0.2 国内外相关研究综述

0.2.1 国外相关研究成果综述

1．西方预算绩效理论渊源

绩效最早是指在企业生产经营活动中评价经营成果和业绩，其产生和发展与企业管理密不可分。绩效的起源蕴含在早期的管理思想中，即早期的管理思想中已经出现了预算绩效的理论雏形。“科学管理之父”泰勒（F. W. Taylor）在其著作《科学管理原理》中提出了旨在提高企业内部工作效率的科学管理理论，对西方行政学和政府绩效管理产生了重要影响。亨利·法约尔（Henri Fayol）是古典管理理论的代表人物之一，他也认为提高效率是所有管理活动的最终目的，并具体描述了计划、组织、指挥、协调和控制这五个管理工作职能，在一定程度上为预算绩效管理提供了相关理论基础。卢瑟·古利克（Luther Gulick）提出了一体化行政组织思想，主张将成熟的企业管理方法应用到政府管理当中，尤其是要进行以建立完善的绩效指标体系为核心的政府预算改革。大卫·奥斯邦（David Osborn）提出了企业家政府理论，他认为“企业家精神”可以广泛地应用于政府管理当中以克服官僚主义，主要做法就是建立以绩效为导向的政府工作管理体制。赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）在其行为决策理论中将决策过程划分为四个阶段，其中最后一个阶段就是对已选择的方案及其实施进行评价，引入了绩效评价的思想。

随着人们对管理思想认识的不断深入以及新公共管理运动的兴起，许多学者开始尝试将绩效的思想引入到政府预算管理工作之中，积极推动政府预算绩效改革，建立以绩效为导向的公共预算管理体制。其中预算政策过程理论将宏观预算与微观预算结合在一起建立了实时预算模型，分析了预算参与者更加复杂的预算决策行为，认为应改革传统预算制度，建立起更加开放、灵活、高效的预算管理体制，能够对政治和经济的变化做出灵活的反应。

2．西方预算绩效改革实践探索

受经济和政治等因素的影响，西方国家对于预算绩效改革的实践起步较早。其中，美国是最早进行预算绩效改革探索的国家。1906年，纽约市政府建立了市政研究局，旨在研究政府绩效评价，从而提高纽约市政府的工作效率。1907年，该研究局运用社会调查、市政统计和成本核算等方法建立了以下三种类型的政府绩效评价：政府活动投入成本评价（input）、政府活动产出评价（output）和政府活动结果评价（outcome）。1929年，时任美国总统的胡佛针对美国预算体制中存在的问题提出了用绩效来评价预算管理的设想。同年，美国通过《国家安全法案修正案》，首先在国防部开始实施绩效预算。1951年，美国联邦预算局首次将绩效的概念运用于预算编制工作之中，并将绩效预算的概念界定为：“绩效预算是指为了实现预期政策目标，在预算编制中详细说明为实现目标所需的款项，以及用于评价计划完成情况的一系列量化指标的预算体制。”20世纪70年代初期，美国政府开始大规模地进行绩效评估实践。1973年，尼克松政府颁布“联邦政府生产率测定方案”，设计出了3000多个绩效指标，并且由劳工统计局收集雇员超过200人的联邦政府机构的产出、劳工投入、劳工成本等信息，力图提高政府机构绩效评估的系统性、规范性和经常性。1974年，福特总统要求成立一个对所有政府部门工作进行成本收益分析的专门机构。1979年，英国撒切尔夫人领导开展“雷纳评审”，在内阁办公厅设立了一个“效率工作组”，特别强调政府对产出和结果进行关注，要求政府公共管理部门树立起绩效意识。这一评审在英国的行政改革和公共部门绩效评估中具有重要的地位，持续了数年之久。卡特总统就如何提高政府的财政效益，积极推动预算管理改革。在里根和克林顿时期，以绩效预算为核心的“政府革命”给美国带来了历史上最长的发展时期。20世纪80年代，许多OECD国家开始进行“新公共管理”运动，该运动的目标是“政府要少花钱多办事”，建立完善的以结果导向的绩效预算管理体制。英国撒切尔政府于1982年发布“财务管理新方案”，倡导政府各部门树立“绩效意识”。美国、澳大利亚和新西兰等国也开始推行“新绩效预算”，这是一种以签订绩效合同为核心的绩效预算形式。其特点包括：目标和总额上的集中控制；手段分权；对结果负责。在此之后，“新绩效预算”广泛应用于中央和地方各级政府的预算工作中，取得了很好的效果。

在相继推行“新绩效预算”后，各国基本都已建立起完整的绩效预算管理体制，并以此来考核和评价预算管理工作。美国在1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，该法案要求政府在进行新的财政预算工作时先设定绩效目标和绩效计划，然后对目标和实施成果进行比较，最后提出改进意见，从而提高了政府财政工作的效率。英国也在绩效预算上做出了尝试，如《综合支出评估》要求政府定期制定绩效目标，并在财政年度中期和结束后提交《部门报告》和《秋季绩效报告》，对预算工作进行绩效评价。其他国家也相继立法建立绩效预算制度，对政府部门以及公共项目进行广泛的绩效考核。

综观国外的研究和实践，我们可以发现：强调绩效管理是预算改革的核心和关键，预算是政府管理改革的重点和落脚点。因而，绩效预算是以结果为导向的预算改革，绩效评价是改革的基础，绩效评价指标是绩效评价的根本依据。而在预算绩效概念的界定上，很多学者将其定义为有别于传统预算管理制度，根据将要达到的可计量的结果对利润或者资源进行分配，以求达到最佳的资源使用效果的预算管理制度（Cothran,1993; Brizius,1994）。Joyce（2005）认为，绩效预算是“资源与效果”的结合，政府在分配有限的资源时要考虑其效果。

从各国的实践看，绩效评价指标作为绩效预算的根本依据，各国都会根据本国实际情况分层次、分类别、分部门进行设计和使用。美国目前就有300多个衡量预算绩效的指标。需要指出的是，单次或单个预算并不会涉及指标体系和框架内的全部指标，通常要根据实际情况选取和设计不同指标进行绩效评价和衡量。我们认为，绩效评价指标体系和框架是一个全方位系统性的指标库，是为单项预算或年度预算或部门预算提供可选取指标的指标池。

0.2.2 国内研究成果综述

1．预算绩效的概念及内涵方面的研究

由于我国预算绩效改革起步较晚，因此在对预算绩效概念的界定方面，我国学者大多是在参考和借鉴国外研究成果的基础上进行归纳总结的。马国贤（2011）认为预算绩效评价是指政府按照财政效率原则，通过设定一系列的绩效指标，对公共支出的绩效进行评价。白文杰（2011）认为财政支出绩效评价是指为实现财政支出管理目标，依据特定的原则，选择运用特定的绩效评价方法及评价技术，对财政支出过程和结果进行经济、效率、效益等方面的综合评价活动及相关评价制度体系的总和。同时财政支出绩效评价既与财政监督、绩效预算及绩效审计三者关系密切，又能为它们起到基础性铺垫和重要支撑作用。李燕，王宇龙（2005）认为所谓绩效预算，就是以项目的绩效或效益为目的，以成本为基础而编制的预算。其中“绩”是指预算款项所要到达的业绩，这一业绩可以通过建立指标体系来量化。“效”则包含量和质两个指标。马骏（2004）对“新绩效预算”的概念进行了界定，他认为新绩效预算虽然是对以往绩效预算体制的改革，但其汲取了以往预算改革的一些有价值的成分，包含了早期绩效预算的绩效测量、目标管理的目标协商、零基预算的目标排序。但在目标选择、政治因素、管理方法三个方面，新绩效预算与以往的预算体制存在着很大区别。此外，也有学者认为新绩效预算所要构建的是“目标→结果→产出→预算”的逻辑关系，以“成本”作为预算分配、预算考核的基础，在本质上是一种产出型预算，核心是政府预算必须与政府中长期战略计划相结合（叶风华，刘用铨，2010；杨圣怡，2012）。

2．西方预算绩效改革实践及借鉴研究

邹靖，梁永晋，王晓培（2015）认为美国的预算绩效管理制度具有制度完善、法律健全，组织架构清晰，预算编制全面、完整和细化等特点，对于我国开展预算绩效管理具有十分重要的借鉴意义。李小迪（2007）通过梳理美国的预算绩效改革实践，发现美国的绩效预算制度虽然取得很多成效，但仍存在很多不足。如政府产品利润计算困难，绩效指标体系仍不完善，绩效评估受主观影响较大，我国在尝试建立预算绩效制度时，应注意对这些问题加以解决。此外，有学者认为美国预算绩效制度中最值得我国借鉴学习的是其实务操作部分（戴璐，2007；刘永辉，2011）。李慧（2008）将英国的预算绩效过程归纳为设立绩效目标、分配资源、预算绩效监督、提交绩效报告、进行绩效审计、使用绩效信息这六个环节，并且认为英国的绩效预算改革不同于美国，一直是在政府主导下循序渐进，并且没有相关立法要求。林大茂，李勇（2005）则分析了英国预算绩效的几种考评方式，具体包括部门自我考评、议会考评、政府考评和其他考评方式，并认为英国预算绩效制度对我国预算绩效改革有以下启示：应采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般；建立、健全绩效考评的相关制度；加快绩效考评的组织管理和部门协调；加强绩效考评的信息化建设，完善绩效考评的信息基础。也有许多学者对OECD国家的预算绩效制度进行了概括性的评述，并对我国的预算绩效改革提出了建议（彭建，2005；刘玉栋，2010；肖磊，2014）。这些学者都认为OECD各成员国的预算绩效改革实践表明，各国并不单一地使用某种绩效评价方法，而是往往根据具体需要将不同类型的绩效评价混合使用，实施复合式绩效评价。

3．预算绩效改革的必要性和可行性方面的研究

朱志刚（2003）认为，虽然我国财政收入逐年增加，但我国财政收支之间的矛盾却日益加剧。为了解决这一矛盾，提高公共部门公共资金和资源的使用效率，有必要建立起一个客观的、有效的财政预算资金的绩效考评体系。王延杰，郑思海（2006）认为在我国实行绩效预算，是保证公共财政健康发展的需要，是从源头上预防决策失误的需要，是提高政府科学理财能力的需要，是提高政府工作效率的需要，是全面推进我国预算制度改革的需要，并对如何建立我国预算绩效制度提出了具体的建议。廖晓军（2011）认为加强预算绩效管理是落实科学发展观的需要，是建设高效、责任政府的重要内容，是提高财政透明度的迫切需要，有利于公共财政体制的完善。许正中，刘尧，赖先进（2011）则从防治腐败的角度说明了预算绩效管理的必要性，他们认为腐败发生的制度性根源在于财政管理体制的疏漏，尤其在于财政预算透明度不高。因此需要建立财政预算编制、执行、决算、评估环节专业化内部制衡机制，形成防治腐败、实现财政预算硬约束的内在循环机制，其中最重要的就是要加强预算绩效管理。李善波，毛晔（2012）则阐述了项目绩效审计的必要性，作为绩效预算不可缺少的外部约束，绩效审计一般是与绩效预算的实施相结合的，是受托绩效管理责任的必然产物。他们还认为绩效预算、绩效审计都是经济发展和民主意识增强的产物，应该加以大力推广。谢芬，肖玉才（2010）认为我国的部门预算改革取得了很大的成效，使得预算绩效的推广成为可能。同时，零基预算编制方法的实施、国库单一账户制度和政府采购制度的推行，这些都为绩效预算的推行创造了良好的条件。另外，我国目前已经开始了绩效信息系统建设，开始分析和总结国外公共支出绩效评价体系并对我国公共支出绩效评价体系进行一定的探讨，这些更是绩效预算实施的基础。

4．我国预算绩效改革政策建议方面的研究

由于我国预算绩效改革实践起步较晚，因此在我国建立完善的预算绩效管理体制是相对困难的。蔡红英（2007）认为在我国推行预算绩效管理改革需要政府的强势推动和财政的积极参与，建立起能反映政府公共活动效能的指标体系是绩效预算的核心，同时还要加强预算信息的公开化、透明化、现代化建设。杨圣怡（2012）认为我国的预算体制改革与国外处在不同的阶段，所面临的问题和预算环境也不同，因此在借鉴新绩效预算的经验时应结合我国实际情况，对于我国而言，建立预算绩效管理体制需要在预算制度和政治体制方面进行一些改革，清除那些阻碍新绩效预算实施的体制性因素。马国贤（2011）认为应加强绩效指标体系建设，坚持价值中立，以及公开、透明、公正，围绕这三个绩效评价原则，加强绩效评价的相关制度建设，加强队伍建设和法律建设，并且要采取一系列具体措施配合绩效预算的实施。彭健（2005）认为我国应充分借鉴OECD成员国的预算改革实践经验，分阶段、分步骤逐步推进预算绩效制度建设，建立以财政部门为主导的多层次绩效评价体系，运用立法手段保障绩效评价的顺利实施，合理确定绩效评价目标与内容，最后要明确绩效评价程序。王延杰（2005）指出在我国进行预算绩效改革是一项十分复杂的系统工程，不仅需要完善预算制度自身的建设，还需要兼顾经济、政治、文化等基础因素，因此我国的预算绩效改革应本着“先部分，后整体”和“先试点，后推广”的渐进式原则，逐步建立适合我国的预算绩效管理制度。刘明，欧阳华生（2010）认为完善我国政府预算绩效管理改革必须坚持“流程再造，整体设计，积极试点，分步实施”的思路，并且要进一步做好预算资金编制环节的绩效管理工作，对财政支出进行流程再造，建立绩效预算总体框架，全面规划财政资金的绩效管理，以重点项目预算为突破口，建立规范的项目绩效预算，切实整合政府资源，提高评价结果的公信力，改革和完善与公共财政建设相配套的其他制度。孔志峰，高小萍（2008）认为中国的绩效预算改革必须依据我国自身国情，建立一个有中国特色的绩效预算管理体系；并且还提出建立“四位一体”的绩效预算改革框架体系，具体包括公共部门绩效管理、财政支出绩效评价、公共部门行政能力绩效预算、公共部门行政行为绩效审计四个方面，最终形成适合中国国情的预算管理体制、政府管理体制和财政运行体制。

5．关于预算绩效指标体系构建方面的研究

一是预算绩效指标构建原则和框架方面。温志宏（2000）认为目前对政府绩效评价指标的研究主要有以下几个方面：政府绩效评价指标在总体上应包括国民经济发展的指标和政府部门本身的评价指标两部分。他指出目前习惯采用的发展速度和财政收入指标已远不能满足政府业绩评价的需要，应采用与国家经济发展目标相一致、具有可操作性的合理的评价指标体系，以社会需求满足程度指标、可持续性经济福利指数（ISEW）、社会进步指数（ISP）、心理指数和政府质量指标来科学评估政府的管理质量与效率。政府部门本身的评价指标则包括规模、工作效率与效益。范柏乃，余有贤（2005）介绍了澳大利亚政府服务绩效评估指标体系的设计思路、评估指标体系等，认为政府服务绩效至少应该包括公平、效率和效果三个方面，绩效评估指标应包括产出（outputs）、结果（outcomes）、投入-产出（input-output）和投入-结果（input-outcome）四个类型。王淑慧，周昭，胡景男，李辉（2011）主张运用平衡计分卡法进行组织的绩效评价，构建基于绩效预算的结果导向的绩效评价模式，增加使用绩效评价的内容，凸显公众导向的外部绩效评价的理念，构造定性判断与定量方法结合的赋权方法，保证评价结果的可信度。并以北京为样本城市，进行了具体案例的应用与评价。丛树海，周炜，于宁（2005）把财政支出绩效评价指标体系分为两个层次：初始指标和终极指标。初始指标有投入类、过程类、产出类以及效果类指标。终极指标有效益类、效率类和有效性指标。指标的选取应坚持指标的相关性、指标的经济性、指标的可比性和指标的重要性等原则。祝小宁，华燕玲（2005）认为绩效指标的制定应以工作成果为目标，绩效预算指标体系本身应反映财政资金规模水平、财政资金适度水平、预算管理水平、财政支出结构四个方面，绩效考核指标的设计应包括“质”和“量”两部分。茆英娥（2007）认为我国预算绩效评价指标应该在宏观视野下全面定位于预算目标科学性、资源投入经济性、支出效率、产出效果和社会公平，相应的评价指标体系应包括目标考核类指标、投入考核类指标、运作过程考核类指标、产出考核类指标。邹亚宝，郑少智（2003）认为应建立一整套系统全面、操作性较强的政府综合评价指标体系来对各级政府政绩进行公正、公平地综合评价，从经济、科技、人口、文化、管理、廉政等六个方面共31个统计指标来综合反映政府政绩评价指标体系。

二是预算绩效具体评价指标设置方面。张清（2001）从财政资金规模水平、财政资金适应水平、预算管理水平和财政支出结构等方面建立了预算绩效评价指标体系。其中：反映财政资金规模水平的指标包括财政收入总量和财政支出总量；反映财政资金适应水平的指标包括财政收入占GDP的比重、财政支出占GDP比重、人均财政收入和人均财政支出；反映预算管理水平的指标包括财政收入预算执行情况和财政支出预算执行情况；反映财政支出结构的指标包括教育支出占财政支出总额的比重，科研支出占财政支出总额的比重，社会保障支出占财政支出总额的比重，行政管理支出占财政支出总额的比重。徐双敏（2003）认为对政府预算绩效评价的指标设置应该既包括“硬指标”，也包括“软指标”：所谓“硬指标”就是指可量化的指标，其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径；“软指标”是指难以具体量化的公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评估的主要途径应是中介组织进行的社会调查。当然，这里的“软指标”有些也是可以转化为“硬指标”的，如公众对政府的支持率、政府政策的实现程度、社会的发案率等。辽宁省财政厅、东北大学联合课题组（2004）建立的预算绩效指标体系包括财政支出结构类指标、财政支出拉动系数类指标、财政支出贡献类指标。财政支出结构类指标包括财政支出自给率、财政科技支出比重、财政教育支出比重、财政农业支出比重、财政社保支出比重、财政供养系数。该指标体系提出了财政支出拉动系数概念，并设计了财政教育支出拉动系数、财政科技支出拉动系数、财政农业支出拉动系数和财政基建支出拉动系数等指标，通过考核财政支出拉动社会各类资金投入产生的经济效益及推动社会经济发展的状况，从而间接地评价财政支出效率。财政支出贡献类指标包括财政支出弹性、财政科技支出弹性、财政农业支出弹性、财政社保支出弹性等。

三是教育支出绩效评价指标体系构建方面。吕炜，王伟同（2007）认为在构建公共教育支出绩效考评指标体系的过程中应关注公共教育支出绩效的内涵以及公共教育支出的过程性这两个层次，并运用主成分分析法对中国各省公共教育支出绩效进行了经验检验。丛树海，周炜（2007）将公共教育支出绩效评价体系划分为基础指标和评价指标两大类，其中基础指标中具体包括投入类、过程类、产出类、效果类指标，评价指标中包括经济性、效率性、效果性指标。在评价方式的选取上，他们认为应采取横向比较法评分。北京市财政局高等教育支出绩效评价课题组（2005）对北京市高等教育支出绩效评价进行了研究，认为在选择教育支出绩效评价指标时应遵循相关性、可得性和可比性这三个原则，并认为开展对教育支出的绩效评价工作应遵循以下步骤：首先要树立绩效预算管理理念，以高等教育项目支出绩效评价为试点逐步推广；其次要完善基础数据库和评价指标体系，开展“单位层次”的高等教育支出绩效评价试点工作；最后，逐步建立包括项目、单位、部门、综合四个层次的完善统一的财政支出绩效评价体系。

四是地方政府及部门预算绩效指标体系构建方面。吴少龙（2009）梳理了东部地区A市的绩效改革历程，阐述了该市具体的绩效预算评价过程包括项目自评与审核和重点评价两部分，并运用了绩效信息进行绩效沟通和绩效管理。王宏利（2009）认为预算绩效评价指标体系是开展绩效评价的中心环节，可以按照部门、项目、环节分别建立绩效评价指标。部门评价指标用来衡量部门事业发展取得的业绩，可以和部门负责人政绩考核结合起来；项目评价是按照分类的原则对不同财政支出的使用效果进行评价；环节评价指标是衡量财政资金运动过程中筹集、分配、支付等各环节的绩效水平。邹亚宝，郑少智（2003）认为应建立一整套系统全面、操作性较强的政府综合评价指标体系来对各级政府政绩进行公平、公正的综合评价，从经济、科技、人口、文化、管理、廉政六个方面共31个统计指标来综合反映政府政绩评价指标体系。《城市经济管理部门绩效评价》课题组以青岛市各职能部门的战略发展目标为核心，从各职能部门的现有主要职能入手，在分析其2003年、2004年、2005年内重点目标工作及完成情况的基础上，建议采用平衡计分卡的方式建立指标体系，指标体系应包括受众服务、业绩体现、内部管理、学习成长四个方面的内容，并且应明确标杆值、考核主体和考核办法。佘镜怀，李亚民（2014）以税务稽查为例探索了公共部门绩效评价指标体系的设计方法，认为税务稽查工作质量评价体系包括税务稽查执法、税务稽查工作管理，核心是对税务稽查执法的合法性、公正性和公平性进行考核，具体步骤包括：目标管理设定各层次目标，平衡计分卡分解各维度目标，关键业绩指标将目标具体化，360°反馈评估全面考核。

综观国内研究，系统全面构建绩效评价指标库和体系的成果还不多，我们力图构建这样的指标体系，以期让绩效预算评价和改革从理论上有所推进。

目前，国内关于绩效预算和财政支出绩效评价的研究集中在国际比较、实践试点、指标体系多元几个方面。而对于预算制度改革的推进，我们认为应该本着理论研究先行、实践改革跟进和调整这样的路径。从目前国内绩效预算和财政支出绩效评价急需研究的问题角度出发，我们认为存在以下问题：一是绩效预算改革的具体操作步骤和实施路径缺乏系统研究和规划。各地绩效预算按各自的理解进行探索，绩效评价的指标也各不相同，理论研究滞后，对下一步如何从制度上完善绩效预算没有清晰的规划和思路。二是绩效预算和绩效评价缺乏统一的法律制度。2015年新修订的《预算法》已经比1994年的《预算法》有了很大调整，但依然与中国现实和世界经济变化有很多不适应的地方，成为绩效预算推行的障碍；财政支出绩效评价指标体系更是21世纪以来才提出的新课题，目前没有财政方面的立法来进行规范。三是缺乏财政绩效管理和评价的专门机构。发达国家和世界性的非营利组织都通过设置专门的机构对财政支出绩效进行评价。中国公共支出绩效的评价主体分散在各管理部门，而且各部门对绩效评价主要是从项目的可行性、执行情况进行评估，不同项目、不同部门、不同地区的财政绩效评价的指标、方法和组织程序各不相同，目前还没有一个权威的财政绩效管理和评价机构。四是缺乏科学、规范、合理的方法。各有关部门的财政绩效管理主要侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价，而对财政资金的效益评价不足；评价对象局限于项目本身，而对项目内外因素的综合分析不足；评价数据缺乏，导致项目评价基础薄弱。五是缺乏科学、统一、完整的财政绩效评价指标体系。中央与地方、各部门、各项目评价指标各不相同，缺乏严密的财政绩效数据库系统，导致目前的财政绩效评价指标体系分散、单一、平面，不能满足不同层级、不同行业、不同支出性质方面进行综合、立体评价的要求。

从国内外研究来看，预算绩效非常重要已经是共识，但目前有两个方面的问题急需解决：第一，在绩效预算理论中，预算绩效指标框架和指标库研究较少。大多数学者们都对绩效预算的必要性及内涵做了充分研究，并给出了各自见解，但对于绩效预算理论中核心内容预算绩效评价体系中指标体系建设却较少涉及，而指标选择的科学性和合理性与否关系到整个绩效预算改革的成败。第二，关于预算绩效的理论研究相对充分，而实证研究相对薄弱，尤其是预算绩效指标框架和指标库建设尚处于空白状态。国内关于预算绩效的研究，定性研究多，定量研究少；规范研究多，实证研究少。

我们希望针对这些问题进行系统的总结研究，力图构建预算绩效指标的整体框架体系，更好地为预算绩效工作服务。但是由于绩效评价指标体系的构建、绩效评价结果应用的程度等预算绩效管理问题是国际性的难题，再加上我们研究能力的局限，虽然本书进行了较为细致的研究，但是很多问题仍需要在今后研究中进一步深入。