坏。地震发生后数分钟内，医院的应急发电机就开始启动，完全满足医院的电力需要。所有员工均返回或继续留在工作岗位，加班加点地救治大量地震伤员。
市自来水公司的工作人员努力恢复滨海区供水管道中的正常水压，以协助该地区的消防行动。
下午5:34。旧金山消防局通讯中心派出消防车前往滨海区扑救一起火情。
联邦应急管理署（FEMA）在地震发生后20分钟内便启动了“重大灾害响应小组”。
下午5:41。发生一起5.2级的余震，导致多处自来水管道破裂，影响了消防行动。
下午5:59。旧金山消防局请求美国陆军普雷西迪奥消防队提供帮助，共同扑灭新的建筑火灾。
晚上6:21。普雷西迪奥消防队的2号消防车抵达海滩街和迪维萨德罗街火灾现场。
晚上6:25。旧金山消防局消防员抵达海滩街和迪维萨德罗街火灾现场。
晚上6:36。滨海区的消防栓水压开始下降。
晚上6:41。旧金山的菲尼克斯号消防船抵达火灾现场，协助灭火。
晚上7:00。旧金山市救护车服务部门投入了相当于平常三倍数量的救护车/急救小组（从10辆增加到30辆）用于急救。
旧金山水务局开始查找和修复供水管道的破裂和泄漏。这需要反复对供水系统增压和减压来进行测试。共查出约150处泄漏，其中90%位于滨海区。泄漏影响了消防行动的供水。
晚上7:15。经与旧金山卫生局和加利福尼亚州卫生局商议，旧金山水务局向滨海区居民发布了一份水质公告，告诫居民在得到进一步通知前不要饮用自来水或用它做饭。
晚上7:20。旧金山地方检察官阿尔洛·史密斯宣布：趁火打劫者将受法律严惩，检察官办公室将提请处以最高刑罚，且不得保释。
晚上7:30。旧金山法警局已集结了大部分职员，成立了指挥中心，清点了设备库存，制定了工作/休息计划并准备好了相关设施，以满足响应行动需要。他们也已做好充分准备，可随时响应旧金山警察局提出的互助请求。
晚上10:00。旧金山警察局首次向法警局请求援助，希望能派出8名巡警，将关押在市区的犯人转移到县监狱，以便警察局可抽出更多警员执行巡逻和响应任务。
晚上11:35。旧金山警察局再次向法警局请求援助，希望后者能派出更多配备红色警灯的巡逻队，让人们看到治安人员的存在；还需要他们帮助设置路障与禁行区，并护送红十字会救援人员进入灾区。
美国国防部部长理查德·切尼下令启动“军方支持指挥中心”，协助联邦政府的危机响应行动。加利福尼亚州国民警卫队动员了800名队员，向灾区提供医疗、工程、军警和空运服务。
一架装载着14吨FEMA设备的美国空军C-140运输机从西弗吉尼亚州的谢泼德菲尔德基地起飞，正在前往灾区的路上。此外还有多架空军运输机处于紧急待命状态，随时准备运送救援物资。
位于旧金山的莱特曼陆军医学中心和位于奥克兰的海军医院向市民开放。
金银岛海军基地开始向被困在海湾大桥上的驾车人员提供食物和帐篷。
地震发生后24小时内，红十字会、救世军等志愿组织和成千上万的志愿者自动组织起来，开展了各种救援活动。这些活动密集进行了好几天，不仅包括搜救和急救，还包括向受灾者提供食物和帐篷、在检查站义务服务、协助检查灾情和清理碎石瓦砾等工作。某些活动持续了长达十八个月之久。
10月18日
上午6:00。首批灾情检查小组开始评估地震造成的损害，评估工作首先从市政府办公楼和学校开始。这些检查小组中有许多志愿者。
联邦、加州和地方官员巡查旧金山市受损情况。在州长杜克梅坚不在场的情况下，副州长利奥·麦卡锡宣布震区进入紧急状态。这使州长办公室可在不经州议会批准预算的情况下，从州财政中向响应行动拨款和做出其他行政决策。
州长办公室正式请求联邦政府提供援助。
电力系统工作人员认为不存在天然气泄漏，因此恢复了对各地的供电。
上午。副总统丹·奎尔乘直升机抵达滨海区，并接受了媒体采访。他没有试图与旧金山市政府官员见面。
中午12:00。市长艾格诺斯召开了一次临时新闻发布会，在会上得知副总统已来到旧金山。他对此表示不满，称之为“作秀”。
旧金山消防局长弗雷德里克·波斯托乘坐白宫的飞机从波士顿赶到旧金山。联邦调查局用直升机将他送到土耳其街中央消防站。
水质监测中心开始在旧金山湾区各处展开密集的水质采样工作。
美国总统布什宣布旧金山市和周边地区为重灾区，授权FEMA协调所有联邦机构的响应行动。
在接下来的几天里，搜救工作、医疗援助、人道主义援助和清理行动一直在进行中。
10月19日
普雷西迪奥军事警察回归日常工作任务。
州应急服务办公室工作小组抵达旧金山湾区。州政府官员开始协调事件指挥系统（ICS）和柏树高速公路坍塌现场的各项行动。
10月20日
上午9:45。美国总统布什抵达湾区察看灾情。市长艾格诺斯向他介绍了基本情况。总统布什视察期间，灾后恢复和救援行动暂停。
所有受地震影响的地区全面恢复供电。
旧金山法警局撤回了对旧金山警察局的大部分援助措施。不过还留下100名警员待命，以防警察局周末需要援助。
贝泰公司派出80名工程师前往滨海区检查房屋和公寓等建筑物的受损情况。
根据建筑物受灾情况的检查结果，旧金山警察局向更多建筑物的人员发出疏散命令。
纽约州派纽约州空军国民警卫队前来向加州国民警卫队提供援助。
市长艾格诺斯通知滨海区的居民：他们的房屋被拆除前，他们有15分钟的时间回家取出财物。最终有60座建筑（约5000户居民）被拆除。
10月21日，星期六
最后一名幸存者从柏树高速公路的废墟中被救出。这距地震发生已有86小时。一个月后这名幸存者死于并发症。
滨海区全面恢复供水。
Ⅲ．决策时点
美国西部时间下午5:04，一场7.1级地震袭击了旧金山湾区及其周围各县。地震导致电力和通信系统中断，并造成大范围破坏，大量建筑物和道路被毁。为避免更多人员伤亡，需要在各灾害现场迅速做出响应。这个时候该如何有效地开展搜索和营救工作呢？
地震过后，旧金山湾区一片狼藉，到处是毁坏或倒塌的建筑，很多人被困在废墟中，生命危在旦夕。搜救行动刻不容缓。但由于电力和通信系统遭到了破坏，导致灾情评估和救援决策过程面临重重困难。事后评估表明，虽然急救人员被迅速派往受灾最严重的地区，但在许多地方他们并非最早赶到现场的救援人员。摇摇欲坠的建筑物和随时可能发生的余震严重威胁了被困在废墟中的人们的生命，如何有效地将他们从危险处境中解救出来成为最急需做出的决定。
决策单元
这个事件中的决策单元是一个由多个自主主体组成的决策联盟，它包括地方政府机构、私人机构和自发性民间组织。从某种意义上说，这个决策单元存在于社区，它跨越了官方界线，包括了多种多样的参与者。值得注意的是，事先制订的应急计划已经为发生重大地震时地方公共机构（如消防、警察部门和公用事业机构）和私人机构（如医院）的协作做出了规定。但这些应急计划没有预料到的是灾害中出现了很多自发形成并做出巨大贡献的公民团体（及社区组织）。我们用赫尔曼（Hermann）提出的用于确定决策单元的决策树进行分析，也可以说明这次事件中的决策单元是一个联盟。针对该理论架构中提出的问题，以下几点是非常明确的：（1）没有哪个个人或组织独自拥有对所有资源的控制权；（2）决策问题涉及多个决策团体；（3）这些决策团体之间的关系并非上下级关系；（4）在决策过程中，各利益相关者并未组成一个单独的决策单元；（5）资源的统筹安排要求各利益相关者之间达成一致和协作。各方面临的共同挑战是如何尽量减少地震伤亡。虽然他们的目标一致（营救幸存者），但他们的应急准备充分程度、组织特点和在官方应急计划中扮演的角色大为不同。无论如何，所有方面的努力对整个响应行动和救援活动的成功实施都起到了不可或缺的作用。
政策决定
搜索和营救（SAR）行动包括搜寻被困或身处险境中的个人并向其提供援助。这类行动被普遍视作包括自然灾害在内的各种危机的正式响应行动的一个基本要素。在美国自然灾害易发地区，应急计划中都会包括搜救行动。一般来说，搜救行动属于官方（主要是政府部门）急救机构的职责范围，但在大规模的响应行动中，专业化的非政府机构（如医院和非营利性人道主义组织等）常常也发挥着重要作用。搜救行动往往有很大危险性，通常由接受过专业训练的人员进行。
在制定大地震应急计划时，包括旧金山湾区在内的加州主要城市地区均将搜救行动包括在内。湾区的地震应急计划涉及警察、法警、消防部门和其他应急响应机构。发生地震时，这些机构将派人赶赴现场开展搜救。一些医院也制定了地震应急预案，内容包括在医院设施内部的搜救和疏散等。因此，关于如何最有效地执行搜救行动的决策分散在很多不同机构中，它们形成了代表湾区社区决策单元的一个联盟。
尽管湾区提前制定了地震应急计划，但洛马普里埃塔地震的复杂性对官方急救机构的职责划分提出了挑战。在建筑物倒塌现场和火灾现场，官方急救机构常常无法及时赶到，威胁受困者的人身安全。那些最早出现在现场的人员不得不立刻采取应对措施，不管官方急救人员是否已经赶到。说得更抽象一点——如何做出响应的决策责任被分散在面临具体问题的每个决策联盟成员手中。一些成员发挥了预期的作用（例如，警察用渡船将困在海湾大桥上的驾车人员运到陆地，消防员扑救滨海区的火灾，旧金山总医院启动搜救和应急程序，红十字会向幸存者提供援助等），另一些成员的作用则是应急计划中没有预见到的。例如，在880号州际公路坍塌现场，来自附近工厂的市民展开了重要的搜救行动，另有市民在旧金山受灾最重的地区帮助老年人从危险的房屋中疏散，还有一些市民在圣克鲁斯倒塌的购物中心帮忙救出员工。因此，响应行动受具体环境的影响很大，往往由碰巧在场的人员决定如何行动。
决策驱动力
突发自然灾害中的很多固有特点导致洛马普里埃塔地震期间的决策非常复杂。首先，地震发生后立即进行灾情评估、做出有效响应的能力有限。受灾最重的地区（包括指挥中心所在地）电力中断，这意味着先得恢复通信，才有可能进行有效决策。其次，决策过程中始终存在很大的不确定性，体现在以下两方面：第一，主震结束后往往有多次余震。这些余震本身可能震级也很高，破坏性很大，同时也难以预测。第二，在涉及灾情评估的决策上也存在很多不确定性。建筑物、道路和其他基础设施遭受的结构性破坏往往无法立刻显现，因此难以决定人们是否可以继续在这些地方居住或应立即疏散。在“危机时期”结束后，这方面的决策引起了很大争议。最后，在这次地震中，对响应力量不足的担忧也对决策有很大影响。地震造成的破坏集中在旧金山滨海区，但其他地区也有受灾。地震中造成死亡人数最多的公路坍塌事故则发生在奥克兰。很多地方需要立即做出反应，而且往往要投入大量人力。与此同时还有大量非紧急求助要求，这使情况变得非常复杂，应急响应机构的资源调度中心必须具备强大的甄别能力来确定轻重缓急。
由决策联盟进行决策时，引导决策进程的主要推动力与指导各主体之间互动关系的规则或规范有关。要评价这些规则属于何种性质，主要的衡量标准是看“决策程序和规则在多大程度上被制度化”（Hermann,2001）。本次危机的性质（重大地震灾害）引发了一个跨越多个组织机构和管辖范围的决策过程。湾区地震应急计划系由各方合作制定，虽然市长办公室下属的应急计划办公室负责组织协调，但对计划内容贡献最多的却是多个非“官方”的相关机构。地震发生后，政府立即成立了应急指挥中心，对响应工作进行了一定程度的协调。但各个机构（尤其是非政府机构）的行动最终决定权并非完全掌握在政府手中。原来制定的应急计划主要是一项行动计划，而非决策过程计划。因此，尽管该计划对各机构应采取哪些响应行动做出了规定，但各利益相关者之间的互动规则却不甚清楚。各类民间组织也作为利益相关者加入决策过程，这进一步说明缺乏清晰明确的决策规则。这种缺乏规则的现象是被称为“无政府状态”的决策过程的一个特点。
许多参与者后来的行为也证实了上述分析结论。在很大程度上，需要采取搜救行动的情况的性质和数量决定了决策类型，也决定了决策联盟中哪些伙伴参与决策。与此同时，直接威胁民众生命的状况频发，因此决策者没有时间执行正式的决策程序。如果官方急救机构迅速抵达灾害现场，决策过程会按照既定规则进行。但在许多情况下，响应行动是由自发成立的民间组织开展的，他们与官方决策过程没有任何正式关联。这些志愿组织偶然地（不是事先计划的）成为搜救过程的利益相关者。研究表明，尽管他们的行动独立于正式决策过程之外，但对搜救行动的成功至关重要。（Neal,1990）
理论上来说，这种在决策过程中没有任何正式互动规则的情况将造成“不稳定”的决策结果或各方采取“零散的象征性行动”。但我们实际观察到的情况却是，各方为了同一个政策目标采取了有序的响应行动，这个政策目标就是针对具体情况开展有效搜救，尽量减少伤亡。各方行为的这种一致性更符合所谓的“共识模式”或“一致性模式”。需要特别指出的是，共识模式往往会导致僵局，只有存在“能令所有参与者团结起来的强有力的共同政策方向”时才能在各方之间达成一致。（Hermann）在本案例中，指导官方应急计划制定的规范性框架的力量（“减少伤亡”这一有力的政策导向）似乎克服了缺乏官方决策规则的影响。这使那些偶然相遇且彼此没有联系的联盟伙伴能以符合正式政策目标的方式，参与每个灾害现场的决策。
自发组织的志愿团体或公民团体对危机采取独立响应行动是一个有趣的现象，因为这种现象相当普遍。研究人员一再发现，灾害可以激发公众的利他行为或公益行为，而这些行为在应对危机时经常可以发挥重要作用。（Tierney,1992, p.113）这些行动往往符合政府的政策目标，这意味着，尽管这类团体与决策过程没有正式关系，但它们往往是联盟中积极有效的伙伴。尼尔（Neal）指出，正规志愿组织的有效性与它们的经验是否丰富、计划是否周密以及是否与其他重要社区组织之间有密切联系等因素有关，但这些因素对自发组织的影响不是很清楚。这个问题有待更多理论探讨。
Ⅳ．主题分析
确定事态和事件定性
虽然地震的精确震级可能无法在地震发生后立即知道，但由于震感非常强烈，造成的破坏也显而易见，使大家很快意识到事态的严重性。凑巧的是，由于电视上正在直播世界职业棒球大赛在旧金山的赛事，因此地震情况也被全国电视台“现场直播”，这意味着地震的影响并不局限于那些直接受害者。实际上，危机期间陆续发生的各种事件吸引了全国公众的注意力。蒂尔尼（Tierney）指出，地震发生后最初的媒体报道夸大了灾情和死亡人数。从空中拍摄的滨海区火灾和海湾大桥倒塌的镜头导致公众对灾情严重程度的看法远远超过实际情况。这种片面报道导致实际受灾较重的一些地区决定不向其他地区请求援助，因为他们认为不可能有富余资源来提供帮助。
尽管地震发生后不久旧金山市长便正式宣布全市进入紧急状态，但很多应急响应机构在此之前已经按照湾区应急计划迅速展开了行动。实际上，本次灾害在某种程度上早已被“预先定性”——公众对大地震可能带来的危机、需要采取的响应行动等早就形成了共同认识。这种共识不仅存在于官方决策者当中，而是已经延伸到普通市民。这是由于旧金山在1906年曾发生过一次大地震，遭受重创，那段惨痛经历让人难以忘记，人们对未来所有地震活动的预测都以那次地震作为参照。因为牢记历史教训并为加强防震意识开展了很多工作，所以危机到来时，公众对地震后可能面临的一系列问题早已心中有数，而不需等待官方发布什么命令或通知。各个机构和个人可以在官方政策框架之内独立评估事态，并在一定程度上自主做出决策。
应对危机的准备工作
在本次洛马普里埃塔地震中，受灾面积超过8000平方公里，受灾人口超过400万。受灾地区包括六个县和数十个独立的地方辖区。地震前整个地区已制定了一系列由地方、州和联邦机构实施的应急计划，公众防震宣传也相当普及。除个别情况外，这些当地机构均在无外界援助的情况下，独立开展了本地的应急响应。每个辖区的响应行动由各种组织进行管理，包括紧急响应机构（警察、消防部门）、医疗机构、公用事业公司、志愿者组织和个人。鉴于利益相关者数量众多、性质多样且相对独立，因此对防震备灾情况的评估较为复杂，难以进行全面研究。不过，地震后有关方面还是就灾害准备状况对危机处理的总体影响进行了评估。评估结果普遍表明，各机构针对地震发生后可能马上出现的各种问题（搜救、安全、供水供电、避难所、食品、人员疏散等）准备充分。1991年的《地震安全委员会报告》虽然对该地区的应急响应计划提出了一些改进建议，但对各类官方响应机构的总体准备状况给予了高度评价。报告特别提到这里的应急计划、应急演练和公共宣传都很充分，有助于实现迅速、协调的应急响应。报告还提到，许多重要机构均制定了危机时要求不当班员工在接到正式召集命令前自行对事态作出判断并回岗报到的自动流程。警察、消防和应急服务组织也制定了调整工作时间表、评估可用资源库存和提供互助（将资源重新分配到受灾最严重的地区）的常规程序。红十字会等救灾组织在向幸存者提供住所和食品等方面均有较为充分的准备。总之，这些正规组织成功地执行了标准操作程序。
虽然总体评价良好，但该报告也发现了准备工作中存在的一些问题，如通信基础设施有所欠缺，导致无法更有效地对事态做出评估；也缺少对危机中涌现的志愿组织进行识别的流程，否则可以更好地发挥他们的作用。此外，在危机涉及的长远问题上准备不足。这些问题包括建筑安全检查法规的制定、救援资金的发放及危房拆除等。各地对如何有效地向地震灾民发放救助要么没有任何准备，要么官僚程序烦琐，对加州和联邦规章程序的解释相互矛盾。
错综复杂的价值观
如同对危机准备的分析一样，在考察价值的复杂性时也要先分析短期决策涉及的核心价值，再进行较长期的分析。地震发生后的前几天，确保受灾人员的人身安全是所有利益相关者的共同目标。这段关键时期过后，当决策者们着手解决一些长远问题时，一系列价值冲突便随之而来。公民的个体自由与政府提供安全和保护的职责发生了冲突。例如，在市长宣布进入紧急状态后，某些个人权利立刻受到限制。为减少混乱，市长艾格诺斯颁布了禁酒令，并关闭了市内所有酒吧，这遭到了部分居民的强烈抗议。此外，安全问题和财产权也发生了冲突。地震发生几天后，在政府完成了建筑物的安全检查并确定了哪些是危房后，市长颁布了一项政策，规定居民在其房屋被拆除前只有15分钟的时间返回家中取出财物，这再次引起了公众的愤怒。艾格诺斯称，公众对未来的关切表明旧金山已走上恢复重建之路。在该政策颁布后，大量志愿者再次自发组织起来，向希望从危房中取出财物的年长居民提供帮助。在大部分情况下，公众均未参与这些事务的决策过程。
此外，各级政府之间的互动过程中也出现了一系列价值冲突，尤其是围绕向居民发放救助金的问题。联邦政府（FEMA）救助金的发放有一定的问责制度，这与当地政府机构最关心的事项（将资金发放给最需要的人）相抵触。地震发生后几天内地方政府就高效地完成了救助金发放，但没有遵守相关的各种行政规定。
领导模式
本次危机体现了一种有趣的领导模式，这种领导模式在大范围的自然灾害中并不少见，并引起了业内关注。如前文所述，当1989年旧金山地震发生时，现有的地震应急计划主要是一份行动计划，规定了地震发生后各方的职责和行动程序，但并没有对正式决策过程做出规定。实际上，有充分证据可以表明本次危机期间的决策非常分散。各个正式机构和组织在其内部领导的指挥下立即启动了各自的响应程序，这种分散决策在地震刚发生那段时间尤为明显。此外，由于许多自发成立的志愿组织参与到响应行动中来，导致决策权更加分散。这种分散使各方的行动更灵活，并可满足不同情况的具体需要，使整个响应行动及时有效。
信息管理
搜索更多信息
正如危机的很多其他方面一样，信息收集活动是在很多不同的环境节点进行的。在地震发生后的最初几小时里，信息收集的迫切任务是对事态进行评估。由于通信设施被毁，信息收集非常困难。为了合理调配资源并为不断变化的事态提前做好准备，市领导必须对整体受灾状况进行评估。与此同时，为有效履行各自在应急计划中的职责，各独立机构也在收集信息——如医院的领导为了最大限度地发挥医疗设施的作用而对灾情进行评估和监测。此外，市民个人也在收集信息。虽然地震刚发生时通讯中断，但大量志愿者拥向各搜救现场，协助疏散受灾者。后来，志愿者会得到通知（可能通过复杂的社会网络），了解哪里需要他们的援助（如协助年长者撤离其住所）；也有人主动去了解哪里需要志愿者。所有这些努力都是为了保证响应行动的有效开展，没有任何利益相关者被故意排除在信息收集过程之外。尽管这个信息沟通过程很开放，但由于涉及的范围很广，且形势紧迫，因此出现了许多孤立的信息收集活动。所以，很难说是否有哪个机构对全局情况有完整的掌握。这种分散性存在于洛马普里埃塔地震决策过程中的很多方面。
与媒体和公众的互动
洛马普里埃塔地震发生后，媒体在跟踪报道相关事件的进展方面发挥了重要作用。有些讽刺的是，媒体的第一次报道是全国电视台向观看世界职业棒球大赛的广大观众播报地震消息。危机立即受到了全国关注，并引起各家新闻机构的兴趣。这些新闻机构起初夸大了地震的影响，导致公众对灾情认知有误。例如，媒体曾使用某种估计方法预测有数百人死亡。这显然与实际死亡人数（67人）不符。这些夸大报道还让旧金山周边社区误以为救援人员无暇顾及他们，因而决定不请求援助。地方官员将新闻媒体作为向民众传达信息的工具。因为相关的基础设施严重受损，紧急广播系统未能启用。广播和电视被用来播放重要信息，包括关闭市内酒吧、犯罪活动的严重后果以及限制居民进入危房等公告。公共事务办公室成为政府与媒体之间的主要联络处——尽管不清楚这是否为应急计划中的既定安排。总体而言，全国公众的同情让旧金山市获益颇多。在地方层面上，新闻媒体成民众主要的——几乎是唯一的——信息来源，导致信息传播可能不够均衡和准确。
在本次事件期间，新闻媒体还成了政治工具。当副总统奎尔于地震后的第二天在未事先发出通知的情况下抵达旧金山时，市长艾格诺斯是从新闻媒体得到这一消息的。而他的一番嘲弄令许多政治领导人惊愕不已。有趣的是，市长没有把握好与媒体接触的机会，在回答问题时往往出言不逊、目空一切。他在1991年12月竞选中未能赢得连任。
与受影响的利益相关者的互动
如前所述，民众是地震中最主要的利益相关者，其中一些是地震受害者，另一些则是提供救援服务的志愿者。由于许多最需要帮助的人在地震后很长一段时间不能回到自己的住处，与他们的沟通互动较为困难。尽管紧急广播系统未能使用，但政府官员通过新闻媒体和很多向灾民发放援助的机构向灾民传递重要信息。民间志愿者也利用了官方和非官方的信息来源，来回应受灾民众的需求。
政治—官僚机构之间的合作与冲突
在本次事件中，主要利益相关者（特别是地方一级）对危机有共同认识，核心价值相近，这意味着他们可以进行良好合作。对于整个灾区而言，地震是一次巨大的创伤。所有迹象表明，地震发生后，尤其是最初的那段时间，相关机构和个人都将精力集中在解决问题上，而没有相互指责。事前为此类危机所做的准备意味着主要机构都清楚了解自身的职责。个人则表现得较为机动灵活，根据实际需要随时参与决策过程。随着危机的演变和长期问题的出现，例如围绕如何为失去家园的受灾者提供住处等问题，各方互相指责的现象开始出现。
跨界合作和危机国际化
如前文所述，对洛马普里埃塔危机的有效响应包括了广泛的跨界协调，需要各类组织机构之间的顺畅合作。前面也提到，资源并不是由某一个机构集中控制（在此类联盟中很常见），而有效的响应往往需要将资源集中起来。另外，本次危机中许多问题在本质上比较复杂，需要跨越行政界线的协调合作。比如，向受灾者提供长期援助就是一个需要这种协调的例子。一般而言，危机的紧迫性会在短期内为协调合作创造有利条件。在地方政府一级，特别是地震刚发生后，这种协调合作相当顺畅。尤其令人印象深刻的是，官方决策体制外的利益相关者能有效跨越管辖边界，参与救援——如民众自发展开的搜救行动。但随着问题不断变化，当需要更多长期且昂贵的解决方案时，需要州政府和联邦政府参与进来。地方一级的利益相关者认为，州机构和联邦机构的官僚作风不利于及时向受灾民众提供援助。一些地方机构自行决定绕过关于发放援助款项的某些程序，导致与FEMA关系紧张。
没有证据显示本次危机的决策过程有任何国际性参与。
顺序和同步
在地震发生后的前几天内，尽管各级利益相关者一直在持续收集信息，但重点一直是采取果断行动。这是因为对本次危机的起因和性质有清晰的认识，决策的目标是为了解决问题，而非对某种情况做出解释。当然，其中某些决策也使市长艾格诺斯受到了负面评价，尤其是他关于民众进入危房取出财物的决定。尽管如此，正如理论探讨中所陈述的，决策单元采取果断行动时往往会无视负面评价或对它们从正面进行解读。按照该推论，市长艾格诺斯认为民众的抗议表明旧金山市民的生活正在回归正常。尽管某些问题确实引起了抗议，但利益相关者群体却并未出现明显分化，总体上对决定的执行给予了配合。
同步性对本次危机也产生了一些影响。像强烈地震这样的自然灾害会在许多方面造成巨大破坏，因此决策者需要同时应付多个紧急情况。地震发生时，旧金山正在举行一场重大的全国性体育赛事，因此有很多人很关心世界职业棒球大赛何时重新开始的问题。此外，在地震发生后不久，副总统奎尔和总统布什便相继前来视察。这些事件打乱了响应工作的流畅执行，令市长艾格诺斯大为懊恼。最后，大自然也忙中添乱，一场异常的冷锋气流到来，使无家可归者的处境雪上加霜，使局势更显严峻。
文化因素
由汤普森（Thompson）等人提出的网格—团体文化理论提出了一种由四种类型组成的框架，以帮助大家理解文化对一个组织产生的影响以及组织内的决策行为。对于本案中讨论的偶然性决策联盟，其中的某些机构采用了等级化决策。但这种模式并不能反映所有决策的组织文化构架，尤其是那些处在政府等级体制之外或官方决策渠道之外的组织或人员的决策。平等主义决策方式是另一个重要的文化影响。这种决策方式使不同主体能将各自的决策方法成功融合，形成一个用于应对危机的可行决策模式。
雅各布（Jacobs）提出了第五种文化模式，这被视为一种自主模式。在该模式下，当利益相关者对决策过程或结果不满意时，可抛开既定决策过程，独立做出决策。在本次危机期间，对于偶然的决策联盟伙伴而言，本质上要求采用这种模式，因为他们不得不在无法参与官方决策过程的情况下做出决策。
经验教训
由于早已制定了针对大地震的应急计划，危机发生后大家普遍对应急响应有很强信心，这对响应行动的良好开展发挥了重要作用。此外，广大利益相关群体有一个根本的共同目标，使他们能够在与官方目标保持一致的情况下参与决策过程。总体而言，大家普遍认为洛马普里埃塔地震期间的危机响应是比较有效的。但这并不表示本次危机的响应完美无缺，事后对本次行动的各种分析研究中已经指出了很多问题。从这些研究中可以得出以下重要经验教训：
1．应急计划必须进行更新改进，如加入震后建筑安全检查等内容；
2．用于确定防震改造项目优先次序的体系存在缺陷，导致高速公路坍塌，需要对这个体系重新评估；
3．重大基础设施的加固改造必须继续进行；
4．必须完善重大地震发生后房屋被毁的受灾者的援助计划，并对其进行评估，以确保没有歧视；
5．应更加慎重仔细地规划与媒体的互动；
6．人员管理应简化；
7．对响应行动至关重要的机构间沟通/协调必须改善；
8．以邻里为基础的民众响应/备灾应受到高度重视；
9．地震安全教育仍然是一项重点工作；
10．需要实施该地区小型地方政府之间的应急响应协调/合作计划；
11．应加强通信基础设施，并建立后备系统，以便今后发生危机时及时做出灾情评估和响应；
12．应分析并善加利用民众的潜在应急能力，以提高整个城市的应急能力。
最终结果
地震后，大规模的恢复重建工作持续了数年，使洛马普里埃塔地震成为卡特里娜飓风发生前美国历史上重建成本最高的一次自然灾害。1989年10月26日，联邦政府签署了一项总金额为34.5亿美元的联邦救援计划。次日，世界职业棒球大赛第三场比赛举行，奥克兰运动家队获胜。11月18日，海湾大桥在经过修复后重新投入使用。在接下来的十年中，加州政府将数十亿税收从高速公路和捷运系统改善项目转到防震加固项目上，并定期审查和改进应急计划。同时，加州对一个基于社区的培训项目——“社区应急响应团队（CERT）”日益重视。该项目旨在对由普通市民组成的应急响应队进行培训，使他们能够在出现紧急情况、特别是正规响应机构的能力有限时，可以有效应对突发事件。
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All photos are from 1989 Earthquake Damage Photographs, Virtual Museum of the City of San Francisco, http://www.sfmuseum.org/1906/89.html.