第一篇 理论

第一章 法治思维和法治方式

法治思维和法治方式，是我们党自十八大以来在新时期所提出的一个全新概念，它反映了我们党和国家走向国家治理现代化和法治化的意志和趋向。

第一节 法治思维和法治方式的提出

很大程度上，行为方式决定行为结果，而行为方式又由思维方式所决定。每个人都有自己的思维方式以及由此所决定的行为方式，只不过他可能是自觉的，也可能是不自觉的罢了。

一、党的十八大报告

尽管中国的学者们在研究经济思维、政治思维、军事思维、伦理思维等诸多思维模式的同时，也已涉及法律思维，但由党中央、国务院以正式文件提出法治思维（法律思维），还是几年前的事。

2010年10月10日，国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）指出：“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。这里首次提出“法治思维”。

2012年11月8日，党的十八大报告明确要求，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这里不仅强调“法治思维”，而且第一次增加了“法治方式”，从而使“思维”与“行为”达到了统一，法治思维的理论更加完整和成熟。

二、党的十八届三中和四中全会

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调法治思维：“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”

2014年10月，党的十八届四中全会所通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将“提高党员干部法治思维和依法办事能力”确立为“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”的重要抓手，并指出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。”

三、习近平同志讲话

2012年12月4日，习近平《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”习近平的这一讲话，将“法治思维”和“法治方式”推广到更加广阔的管理领域。

2013年2月23日，习近平在主持中共中央政治局第四次集体学习（依法治国主题）时再次强调：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”

2014年1月7日，习近平在中央政法工作会议上明确要求，党委政法委要带头在宪法法律范围内活动，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。

2014年12月，习近平在庆祝澳门回归祖国十五周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理”将“法治思维和法治方式”提到国家治理现代化的高度来认知。

2015年2月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神、全面推进依法治国专题研讨班上作了重要讲话，再次要求领导干部“要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。党纪国法不能成为‘橡皮泥’‘稻草人’，违纪违法都要受到追究”。

法治思维和法治方式，是党中央和习近平总书记在新时期提出和形成的一个全新概念和全新理论，它是全面推进依法治国的具体内容。我们的领导干部是否能够真正坚持和运用法治思维和法治方式，这是衡量我们国家治理法治化和现代化的重要标志。

第二节 法治思维和法治方式的概念

一、法治思维概念

什么是“法治思维”？近来关于法治思维的探讨和论述颇多，关于法治思维的定义也众说纷纭。

——“法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。”

——“法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。”

——“法治思维说到底是将法律作为判断是非和处理事务的准绳，它要求崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段解决问题和推进工作。……法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。”

——“所谓法治思维，就是以法治作为判断是非和处理事务标准的思维。”

二、法治思维定位

不难发现，我们大多将法治思维定义为与人治思维相对立的，符合法治精神、法治原则、法治标准的思维模式。或者说，它是一种“合法性思维”，而不是“违法性思维”。

这种以“法治”为前提、特征和标准的思维模式，显然在内容上与“法治”内容相融通。有专家认为，法治固有的取向是：权力来源于法律，权力受制于法律，权力与责任相统一，权力要尊重权利。因而法治思维具有五个特点：（1）法治思维是规则思维；（2）法治思维是权利义务思维；（3）法治思维是程序性思维；（4）法治思维是权衡思维；（5）法治思维是建设性思维。有学者认为，法治思维是系统性思维、辩证思维、原点思维、规则性思维、理性思维、权利义务思维、程序性思维、建构性思维。还有学者认为，法治思维的基本内涵包括：法律至上，科学立法，严格执法，公正司法，保障人权，全民守法，法律面前一律平等。

作者以为，这样界定“法治思维”，是符合党的十八大以来人们对“法治思维”的认识和理解的。而且，树立人们特别是领导干部的法治思维，对于推进国家治理现代化，特别是国家治理法治化，无疑是意义重大。但是，尽管如此，有几个理论问题依然需要厘清。

三、法治思维与其他思维

（一）法治思维与法治

如果说法治思维就是指符合法治的思维，而人们的行为都是由思维所支配的外化结果，那么我们在行为上坚持法治与思维上坚持法治完全是一码事。如果作两篇文章，“如何在行为上坚持法治”与“如何坚持法治思维”，其实就是同一主题。那么自党的十五大将“依法治国”确立为党领导人民治国理政的基本方略以来，尤其是在党的十八届四中全会确立“全面依法治国”的背景下，早已要求我们的各种行为必须符合法治标准，那就没有必要再提法治思维了。法治是个综合性概念，它是一种精神、原则、标准和状态。法治也可影响思维模式从而同时构成法治的一部分。因而，法治思维显然是对法治概念的深化。法治思维当然也必须以法治为前提和内容。

（二）法治思维与法律思维

在党的十八大之前，学者们主要提与经济思维、政治思维、军事思维、工程思维等思维相并列的“法律思维”，而不是“法治思维”。理由是思维没有“合法”与“违法”之分，只有行为才有“合法”与“违法”之说。“法治思维”显然是相对于“人治思维”而言，而不是相对于经济思维、政治思维、军事思维、工程思维而言。

党的十八大提出“法治思维”以后，“法治思维”是“法律思维”的同名词还是与“法律思维”所不同的另外一个新概念？人们对此关注不多，只是一味阐述和宣传“法治思维”。当然，也有人注意到了它们之间的差异。如有学者认为，法治思维是一种价值观思维，法律思维是一种职业思维。

我以为这种解释也不无道理，法治思维与法律思维在内容特征上基本一致，但法治思维强调“法治要求”，如强调“以合法性为出发点”，而法律思维侧重职业习惯，譬如强调“程序优于实体”“形式高于内容”“一般高于个别”，如同外科大夫首先考虑手术，内科大夫首先选择调养一样，都不自觉地受制于职业上的偏好。在目前的理论状态上，将法治思维视同法治理念来加以阐发是符合党的十八大及三中全会、四中全会精神的，同时可以将法律思维保留为相对于经济思维、政治思维、军事思维、工程思维而存在的一种职业思维。

（三）法治思维与其他思维

无论是作为法治理念的法治思维，抑或是作为职业思维的法律思维，法治思维（法律思维）与其他诸如经济思维、政治思维、军事思维、工程思维等思维之间，都不应当是相互排斥的，而是互补的。

如果说法治思维是以“是否合法”作为思考问题的出发点，“说话做事要先考虑一下是不是合法”，那么经济思维主要是考虑成本与效益，政治思维主要是考虑政权的取得和稳定，军事思维则以战争上的胜败作为唯一目标，工程思维主要将工作任务作为工程项目来对待……

法治思维是人类多种思维中的一种思维，而不是全部思维。它与其他思维各有特点、互为补充、相得益彰。各种思维因社会历史阶段和所处境地的不同，其地位和所发挥的作用也有所不同。例如在战争年代，军事思维的作用显得非常突出，而在和平建设时期，法治思维就更具有适用性。

所以，我们不能说只有法治思维（法律思维）是合法思维，其他思维是违法思维，因为思维只存在特点不同，不存在是否合法问题；我们同样不能说只有法治思维（法律思维）是正确思维，其他思维是错误思维。不同的思维有不同的特点，思维模式本身不存在“对”与“错”。只有思维的应用才会发生“对”与“错”，从而影响使用效率。思维如同电脑中的软件，不同软件有不同的用处。写作与制图各有使用软件，我们应当正确使用而已。现代的领导干部应当掌握多种思维方法，有助于提高自身应对和处理现代事务的能力。

四、法治思维和法治方式

由此说来，法治思维系指以合法性为出发点，追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观思考问题的思维模式。简单地说，符合法治精神的思维模式就是法治思维。

法治思维的特点是：它以合法性为底线，以公平正义为核心，重证据和依据，强调职权法定和权利义务的统一性，尊重和保护人权，坚持正当程序，等等。

法治方式是在法治思维支配下处理问题的行为方式，是一种符合法治思维的处事模式。如果说法治思维是一种思维模式，那么法治方式就是一种行为方式。法治思维具有主体性，法治方式则具有客体性。有法治思维才会有法治方式，但是无法治思维也可能有法治方式（那就具有偶然性和非自觉性）。法治思维是前提，法治方式是外化的行为结果。所以，我们既要树立法治思维，同时也要养成依法处事（法治方式）的习惯。

第三节 法治思维和法治方式的内容

如前所述，法治思维和法治方式以法治为前提和标准，与法治理念、法治精神、法治原则相融通，因而当我们叙述法治思维和法治方式时，发现与法治的许多内容重合，就不会感到好奇。

法治思维和法治方式的主要内容包括但不限于以下各项。

一、守住合法性底线——凡事要问是否合法

习近平将坚守“合法性”确立为领导干部谋划处事的“底线”。他于2015年2月在省部级主要领导干部“学习贯彻十八届四中全会精神、全面推进依法治国”专题研讨班讲话中强调，领导干部“要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰”, “谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法”。这里首次提出的“底线”，就是指“合法性”问题，即要求我们谋划和处事都必须问个“是否合法”。谋划处事都要考虑“是否合法”，这是我们思考和处理一切问题的“出发点”。

“合法性”是法治的核心内容，允许和放纵违法就谈不上法治。要求行为合法，这是法治的基本要求。从某种意义上说，法治就是阻却和惩罚违法和犯罪。所以，以“是否合法”作为出发点来思考和处理问题，这是法治思维和法治方式的基本特征和基本要求。

要坚守“合法性”底线，就必须厘清“法治与效率”之间的关系。有基层干部认为，“要完成任务无法依法，要依法无法完成任务”。还有人说：“以前无法但有法，现在有法但无法”。这些将法治与工作效率对立起来的认识是错误的。法治也是一种工作方法，而且是最有效的工作方法。一些违法的做法，虽然在一时一地也可能达到某种目的，但它不利于长远而最终有效地解决问题。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”

二、凡事要有规则——无规矩不成方圆

法律就是一种规则。法治就是规则之治。因而，法治思维也是一种规则思维，即要善于运用规则来治理国家和社会。

作为法治国家，要做到凡事都有规则，小到交通规则，大到国家领导人的产生规则。规则是通过一定程序产生的、可以反复适用的稳定性规范。人们在同样的规则中工作和生活，如同在一个明知和熟悉的轨道中共事，才能保证一切有序化和可预期。无规矩不成方圆。没有规则，就会导致随意和无序、不可预期和不平等……

我们治理社会的手段具有多样性，可以依靠运动（运动之治）、依靠会议（会议之治）、依靠文件（文件之治）、依靠口号（口号之治）、依靠领导批示或者讲话（领导之治），这些治理手段也不无作用，但是法治思维和法治方式更要求我们依靠规则（规则之治）来治理国家和社会。

三、以公平正义为标准——良法之治

法治是规则之治，更应当是良法之治。没有规则就没有法治。然而，作为治理国家和社会的规则本身又必须符合“公平正义”的标准，这才符合良法之治。

“公正”是“公平”与“正义”的合称。“公正是法治的生命线。”公正作为法治的核心价值，同时是法治的衡量标准，是法治的追求目标，也是法治的内在向心力，更是法治的存在状态。总之，没有公正就没有真正的法治。用“公正”来衡量规则和制度，以“公正”作为我们的行为目标，“让社会变得更加公平正义”，这同样是法治思维和法治方式的基本要求。

公正是指公平，是权利与义务的对应性，它尊重人权、体现人性，符合道德伦理性和公序良俗。“公正”是法治的灵魂，没有公正就没有法治。公正首先要求规则本身公正，其次要求公正地实施规则。法治是指公正的法律得到公正的实施。只有通过立法公正、执法公正和司法公正，法治才能真正实现。

立法公正是实现法治公正的前提，执法公正是实现法治公正的关键，司法公正是实现法治公正的保障。

四、立法先行——应当先有比赛规则还是先有比赛？

制定规则的过程就是一个立法过程，而立法“要坚持立法先行”。党的十八届四中全会将“立法先行”的要求写进了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

世界上任何国家都在一边立法一边行为，不会有国家等待“立”完了所有的法律之后才去行动，也不会有国家等待所有“行动”完成之后再去立法。但作为一个国家的治理模式，法治成熟度高的国家总是奉行“先立法、后行为”；相反，法治成熟度低的国家倒是奉行“先行为、后立法”。

为什么坚持“立法先行”才符合法治要求？其实道理非常简单；如果不是先铺铁轨再行驶火车，那必然导致翻车；如果不是先制定比赛规则，而是先行比赛，事中事后再制定规则，那必然导致比赛中的纷争甚至暴力。

“立法先行”转化为法治思维和法治方式的基本要求，就是凡事要“先”制定规则。“事中”或者“事后”制定该事的规则，就会出现“因人设岗”，让规则服务于特定人的不公平后果。

五、法不溯及既往——老人老办法、新人新办法

法不溯及既往是一项法律适用原则，系指在实施法律过程中，不得用今天的法律去重新处理以前已经发生的行为和事项。用我们平常一句通俗的话来说，就叫做老人老办法、新人新办法。

法不溯及既往既是一项法律适用原则，也是一项法治原则。如果不坚持法不溯及既往原则，那么社会秩序就无法稳定，因为以前确定的各种法律关系都可以新的法律规则被重新推翻或者改变，人们就无所适从。如果不坚持法不溯及既往原则，那么人人就都没有安全感，因为每个人今天的合法行为都可能被明天的法律定性为违法犯罪而受到惩罚。

法不溯及既往作为法治思维和法治方式的基本内容，便要求我们在处理新旧规定之间关系时，不得用新的规定去处理以前的事项，要坚持新事适用新规定、旧事适用旧规定。

六、以人为本——人权的尊重和保障

人权，系指一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应当享有的基本权利。人权原则，系指尊重和保障人权的原则。我国将人权原则写入了宪法。《宪法》第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权。”党的十八大报告明确将人权状况作为衡量小康社会的标准之一，要求全面建成小康社会时，“人权得到切实尊重和保障”。

人权原则既是政治原则，也是法治原则。作为法治思维和法治方式的基本内容，便要求我们在管理中要坚持以人为本、人性执法。

七、法律保留——公民基本权利的特殊保护

广义上的法律保留原则可以追溯到德国的“Vorbehalt des Gesetzes”，意指国家公权力行为，尤其是对公民权利进行限制侵害，或者对公民权利有重大影响的公权力行为，只能在法律（广义）有规定的情况下作出，法律没规定的就不得作出。狭义上的法律保留原则，系指国家和政府的行为要限制或剥夺公民的某些权利，须有国会的明文法律依据。法律保留原则旨在对公民权利，特别是基本权利提供一种特殊保护，是人权原则的延伸，因而也是法治原则的体现。

在中国，法律保留原则特指某些国家和社会制度的设立、国家公权力的设立和行使、公民权利的限制或剥夺，只能以全国人大及其常委会制定的法律为依据的要求。它通过全国人大及其常委会制定法律的专有事项范围表达出来。法律保留原则以《宪法》第五条、《立法法》第八条和其他法律的有关规定为法律基础。根据上述法律规定，下列几类属于法律保留事项：

第一类，有关国家和社会制度。如国家主权的各类制度，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚制度，民事基本制度，诉讼和仲裁制度，基本经济制度，财政、税收、海关、金融和外贸基本制度，等。

第二类，有关国家公权力。如对非国有财产的征收、征用等。

第三类，公民基本权利的限制和剥夺。公民的基本权利包括：生命权、健康权、人身自由权、人格权、政治权、住宅权、通讯自由和秘密权、银行储蓄权、重大财产权（不动产和知识产权等）等。

法律保留原则作为法治思维和法治方式的基本内容，提醒我们：政府对社会和公民，不是对什么事务都可以规定，也不是对公民的什么权利都有权限制或者剥夺。

八、法的明确性——不能以口号代替规则

法律具有许多特性，其中就有“明确性”。法律的明确性，系指法律的内容表达必须达到明白、具体、准确、可操作，避免抽象、笼统、模糊。马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范”。我国《立法法》第六条要求“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。法律内容不能达到“明确性”，不仅直接影响立法质量和执法质量，而且影响国家治理水平，造成矫枉过正、同事不同理。

法的明确性对法治思维和法治方式的影响结果，就是要求我们提高规则的制定水平，为具体工作设定具体而明确的工作规则。我们要避免以口号、会议、领导人讲话代替法律规则，也要避免以道德规范代替法律规范。

九、法的稳定性——信赖利益的保护

法律不仅具有“明确性”，而且还具有“稳定性”。中外许多法学专家都将“稳定性”确立为法的特征之一。“立法讲成熟，行政讲效率，司法讲公正”，这是法治领域的“牛顿定律”。“立法讲成熟”主要是指，立法主要不在于“快”，而在于“稳”。法律不能草率立，立后又不能草率改。法律是法治的前提和基础，法律制定了就成为执法内容、司法依据和守法的标准，它决定着社会的一切法律关系。如果法律可以朝令夕改，那么一切社会关系都将处于不稳定之中，人们将处于无可预期的随意状态。

之所以强调法的“稳定性”，还在于公民信赖利益保护的需要。信赖利益一词源于大陆法的损害赔偿制度和英美法上的违约救济制度，它是指在合同关系中，被欺诈方的信赖利益是基于对对方合理的信赖而对履行合同做的必要准备而支持的费用。信赖利益的保护原则就是使善意的被欺诈方的地位和利益得到法律上的承认并恢复到订约之前。信赖利益保护应用到公法，构成了公法上的信赖利益保护原则。该原则要求，公权力的规则或行为形成以后，公民便基于对公权力规则或行为的信任而形成了期待的利益，该利益必须受到保护，从而要求公权力主体不得随意改变已定规则或已作出的行为，如果出于公共利益的需要确需改变的，国家对公民必须依法补偿。

出于信赖利益保护需要而决定的法的稳定性作为法治思维和法治方式的内容，便要求我们做到：

1．已经形成的规则或者作出的决定要保持稳定性，不得随意修改；

2．只有出于公共利益的需要，并通过法定程序，方能改变已经形成的规则或者作出的决定；

3．如果要改变原规则或者原决定，必须为当事人提供合理的转换调整时间，并给予合理的补偿。

十、法的平等性——法律面前人人平等

“平等性”既是法的内容属性，也是法的适用原则。习近平说：“平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等，必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。”“平等”意味着“任何人都没有法律之外的绝对权力”。我国还将“平等”列入社会主义的核心价值观，将“平等原则”写入了《宪法》。

平等原则作为法治思维和法治方式的基本内容，便要求我们尊重惯例，做到前后平等和左右平等，对同样主体的同样行为不得作不同处理，减少以至最终杜绝“特事特办”“领导特批”的做法。

十一、职权法定——公权与私权的界线

法治的一项重大任务在于：对公民的私权利提供保护和对国家的公权力进行制约。一个公民私权利得不到合法保护和国家公权力得不到有效制约的国家，不是法治国家。对公权力制约的目的也是为了有效地保护公民的私权利。法治不得不面对一个复杂问题：如何处理好公权与私权的关系。

围绕公权与私权的关系，我们首先要坚持“职权法定”，即国家和政府的公权力是由法律法规设定，而不是各部门自行设定的。不经法律法规设定的权力不是合法的权力。其次要坚持“公权力，法不授权便无权；私权利，法不禁止便自由”。习近平指出：“法定职责必须为、法无授权不可为。”这正是对这一法治理念的最好阐述。

职权法定作为法治思维和法治方式的内容，要求我们：一是注重权力依据，凡是公权力都要追问它的法律依据；二是注重权力的界线，防止越权；三是注重对社会和公民的“放权”，政府对该管的事必须管好，对不该管的事不要越俎代庖，“要最大限度减少政府对微观事务的管理”。

十二、正当程序——没有正当程序就不会有正当结果

程序系指各种行为的时间和空间方式，它表现为步骤、时限和形式。法治思维也是程序思维，它注重程序在整个行为中的地位和作用。世界上不存在程序以外的实体，也不存在无实体内容的程序。但程序无疑会影响甚至决定行为结果，只有正当程序才能保证正当的决定。

正当程序作为一项法治思维来对待，便要求我们，在作出任何决定时，都要做到：

第一，执法主体在执法中必须向相对人告知身份、出示证件；

第二，事先告知和听取当事人的意见；

第三，为当事人提供听证机会；

第四，重大决定须经单位集体研究；

第五，将决定在事后合理期限内通知到当事人；

第六，坚持利害关系人的回避；

第七，当事人对公权力主体的决定不服，都有获得事后权利救济的机会。

第四节 法治思维及法治方式与政府职能转变

一、政府职能

政府职能（government function），亦称行政职能（administrative function），是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责及所体现的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。

政府职能由几大要素构成：一是主体。政府职能的实施主体是政府机关，即各级人民政府。国家权力机关、司法机关、军事机关等不是政府职能的实施主体。二是范围。政府职能的作用范围包括国家和社会事务。三是手段。政府职能主要通过制定规则、维持秩序、调节利益、裁决纠纷等手段来反映。

政府职能到底有哪些，存有各种观点和表述。例如，有人主张政府具有政治职能、经济职能、文化职能及社会保障职能，另有人主张是军事保卫职能、外交职能、治安职能和民主政治建设职能。作者以为，虽然各学者的观点不尽相同，但肯定包括以下四类。

第一，宏观调控。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。

第二，市场监管。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。

第三，社会管理。即政府通过制定社会保障的法律、制度，建立完善的社会福利和社会保障体系，调节社会分配，保护生态环境和自然资源，提高人口质量等，实现人与人、人与自然的和谐。

第四，公共服务。即表现为政府通过加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以社会合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。

二、政府职能的转变

转变政府职能是我们党和政府在社会主义建设时期提出的一个新命题，与社会主义市场经济发展需要相适应，是实现国家治理现代化的要求和体现。

从1982年起，国务院就启动机构改革和政府职能的转变。1988年七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和《政府工作报告》，首次确定机构改革的目标是“转变职能，下放权力，调整机构，精简人员”。尔后在历次党代会和政府工作报告中都明确继续推进这一工作。

自1982年以来，围绕政府职能转变，国务院进行了五次机构改革：第一次，1982年，为提高政府工作效率，实现干部年轻化，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人；第二次，1988年，首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少9700多人；第三次：1993年，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%；第四次，1998年，实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个；第五次，2003年，进一步转变政府职能，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。机构改革是政府职能转变的体现，政府职能转变是机构改革的关键。

在机构改革、政府职能转变过程中，我国政府正在由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。为此，可以说，有限政府、法治政府、透明政府、服务政府正是政府职能转变的改革目标和方向。

党的十八大为进一步转变政府职能提供了更好的契机。在社会主义市场经济和社会主义现代化建设的新时期，我们要继续抓紧抓好政府职能转变工作。政府职能的继续转变，最关键的是要处理好四大关系：一是政府与市场的关系，二是政府与企业的关系，三是政府与社会的关系，四是政府与事业单位的关系。

三、法治思维及方式与政府职能转变

政府职能转变离不开法治。习近平认为：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫清障碍。”

政府职能转变的过程本身就是一个法治化过程。政府职能转变的方向与国家和政府法治化方向是完全一致的。政府职能转变需要一个国家的法治环境，在人治状态下是无法实现政府职能转变的。法治是实现政府职能转变的引导和保障。

法治思维和法治方式是法治化内容的一个方面，是自党的十八大以来由党中央国务院确定的在新时期治国理政的新方法。我们要运用法治思维和法治方式履行政府职能，推进和实现政府职能的真正转变。这是一个新时期的新课题。

第五节 法治思维及方式促进政府职能中的几个关系

一、法治与改革

为实现2020年全面建成小康社会，我们必须全面深化改革；为全面深化改革，又必须全面推进依法治国，因为法治对改革起引领、规范和保障作用。

改革离不开法治。习近平总书记指出，国家的重大改革必须于法有据。首先法治对改革起引领作用。为了改革，我们必须制定改革性法律，引导改革活动。坚持立法先行，让改革本身就成为法律的实施过程。其次法治对改革起规范作用。改革的决定和程序都必须符合法律行为规范和法律程序规范，让改革行为在法治轨道内进行。为了改革，某些地方要停止某些法律适用的，就必须有全国人大及其常委会的授权。再次，法治保障改革。对于成熟的改革成果，我们要以法律的形式固定下来，以保障改革的方向和成果不因领导人的改变而改变。

改革促进和完善法治。法治也不是一成不变的，它是社会变革的产物，也是对社会变革的反映。中国全面深化改革的实践，使市场“基础性作用”转变为“决定性作用”，使“国家管理体系”转变为“国家治理体系”，使“法律体系”转变为“法治体系”，这些影响深远的重大变革，必将引发一系列法律变革，倒逼法治的发展。

二、法治与效率

现在还有一些领导干部将法治与工作效率对立起来，认为法治影响工作效率，捆绑了人们的手脚。有的甚至说，“要依法无法完成任务，要完成工作任务就无法依法”。有的认为，“搞定就是稳定，摆平就是水平，不出事就是有本事”，办事压根儿就没有法治观念。

实行法治当然需要成本，包括时间成本，但法治是最为有效的治理方法。我们用人治的方式有时也能解决和处理一些问题，但它只能解决一地和一时的问题，无法解决全局性和长远性问题。法治不仅不会影响效率，而且中外的历史都表明，法治是人类最文明和最有效的治理方式。

三、法治与德治

习近平总书记指出，必须坚持依法治国和以德治国相结合。既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。全面推进依法治国，我们要一手抓法治、一手抓德治。

法律是成文的道德。全面推进依法治国，必须强化法律对道德建设的引领、促进和保障作用。法律通过它规定的内容和方向，旗帜鲜明地表明支持什么、鼓励什么、反对什么、禁止什么，这本身就是对道德价值的彰显。法律的规定，不仅是禁止什么、反对什么，同时也通过政策、措施、法律后果等推动和促进人们的行为走向。法律还通过设定法律责任来保障已经法律化了的道德规范为全民所遵守。

道德是内心的法律。再多再好的法律，必须转化为人们内心自觉才能真正为人们所遵行。没有道德滋养，法治文化就缺乏源头活水，法律实施就缺乏坚实社会基础。如果一个执法者缺乏基本的道德素养，没有共产党人的理想信念，其内心就不会敬法、守法，执法就会变成以权谋私的权力滥用，背离社会主义法治的宗旨。