0.1 选题背景及意义

目前全球已经由工业经济社会进入后工业经济社会，为了适应后工业经济时代的要求，各国政府由“管理型政府”向“服务型政府”转变趋势日益明显。20世纪70至80年代兴起的“新公共管理运动”更是极大地促进了政府管理体制的改革。而作为政府管理体制中十分重要的组成部分，预算制度的改革显得尤为重要。艾伦·希克曾经指出：“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大的程度上取决于它的预算能力。”随着各国财政收支规模的不断扩大，预算无疑已经成为影响政府部门组织行为最强有力的工具之一。作为政府年度集中性财政收支计划，预算制度的完善与否将直接影响到一国财政运行的效率。

在公共部门经济学和管理学的发展过程中，公共支出效率一直是理论研究的重要内容，也是世界范围内预算制度改革实践发展所遵循的逻辑主线。“绩效”的概念首先是在对私人企业管理体制的相关研究中提出的，后来逐渐被引入到公共部门的管理实践当中，其中成果最为显著的就是预算绩效的提出及运用。在西方，近20年来绩效预算改革在政府预算改革中一直处于中心地位。以英国、美国、澳大利亚等为代表的OECD国家从20世纪80年代开始普遍建立起了绩效预算制度框架和运行机制，绩效预算的理论和实践也得以逐步深化和发展。这些国家的实践表明，构建以绩效为导向的预算管理体制极大地提高了政府预算工作的效率和质量。

改革开放以来，伴随着我国经济的快速发展，我国政府每年的预算收入也在不断增长。2015年我国财政收入已突破15万亿元，财政支出也高达17万亿元，如此庞大的财政收支规模需要一套完善、高效的预算管理制度对财政资金进行管理和调配。此外，近年来，整个社会对于政府向“服务型政府”转变的呼声越来越高，人们对于财政预算的实际运行效果也越来越关注。因此，建立以绩效为导向的预算管理体制已成为当务之急。党的十八大明确提出，提高政府公信力和执行力，建设人民群众满意的政府必须积极推进政府绩效管理。十八届三中全会提出，要更加注重绩效理念和结果导向。财政是国家治理支柱，加快形成有利于转变经济发展方式，有利于建立公平统一市场，有利于推进基本公共服务均等化，有利于长治久安、可持续发展的现代财政制度，必须积极开展绩效评价工作。为了更好地发挥财政的支柱作用，必须保证政府财政支出的有效性。对此，党和政府高度重视财政支出绩效管理，各级政府部门也积极探讨财政支出绩效评价方法。

近年来，随着预算改革的推进，我国也开始探索建立适合中国国情的预算绩效管理制度，并在部分地区进行了绩效预算改革试点工作。2000年，财政部成立了绩效预算研究课题组，开始研究讨论如何进行绩效预算改革。2002年，开始在教科文部门进行绩效评价试点，取得了一些进展，各地区地方政府也开始在本级单位内进行绩效预算试点。2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式提出要建立预算绩效评价体系。2005年5月，财政部出台了《中央部门预算支出绩效评价管理办法》，为全国财政部门的绩效预算改革工作提供了指导性的文件，并完成了对于绩效预算的初步探索。在初步探索基础上，财政部门开始逐步在全国推行绩效预算改革。2009年财政部制定了《财政支出绩效评价管理办法》，标志着我国开始在全国范围内统筹推进绩效预算改革。在这一期间，各地区的绩效预算也在稳步进行。2014年6月，中国财政学会绩效管理研究专业委员会成立，开展了部门支出绩效指标体系、财政支出绩效评价指标体系的课题研究，绩效预算改革开始逐步走向正规化、科学化。

十年来，预算绩效管理的探索实践虽然取得了一些成效，但从总体上看，我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段，与新的形势和要求相比还有不小的差距和不足。在健全体系、制度机制建设、配套改革、加强保障以及外部环境等方面，仍存在一些有待解决的问题；面临深入突破的难点，需要进一步改进和完善，其中我国绩效预算管理制度存在的问题主要体现在指标体系的构建方面。首先，我国绩效预算指标体系过于单一，缺乏完善统一的指标库。我国现阶段的绩效预算评价指标体系涵盖的范围较小，仅仅对预算工作的一部分构建考核指标，无法对预算工作的整体进行全方位的评价与考核，这样的考核与评价结果显然不能完整地评价预算工作。其次，绩效预算指标评价方法不科学。目前，国内对指标评价方法的研究还不够深入，评价方法的设立较为随意，没有在微观研究的基础上构建科学合理的评价方法，各项指标的权重设立也往往没有经过科学的考察和论证，这些都会导致评价结果不尽科学合理，不能准确地评价和考核预算工作。最后，缺乏对于绩效预算评价指标体系构建的监督。在建立评价指标体系时，往往不公开具体的研究工作和具体的评价标准，对于评价指标体系设立所征求的意见也较少，因此，社会公众得到的往往只是一个评价结果，而无法知道具体的评价方法和细节，也就无法对评价过程做出有效的监督，评价结果的公信力也会降低。

预算绩效管理工作的核心内容是绩效评价，而评价指标体系又是绩效评价的核心。科学合理的绩效指标体系不仅是开展政府绩效管理的基础，也是绩效审计、绩效监督的依据，从而使绩效问责制有了实施的基础。因此，建立科学合理的绩效预算评价指标体系对于绩效预算改革的推动具有十分重要的意义。