第三节 公共产品及其提供方式
政府与公共产品之间具有密切的联系，可以说，政府的经济作用与其向社会提供公共产品的功能互相融为一体。
一、公共产品的特征
用来满足私人或个体需要的商品和服务称为私人产品，而用来满足社会共同需要的产品和服务称为公共产品。与私人产品相比较，公共产品主要有以下两个基本特征。
一是非排他性。排他性是指个人消费被排除在某种物品的消费之外。它与物品的所有权相关。在私人产品的概念中，拥有财产所有权的个人也对产品拥有所有权，只有其本人才拥有享受该产品消费的权利，而不允许受到他人的侵犯。因此，私人产品具有排他性。在公共产品概念中，这种排他性是不存在的。其原因是，一方面，公共产品没有可行的排除他人享用的技术条件。例如，国防、环保等项目一旦建立或实施，就无法在其可覆盖的领域内排除某些个体的自然享用。另一方面，即使能够解决技术上的难题，但排除的过程所付出的代价高昂，结果会造成排他后收益小于排他前收益的不利影响。
二是非竞争性。非竞争性是指消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零，或者说，一定量的公共产品按零边际成本为消费者提供利益或服务。例如，公共道路和桥梁的建设，在达到拥挤状态之前，任何人的通过都不会妨碍他人的共同通过。非竞争性特征存在的原因在于公共产品具有不可分割性，即公共产品是向整个社会提供的，具有共同受益和联合消费的特点，其效用不能分割为若干部分，分别归某些个人或厂商享用。
二、公共产品的分类
（一）纯公共产品和准公共产品
从公共产品的特征出发，我们观察实际生活中的公共产品存在的形式，它们并不完全同时具备上述两种特征。其中，一部分比较典型，两种特征同时具备，我们将其称作纯公共产品。如政府服务、政府政策、国防建设、公共卫生服务、城市绿化等都是纯公共产品。另一部分则不完全具备这两种特征，它们或者有非排他性而没有非竞争性，或者有非竞争性而没有非排他性，因而其在性质上处在纯公共产品和私人产品之间，我们可将其称作混合产品或准公共产品。
准公共产品有以下两种典型的类型。
一是利益外溢的准公共产品。这类公共产品所提供的效用一部分由其所有者享用，或者说，其效用是可以定价的，从而可在技术上实现价格排他，使其具有私人产品的特性。同时，这类产品的另一部分效用可由所有者之外的人享有，即效用具有不可分性。因此，它又是公共产品。例如，高等教育或其他专门性教育，受到教育的人会因此直接受益，并为其日后的经济收益奠定基础。但教育无论在什么层次上都带有社会功能，即教育可以使全社会的文明程度提高，创造更加和谐的社会环境和良好的发展前景。
二是拥挤性的准公共产品。这类公共产品是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效用的公共产品和服务。它们的效用虽为整个社会成员所共有，但在消费上具有一定程度的竞争性。也就是说，当与之有关的消费者人数达到拥挤点之后，若消费者人数再增加，就会影响某些人的费用支出，其边际成本将不再为零。例如，拥挤的公路会发生堵车，耽误行车的时间，增加运输成本；也会带来交通事故的增加和消费者医疗费用的开支，甚至是身体残废和死亡。
值得注意的是，纯公共产品和准公共产品之间并不存在绝对的界限。一项公共产品是纯粹的还是非纯粹的，要受到很多条件的制约。在很多国家，所有公路的建设和使用都是以纯公共产品的形式发生的，但是我们也可以看到在一些国家，会将公路区分为免费通行的普通公路和付费使用的高速公路。这里的制约因素可能会来自于财政，也可能来自于交通设施的使用效率，或者来自于一个国家或地区车辆的拥挤程度。一旦制约的条件发生变化，某些作为准公共产品使用的东西，就有可能转变为纯公共产品。
（二）全国性公共产品和地方性公共产品
由于公共产品的受益范围是与一定的受益主体活动范围相联系的，因而公共产品客观上就出现了不同的外延。一个城市的公共交通固然也可以使得其他暂时的外来人口受益，但不可否认的是，本市居民则是每天都会受益的主体。而一项大型水利工程带来的福祉会覆盖到它所经过的各个区域，受益人口并不仅仅局限于哪一个特定的狭小区域，跨越行政区域的界限是水利工程效益的必然体现。进一步看，一国的国防、外交、宏观经济稳定等所产生的收益，不仅不会成为哪一个城市、哪一个省份所独享的利益，也不会成为部分城市和部分省份共享的利益。这些公共产品服务于一个国家的全体国民。因此，我们可以看出，公共产品因受益程度不同而存在着与地域范围相联系的差异性。从理论上说，大体可以将公共产品区分为全国性公共产品和地方性公共产品。事实上，在经济全球化和人类生存环境日益紧密的今天，整个世界为了共同的利益，也有了更多的跨越国界的公共产品。最为显著的例子就是当今世界为治理日益恶化的自然环境而采取的一系列控制能源消耗、减少碳排放的重要合作。
地方性公共产品和全国性公共产品的界限并不总是一目了然的。这是因为，在现实生活中，公共产品的受益者并不是简单地与行政区域相联系，发生在某一个区域范围的公共需求并不都属于这一区域内居民所完全独享的利益。一般说来，一些经常性的公共需求，如城市的社会治安、义务教育、基本卫生、基础设施等，对本市居民有更直接的利益影响。在我国，近年来国家正在致力于解决“三农”问题，政府在农业生产、农民养老保险、医疗保障等方面加大了财政支持力度，是将“三农”问题作为局部利益的需要，还是作为全局性的需要，对于不同级别的政府履行自己的责任有着不同的结果。地方政府和中央政府需要对农业和农村社会发展、农民收入水平的提升共同承担相应的责任。
（三）基本公共产品和非基本公共产品
从公共产品对满足社会公共需要程度上分析，我们可以将其划分为基本公共产品和非基本公共产品。基本公共产品以满足最低社会公共需求为标准，低于该标准，就会使公共产品无法提供最基本的社会福利。例如，通常意义上所说的义务教育、基本医疗卫生服务、社会治安、城市公用设施等都属于此类。非基本公共产品是指超出基本社会需求之外的公共产品，它们具有公共产品的性质，但是由于种种原因，还未进入社会公众所必需的范围，或者尚无能力实际满足的公共产品。比较典型的是教育体系中的中等教育。其既与塑造未来合格公民的基本素质有关，也进一步靠近职业化的教育过程。正因为如此，有的国家将其纳入非基本公共产品的范围，对受教育者收取一定的费用，即学生需要花钱买教育。在继续上学还是就业的选择中，一些学生可能会因为自己的经济承受能力、就业兴趣以及个人素质等因素的考虑，而选择了放弃进入中等学校学习的机会。在我国，目前实行九年制义务教育，高中教育阶段不在义务教育范围之内。这表明，从国家法律层面看，小学教育和初中教育属于公民的基本公共产品，高中教育则属于非基本公共产品。
但是，在基本公共产品和非基本公共产品之间，也存在一个具有弹性的变化区间。以环境保护为例，在污染对人的生活影响有限的情况下，人们不会对治理污染提出必要的需求。但是，随着工业化社会的高度发展，人们的生活质量已经严重地受到了各种环境污染的影响。而治理污染不是哪一个私人部门所能实现的，必须通过集体共同行动予以实施。这样，环境保护就从原来的非基本公共产品走进了基本公共产品的行列。教育的案例同样如此。随着国家经济条件的改善，高中教育从非基本公共产品转换为基本公共产品，是完全可以令人期待的。
此外，需要注意的是，基本公共产品、非基本公共产品和纯公共产品、准公共产品之间存在着彼此联系又各有不同的交叉关系。最为关键的是不能把基本公共产品等同于纯公共产品，但非基本公共产品却都可以纳入准公共产品的范围。例如，在社会保障体系中，社会救济属于基本公共产品，同时也具有纯公共产品的性质；而社会养老保险虽然属于基本公共产品，但它又同时具有准公共产品的性质。在教育体系中，义务教育都处在基本公共产品的范畴之内，也是典型的纯公共产品；而高等教育则兼具非基本公共产品和准公共产品的特性。
三、公共产品的提供方式
所谓公共产品的提供方式，是指由哪些主体以及通过哪些机制向社会提供公共产品，换句话说，公共产品这种特殊的资源是如何进行配置的。由于公共产品的性质并非完全相同，因此公共产品的提供方式也不一样。
首先，纯公共产品由政府提供，准公共产品则要同时借助于政府和市场的力量共同提供。
为什么纯公共产品要由政府提供？这是由政府运行机制和市场运行机制的不同决定的。市场是通过买卖关系提供产品和服务的，完全遵从自愿和对等的原则实现交易。因此，市场买卖要求利益边界的精确性。由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，对它的需要或消费是公共的或集合的。如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等待他人去购买，自己则“免费搭车”。在这种情况下，公共产品显然是不能由市场提供的。与市场机制相比，政府的运行机制有所不同。政府主要通过无偿征税来提供公共产品。但是，征税是可以精确计量的，如无论按率征收或定额征收，都可以保证政府在纳税人的课税对象内获得一定数量的税收。而政府运用税收向社会提供公共产品时，由于这些产品的享用一般是不可分割的，且无法量化，因此每个人的纳税额与他所享用的公共产品是不对称的。换句话说，相对于市场买卖中利益边界的精确性而言，纳税人负担与公共产品享用之间的关系缺乏精确的经济依据。正是这种矛盾存在的缘故，决定了公共产品的提供不能由私人去完成，而只能作为政府的责任。
准公共产品提供方式如何选择，需要依具体情况而异。一般来说，市场机制的提供方式更有利于提高供给效率，降低运行成本，而政府机制的提供方式虽然效率较低，却更加有利于社会公平目标的实现。因此，是选择市场机制提供还是选择政府机制提供，需要综合考虑社会在某一时期内对这些准公共产品的需求偏好。例如，在一条高速公路的建造上，如果人们认可交费通过的方式，就应该让市场机制在此发挥主要作用；如果人们对交费方式不认可，就需要考虑采取政府收税筹集资金，建成后免费使用。但对于许多准公共产品而言，采取由市场机制和政府机制协同提供的方式则是更加切实可行的。例如，卫生保健，一部分由政府提供，一部分向当事人收费有偿提供，这既可以保障居民的医疗需要，又可以避免病床过分拥挤和药品的浪费。
其次，由于基本公共产品中既包含纯公共产品，又包含准公共产品。因此，提供基本公共产品的主体应该包括政府和市场两个方面，但一般说来，政府主体的责任应该更大。对于非基本公共产品而言，由于它们更多地体现着部分社会居民的利益诉求，另一部分社会居民却无法享受它们的好处，提供此类公共产品的责任以市场为主体更加合理，政府可以通过财政、税收政策，对其发展给予鼓励和引导。如企业年金作为养老保险的补充形式，对于建立更加稳固的养老保险制度具有积极意义。这项制度的建设不能采取类似于基本养老保险制度一样的强制性办法，只能通过自愿的原则，由员工个人和所在企业共同出资建立。为了激发员工和企业的积极性，政府应给予其税收上的减税优惠待遇。
再次，全国性公共产品应完全由中央政府提供，地方性公共产品则主要由地方政府负责提供，中央政府可以根据地方政府的能力情况，给予适当支持和配合。如果将全国性公共产品的提供责任转嫁给地方政府，很可能会因为地方政府的财政能力无法承受其负担，或者因为这些产品的利益外部化，而导致这些公共产品供给出现短缺，影响国家的整体利益。反之，如果将地方性公共产品上升为全国性行为，就无法保证公共产品供给与区域内居民利益的差别相适应，削弱地方政府供应公共产品的决策权和效率性，并形成一国宏观税负的加重和财政运行风险。